自美国奥巴马政府以来,美国重新审视了全球战略部署提出了亚太再平衡战略,此战略的提出意在围堵和遏制中国的发展,在此战略的框架下,美国尚且不直接支持盟国与中国在南中国海的对抗,但自特朗普上台以来,美国对外政策随即调整,即推出了亚太再平衡的升级版“印太战略”。随着南海局势的缓解和美国在南海的影响力不断下降的同时,美纠集英等国参与所谓的“南海自由巡航”,意在给中国及其他国家压力,当事国菲律宾杜特尔特政府却对此无动于衷,随着蓬佩奥访菲所做的“安保承诺”,从某种程度来说也是美国加大了搅局南海的力度。

一、美菲与《美菲共同防御条约》

西班牙战败后,美国接管了西班牙的殖民地——菲律宾,自此美国在菲律宾攫取了大量的利益,也越来越重视海权的发展,随着日本法西斯称霸东南亚和西太平洋的野心日益暴露,日益排挤美等西方列强,终致太平洋战争爆发,美国重新夺得了东南亚和南海地区。1946年美国将政权交还给菲律宾,随即菲律宾政府宣布成立,为维护菲律宾国家发展和安全需求,美菲签订了《美菲共同防御条约》(以下简称“《条约》”),时至今日,该《条约》虽经历了波折但依然有效,美国仍然是南海地区主要的国际政治玩家之一。

(一)《条约》的由来

1946年菲律宾共和国宣布成立,但并不是真正意义上取得了民族独立,其贸易仍然要给予美国最惠国的待遇,对外贸易却在美国的掌控之中,刚刚独立的菲律宾要想摆脱美国的控制,但是在国家安全和经济发展上不得不依赖美国的支持,从严格意义上来说,这种独立与依赖相交织的现象被国外学者称为“依附性独立的国家”。[1]二战结束以后,美苏冷战时代背景下,美国为维护其在东南亚的统治地位,建立第一防护波,意在防止苏联的扩张行为,也就是南海地区重要的地缘政治价值,也是围堵中国在海上第一岛链的重要组成部分。然而,美国对菲律宾的影响是根深蒂固的,1947年美菲签署了《美菲军事基地协定》,即揭开了美国在菲扩建军事基地的序幕。也为《条约》的签订埋下了一个伏笔。1951年美菲签订此《条约》也是具有一定的历史渊源和典型的时代产物,标志着美菲军事同盟体系的成立,且对菲律宾产生了深远的影响。

(二)美菲对《条约》立场变化

第一,美国对此《条约》的签订,也有自己的利益考量,1946年杜鲁门主义的出笼也代表着美苏冷战格局的开始,在此背景下,美国为维护其在东南亚的战略存在,也是在维护其全球战略的地位,不得不重视南海地区国家的重要性和继续维护世界霸权的野心。此《条约》的签订,也包含了美国对于殖民地的不舍态度,规定允许美国在菲律宾驻军,这是美国政府对于菲律宾国家主权的践踏,也是间接干涉菲律宾内政的一个重要的体现。1951年至1972年间,美国一直对于菲律宾提供国家安全的保护,其中《条约》律法解释到如若菲律宾遭到攻击或者侵略,便履行共同防御的义务,但此《条约》的内容上并没有明确说明适用于南海争端问题,冷战时期随着中苏关系的不断恶化、中美关系的不断缓和,菲律宾在南中国海上侵犯中国主权的问题上,美国并没有给予菲律宾外交上的明确支持。郑泽民认为,在南海问题上美国是采取隐秘的方式来支持菲律宾的南海主权的声索,自己却半遮半掩的进行侦查活动。[2]冷战结束时,美国在菲律宾驻军存在理由脆弱平衡被打破,在菲律宾的强烈要求下,美军于1992年全部撤军,自此菲律宾独自承担了国家安全防务。“美济礁事件”发生后,菲律宾意识到自己军事实力不足的问题,便再次要求美国把南海问题纳入《条约》的安保范围内,加强《条约》的适用性,菲拉斯莫总统在国情咨文中单方面宣称:“支持美国作为稳定地区的力量,继续留驻亚太地区。”[3]90自此美国一直是南海问题不稳定因素中最主要的因素,虽然美菲都有意愿加强《条约》的适用范围,但美国始终不愿直接介入南海争端,从黄岩岛事件可看出美国的态度——即采取了回避的态度,在看到南中国海逐渐趋于平稳、菲律宾杜特尔特总统不断地对华示好的情况下,美国一改前任的做法,2019年3月由国务卿蓬佩奥访菲单方面宣布南海争端适用于《条约》,至此也标志着美国对《条约》态度的改变。

