改革开放以来，福建省民办高校在国家政策和各级政府的鼓励和支持下取得了发展，办学规模日益扩大，已经成为公办高校的重要补充。一批有特色、有效益、有影响的民办高校正在形成，截至2019年底，福建省高职、本科民办高校37所。作为自主办学、自求生存、自谋发展、面向社会、参与竞争的独立法人实体，民办高校面临着办学风险较多，如何在竞争中生存，在竞争中发展，关键在于能否有效控制民办高校的各种风险，提高学生培养质量和规范内部管理。因此，对民办高校的内部控制进行分析和研究，有效控制运行风险，保证民办高校持续健康发展具有重要的现实意义。

一、福建省民办高校内部控制的现状

目前福建省民办高校的内部控制还没有完善的控制体系，各学校仅有一些与业务相关的规章制度，内部控制管理上存在以下情况。

（一）治理结构不够完善

福建省民办高校基本都设立了董事会，管理较好的学校能贯彻在董事会领导下，校长负责制的制度。但有些学校董事会常年不召开董事会，有的董事会“一言堂”现象较为严重，“董事不懂事、监事不管事”的现象还存在。另外，各民办高校虽成立了学术类的评审委员会，但其职能多局限在学生学位评审、教师职称评审上，对学校的重大学术改革及未来的学科群建设评审较少。有些学校未设发展规划处，有的学校虽设发展规划处，但机构职责不完善，缺专职人员负责。

（二）对财务风险的重视程度不够

经过多轮评估升级，福建省民办高校已进入了一个新的高速发展时期，资金需要量不断增加，为追求校园建设，各民办高校各显神通采取了新型负债建设，如投资基金、ABS、股权抵押等，隐藏着更大的财务风险。大额借入资金加重了民办高校还本付息的压力，财务费用居高不下，存在由于资金短缺不能改善教职工待遇，无法足额足量投入教学经费、学生经费的现象，从而激发了内部矛盾。但如何做到量入为出，适度举债发展的预算管理却严重不足。在预算执行上，存在独立学院强于民办本科高校，民办本科高校强于民办高职学校的现象。预算管理不规范是财务风险的一个重要体现，存在预算调整随意的问题，特别在基础建设投入上常出现超预算现象，存在在校董、院长“突发奇想”决定的大项目支出未列入年度预算的现象。对此，举办者也认识到这些风险，但对其严重程度评估不足。

（三）信息与沟通控制不足

在信息与沟通方面，调研资料显示，多数福建省民办高校在信息化系统的建设上做过努力，但是效果没有达到预期，信息收集、处理与共享的程度还很低。目前为止，还没有民办高校建立完善的信息化系统，对校园内的大数据进行共享与分析，大部分仅停留OA办公层面、独立业务软件上，无法提供内部控制数据。各部门内部独立使用专业软件管理，信息不能共享，重复建设严重，形成信息孤岛，无法提供大数据支撑，也没有统一的信息系统授权管理。内部控制的报告制度非常不健全，各民办高校均无明确的内部控制定期报告制度，仅在出现财务风险时，要求及时汇报。

（四）审计监督不到位

相对公办高校而言，民办高校财政拨款少，教育主管部门对其监督审计较少，外部审计压力较小，因而普遍存在政府监督审计不到位的现象。从内部审计监督情况来看，福建省民办本科高校几乎没有单独设置的内部审计部门，有的内部审计由监事会负责，大部分民办高校无规范内部审计。由于民办高校没有专门的内部控制部门进行内部控制，主要是通过事后检查来发现问题，导致对资金流向的监管缺失，存在个别学杂费挪作他用、资金使用到哪里无监管等现象。

（五）绩效评估控制不合理

从绩效评估角度看，各学校基本都有设计针对员工个人的绩效考核体系，这些员工的绩效考核重点在工作任务量上的完成，如：是否完成一定的教学课时、行政人员出勤考核等。考核结果基本上是大部分合格，优秀占一定比例，存在平均绩效的现象。同时，绩效考核的结果对员工的升级升职影响不大。另外，福建省各民办高校对组织层面的绩效评估基本空白，包括整个学校以及各个二级单位，缺乏对学校在人才培养、科学研究、服务经济社会发展、文化传承创新方面关键成果领域的绩效评估。大部分民办高校没有对二级单位占用的人力、物力、财力进行绩效评价，这就造成“会哭的孩子有奶吃”现象，各二级单位负责人的更换容易影响资源配置，影响到学校的学科发展。如此一来，也难以评估风险与绩效的关联关系。