第二,菲律宾签署《条约》的因素和立场也是复杂多变的,从西班牙到美国再到日本对菲律宾的殖民,使得菲律宾愈发重视海洋的重要性,一个百废待兴的菲律宾在国家安全防务和经济发展的领域上不得不依靠美国的帮助,菲律宾对《条约》立场态度的变化,主要表现以下几个方面:一是自50年以来菲律宾国内普遍对于《条约》持不满的态度,认为美国侵犯了菲律宾国家主权,迫使美国在菲军事基地从99年降到55年至1991年终止。二是1974年中国与美国的盟友南越在西沙爆发小规模冲突后,南越一再要求美国帮助,但美国始终无动于衷。鉴于此,菲律宾政府请求美国承认《条约》适用于南海争端的提议,而美采取了对争议区和大陆区区别对待的“模糊”政策。三是1978年菲律宾通过新宪法规定1991年期满后不得设立外国军事基地,1991年随着美军全部撤离菲律宾,《条约》在菲律宾安全战略的地位有所下降。四是美济礁事件后,拉斯莫总统意识到菲律宾的军事实力不足,主动邀请美军在亚太地区的存在。正如菲学者德·卡斯特罗所认为,“90年代上半期,南海逐渐让菲律宾改变了对美国同盟的态度。菲律宾意识到,美军的军事存在在保持东南亚力量平衡上起到了关键性作用。”朱新山认为,“‘美菲军事同盟的苏醒’,就是从美济礁事件开始的。”[3]90五是黄岩岛事件后,菲律宾再次要求美国把南海争端纳入《条约》的适用范围,美国依旧采取了“回避态度”。六是杜特尔特上台后,对美关系冷淡及对华关系不断改善的情况下,美单方面主动承认南海争端适用于《条约》,杜特尔特对此则不置可否。

第三,美菲对《条约》的态度都有所改变,但都出于自己的利益来衡量《条约》的适用范围。总之,美国态度无论如何改变,都不愿意看到中国拥有全部南海岛礁主权的。反观菲律宾,《条约》的适用与否以及美军在南海的存在关键因素取决于菲律宾的抉择。

二、美对菲安保承诺的三重含义

随着菲律宾总统杜特尔特上台,逐渐改变了对华的政策,在南海问题上主动降温、搁置“南海仲裁案”带来的不良影响,一改阿基诺三世的一边倒向美国的政策,在外交政策和南海政策上采取了更务实的外交态度和大国平衡外交政策。杜特尔特上台伊始曾表示“不会和美国一起巡航南海”[4]以及认为“《条约》是‘约属于过去、属于旧世界,现在已不适用’的东西”[5]的论调,都是对《条约》地位及美国军事基地的存在构成了一定的威胁。现菲律宾主动支持《南海行为准则》的谈判进入了快车道以及中国在南海岛屿的合法建设活动都削弱了美国在该地区的控制力和影响力,使得美国不得不重新审视美菲同盟关系,为紧紧抓住菲律宾的战略地位,如美国在《东南亚攻略2.0:争议空间》中认为东南亚的站队问题决定中美竞争胜败的关键因素。基于这一构想,美国单方面便宣布对菲安保的承诺适用于南海争端。鉴于此,美国对菲安保承诺具有三重含义。

第一,对中国在南海问题上进行“刺激性”的试探。

特朗普上台以后,纠集法英等国在南海进行自由巡航行动的常态化发展,从某种程度上来说,特朗普的南海政策并不明朗但也充满着不确定性,唯一确定的便是美国一直是南海问题的麻烦制造者和声索国背后支持者。美国政府发现美国在南海战略部署并没有使得中国在南海岛礁的建设上有所停滞,并认为只是巡航的话,不能威逼中国就范。因此,美国采取较为激进的政策,即单方面承认《条约》适用于南海争端,承诺给予菲律宾提供安保。从某种意义上说,这样的部署不利于南海的整体发展,只会使得越来越差。这是继南海仲裁案以来,最为不利于中国的局面,也是挑战中国的底线,展示其对南海问题的强硬立场。正如时殷弘所认为,“既有强国则较容易倾向于漠视或延宕规定‘退缩的底线’。”[6]美此举既可以看到菲律宾的选边站问题,又可看到中国对此事件的反应,用心不可谓不险恶。从2019年伊始,南海问题虽表面上风平浪静,实则暗流涌动。