二、加强福建省民办高校内部控制的对策建议

近年来，高校的普遍扩招、教育资源日益紧缺、教育的国际化趋势明显，民办高校所面临的内外部环境都将越来越严峻，这就要求福建省民办高校不断提升核心竞争力，增加自身风险防范能力，以更好地在市场上立足。2017版的COSO-ERM框架作为当今世界上最前沿的一个内部控制的框架能够为福建省民办高校的内部控制提供一些思路。

（一）加强治理结构建设

1.加强董事会领导班子建设

新修订的《民办教育促进法》第二十条明确规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。”成立最高决策机构后，还应该重视董事会、理事会的成员的选择。《民办教育促进法》第二十条明确，“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。”由不同岗位的人组成最高决策机构，才能从不层次的群体利益考虑学校的发展规范，特别是党委书记进入董事会领导班子尤为重要，有利于加强党对民办高校的领导，保障民办高校的正确的办学方向。

根据2017版的COSO-ERM框架，董事会增加对内部控制的责任，主要包括：确定学校内部控制总体目标、风险承受度，风险偏好、批准内部控制策略和重大内部控制解决方案；了解和掌握学校面临的各项重大风险及其内部控制现状，做出有效控制风险的决策；对“三重一大”事件的批准“重大决策、重大风险、重大事件”和重要业务流程的判断标准或判断机制；督导组织内部控制文化的培育。因此，作为学校最高决策机构的董事会或理事会，应重点关心学校的办学业定位、办学方向、办学氛围，在学校的发展规划、目标定位、聘任和解聘校长、筹集办学经费等“三重一大”事项上进行民主决策。各民办高校应该把最高决策机构每年开会的次数在学校章程中明确规定，让最高决策机构发挥应有作用，避免重大事项仅由董事长或理事长一人决策。董事会或理事会决策后，应由校领导班子负责具体执行，最高决策机构作为监督机构，评价督促其完成。此外，各民办高校应该重视发展规划建设，并指定校领导负责学校的发展规划工作，逐步做到“集权有道，分权有序”。

2.加强目标管理

福建省的民办高校办学历史都不长，相对特色不明显，这与战略和目标设定有关，学校应该从高层做好战略和目标设定，做到长期、中期、短期目标明确，让全校教职工向一个方向努力。民办高校管理目标应以学校价值最大化为目标,即从民办高校战略发展目标出发,以实现长期目标、中期目标、短期目标为目的配制最优的财务政策,促进资金使用效率的提高，优化教学各类资源整合,充分发挥教师潜能,通过培养最优质人才,使民办高等院校的价值达到最大化。福建省的民办高校应当以“地方性、应用型”为自己的办学定位，明确办成什么样的学校，明确学科跟专业的布局，为学校培养良好的氛围。民办高校要根据战略目标中的长期目标分解为年度目标，整体目标分解成个体目标；将全校总任务分成部门承担的任务。同时要调整内设部门和机构，确保分解的目标和任务能够落实到位，促进逐个目标保质保量完成。

3.发挥学术管理委员会在内部控制的职能

加强学术管理委员会建设，这对于防范福建省民办高校的教育质量风险、决策风险、合规风险等具有重要的作用。学术管理委员作为教授治校理念下的现代管理机构，不能只停留在授于学术学位、评审职称上，应该更加重视专业建设、学校学科群的建设。学术工作委员会应是在董事会领导下组织实施“专家治校、教授治学、民主管理、科学决策”的宽泛学术领导班子，参与制定和执行学校发展远、中、近期发展规划，合理布局学科建设、教研科研和办学定位，对教育、教学、管理的改革创新提出建设性意见和建议，发挥协调实施作用，为学校科学、稳健、快速发展提供支撑。如：学校发展规划、学校学科、专业建设规划、学校教师队伍建设规划、人才培养方案、教育教学改革方案、机构设置方案、教职工薪酬福利制度改革和完善、学校重大学术事务、招生的收费标准与办法等重大事项都应该在学术委员会上讨论通过。

（二）识别重点风险和管理风险

1.重点控制财务风险

在各种办学风险中，福建省民办高校要重点控制财务风险。按照《会计法》和《民办教育促进法》等法律法规的规定，完善财务内部控制制度建设。实行科学、专业的财务管理制度，避免家族式管理。建议建立学校董事会或经审委员会定期听取财务汇报，决定学校重大的经费支出的制度；健全资金使用制度，明确学校经费开支的标准，建立经费管理制度、审批报销制度和资金结算管理制度，加强对经费支出的管理。同时建立财务人员继续教育制度，不断提高其业务能力和综合素养，增加其内部控制的意识和能力。

预算管理是高校控制财务风险的有效手段，预算水平高低决定了民办高校资金使用率的高低，预算管理应围绕学校的战略目标和业务计划开展，引导各预算项目聚焦战略、专注执行、达成绩效。首先应从上层领导重视预算，依预算进行决策；然后应当建立科学的预算管理体制，明确预算执行比例的具体指标，进行盈余预算，以完成适当的积累；确定预算过程中应本着实事求是的原则确定费用金额，对正常发展经费需要定额定量，对特殊经费要考虑预留额度；最后要建立预算考评机制，对预算使用情况纳入绩效管理，依据预算下发时设定的目标评价预算执行情况，把预算评价结果进行运用、推广，同时结合奖惩与问责，促进预算管理良性循环。

确定合理的融资杠杆，融资管理既要实现民办高校的战略目标，又要考虑风险匹配。民办高校应将融资风险意识作为内部会计控制的一项重要内容予以规范，加强融资内部控制。设立日常经费与非日常经费融资管理办法，并加强日常经费（人员经费及公用经费支出）、非日常经费（校园建设、设备设施、投资等）融资风险控制点，相应采取风险预警、风险识别、风险评估、风险分析及风险报告等措施。学校要保证正常的日常经费运转，日常经费应占所有资金的60%左右，才是较为合理的资金结构，余下约40%可作为非日常经费，依据今后日常经费、非日常经费能承受的偿债能力选择不同的融资方式、融资渠道、融资时机举债搞发展。既要利用外部财力来加快发展，同时也要注意防止过度举债而引起的财务风险的加大。

2.成立内部控制部门

各民办高校应该内部控制工作，明确董事会在学校内部控制过程中的领导作用；校长是内部控制工作的首要责任人，对学校内部控制体系的建立健全、有效运行和监管负责；学校领导班子其他成员负责抓好各自分管领域的内部控制工作；学校内部各部门（学院）负责人对本部门（学院）的内部控制承担直接责任。学校内部要成立内部控制职能部门，负责内部控制工作的组织和具体实施。

（三）加强信息化的建设

中国教育正在迈向4.0时代，但福建省民办高校的信息化还不强，需要加大资金投入做好信息化建设，通过信息化、智能化提高服务意识。在建设过程中可以引入IT治理协会提出的IT治理的框架的信息与相关技术控制目标（COBIT4.0），利用国际上公认的最权威的安全与信息技术管理和控制的标准规范民办高校的建设。

1.信息化建设需要有规划

福建省民办高校应该按照内部控制要求，综合考虑民办高等教育特性、高校组织结构、财务状况等因素，提出信息系统建设规划方案，有序组织系统开发、运行与维护，提高民办高校的现代管理水平。在信息化建设中，要增加内部控制的职能，设置风险信息沟通交流的通道。福建省民办高校财力有限，信息化建设应该重点在教学管理、学生管理、后勤保障上进行系统建设，特别对现代化教学平台的使用中需要不断提升，加强对日常教学业务流程、关键考核及教学评价等过程监控，以实现人为环境下难以实现的控制功能。对学生服务工作上，重点提升学生的满意度，通过信息化建设让学生校园生活服务能得到提升，并从学生的使用平台数据上，提升学校管理水平。

2.信息化建设应有保障

福建省民办高校董事会、校领导应重视信息化建设，并推进信息化建设的使用。上层领导带头使用信息化产品，这是对信息化建设最大的支持，设立专门稳定的信息系统管理部门，对信息系统开发全过程进行跟踪管理，加强信息化建设规划的落实。做好开发单位与内部各单位间的日常沟通与协作，促进系统更加人性化、使用方便快捷，减轻使用人的负担，提升使用人的工作效率。督促开发单位依照建设方案、计划进度及质量要求完成工作，组织系统运行与维护，明确职责及安全保密工作。

（四）加强内部控制的过程监控

1.建设符合本校的绩效考核体系

绩效评价体系是基于对学校战略目标、关键成果领域的绩效特征分析，识别和最能有效反映驱动学校目标实现的要素或工作，凝练了各二级单位的重点工作。绩效管理要做到目标明确，重视过程考核，全员参与，分类考核、公开透明。在执行过程中，可以借助有利的信息化手段，监控和记录绩效指标完成过程，重大事项完成过程、教职工的学年工作表现，重点指标完成值与目标值的偏差、激励效果与预期目标的偏差等，通过收集信息化大数据平台信息不断完善、提升绩效管理水平。

绩效考核应加强二级单位集体考核。在加强二级单位管理绩效考核中，因教学与管理的差异，使用相同的指标无法达到绩效管理效果，需要进行分类考核，如分为二级学院绩效评价和职能部门绩效评价。二级学院的评价是学校开展绩效评价工作的重中之重，是检验学校成绩的重要措施，也是学校绩效评价体系建设的重要体现，可使用平衡记分卡法从客户维度、内部业务流程维度、学习与成长维度、财务维度考核；职能部门的绩效评价重点关注工作业绩完成情况、创新性工作完成情况、工作满意度方面考核。重视绩效评价结果沟通，各民办高校在绩效评价完成后，只公布考核结果优秀、合格、不合格名单，不重视绩效评价结果反馈，绩效评价的应用是各民办高校应该加强的，应重视绩效评价报告制度建设，绩效评价报告是学校总结经验与成绩、发现问题与不足的最佳途径，学校应当将绩效评价结果纳入督导整改机制，督促有关二级单位和相关责任人在规定时间内完成问题整改或提出改进措施，以促进学校战略和年度事业发展计划的实施。

2.加强审计监控建设

审计监督包括内部审计和外部审计两方面，内部审计是内部控制的重要环节。加强内部审计可以从建立内部审计部门，健全内部财务年度审计制度、部门负责人经济责任审计制度、专项审计制度等入手。实行对“三重一大”项目的全过程审计，要做好对教育经费使用、管理的审计与审计调查，加强融资的效益审计和责任审计，努力提高资金的使用效率。同时，利用教育行政主管部门对教育教学经费投入指标，寻找不同省份、同类学校较优的民办学校发展情况进行本校对标检查。从多角度、多方位对民办高校进行审计监督，规范民办高校的经济行为。

（五）加强外部引导，推进内部控制工作

1.政府宏观政策引导

民办高校的风险突出，在追求生存或发展过程中往往忽视了风险的防范，出现董事会形同虚设、治理结构难以发挥作用、拍脑袋决策等随意性管理的现象；民办高校肩负培养人才的重大责任，经营不善引发的风险最终得由社会买单，影响千千万万的家庭。政府应该立足民办教育作为国家教育事业重要组成部分的背景下，对民办高校的内部控制做一个规范性引导建议，指导民办高校有效防患风险。让民办高校的内部控制建设有章可寻，有理可依。实行民办高校内部控制的报告制度，让民办高校重视内部控制，促进民办高校在风险可控的范围内实现自身的战略目标。

2．第三方机构评价

引导第三方机构对民办高校的内部控制进行评价，通过评级促进民办高校的建设，如福建省的评估中心就可把民办高校的内部控制作为考核点，进行评价排名，促进民办高校重视内部控制。

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