第二,搅乱中菲良性互动的南海政策及减缓《南海行为准则》的实施。

阿基诺政府在《南海行为准则》的实施上百般阻挠,以消极的态度来对待。由西方大国一手炮制及菲律宾主要操作的所谓“南海仲裁案”把中菲关系将为冰点,以南海争端问题来牵制中国,并一直都是美国遏制中国的目标,阿基诺三世时期的菲律宾可以说是美国亚太再平衡战略的马前卒,也是代理人和钳制中国发展的有利的抓手,但好景不长。2016年杜特尔特赢得总统选举后,这位傲慢的菲律宾领导人威胁要与美国分裂,并通过结束一场旷日持久的海上争端来修补与中国的关系。杜特尔特在南海问题上表态可以看出其秉持的南海政策,从国家利益最大化上将它主张搁置争议、共同开发,以发展经济为主及积极推进《南海行为准则》政策。从军事实力来讲,他主张以和平谈判解决南海争端问题的政策;从美菲军事同盟上来说,他主张不与美国一道巡航南海,不愿绑在美国战车及敦促美国及其盟友停止军演的政策;从实际控制现状来说,他在东盟——印度非正式早餐会前,他回答记者表示:南海已在中国手中的现状,菲律宾此举的种种行动都是为南海问题软着路和对华关系改善上起着积极的作用。但此举恰恰是美国不愿意看到的局面,特朗普上台以来,提出了“印太战略”,其目的也是在海上围堵中国的快速发展。林民旺认为此举是“留住美国人、提升印度人、挡住中国人”的战略目标。总体来说,一是美国把南海问题看作与中国在其他方面交换的一个砝码,自然而然就不愿看到南海局势得到良性的互动,只有扰乱南海局势,美国才能在其他方面渔利;二是美国不愿意看到丢失菲律宾这个代理人身份和被挤出南海的现实。

第三,展示美国对同盟国安全保护的意志。

自《条约》签订生效以来,菲律宾政府三番五次请求美国把南海争端问题纳入《条约》的安保范围内,美国则始终表示不会在南海地区采取立场。美国一直持争议地区与非争议地区区别对待的模糊政策到奥巴马政府的回避政策,虽然美国一直在南海地区活动,但并未明确陈述自己对盟友的立场态度,这也导致盟友对美国的信任度逐步下降,联盟之间存在挑战和矛盾。美国在这种情况下,逐渐加强了同盟国之间的信任力度,特朗普在公开场合都有表达加强同盟国信任的问题,朝美第二次会面不欢而散后,美国务卿蓬佩奥称,美国援引《共同防御条约》保证将继续协助菲律宾抵御因南中国海主权争端而引发的“武装冲突”。[7]美国单方面的安保承诺展示了美国对盟国的意志,也间接地给亚太地区其他盟国信心。此举的背后,虽有一定的特殊原因及背景,但中国仍需小心谨慎。

三、美对菲安保承诺实践的可行性评析

美对菲安保承诺以后,美国、中国及菲律宾各层人士对此却有不同的理解。第一,美国政府希望对菲安保能够顺利实行;第二,中国对美此举动作也表示担忧,这样的举动只会加深南海争端的矛盾,而不利于解决问题;第三,菲律宾对此安保承诺可谓是五味杂陈,对此事件有着不同的看法。

美国方面,在南海问题上,美国首次把南海条款加入了《2019年度国防授权法案》。从某种程度上来说,《2019年度国防授权法案》的出台为美国务卿蓬佩奥的单方面对菲安保承诺埋下了伏笔。美国近期发布的《东南亚攻略2.0:争议空间》中阐述了相似的观点,认为在中美的竞争上,东南亚国家偏向于谁,谁就可以赢得最后胜利。在安全策略方面,报告中认为,美国的南海自由巡航并没有真正阻止中国在南海岛礁的活动。鉴于此,美国对航海自由作了补充。澄清《美菲共同防御条约》(MDT):尽管菲律宾普遍支持与美国结盟,但局势仍紧张。此外,该《条约》明确性不足也影响了美菲两国关系。若中国说服杜特尔特废除MDT,那么将会大大影响美国在东南亚地位。因此,美国政府想方设法的阻碍这一进程的实现。蓬佩奥在关键时刻抛出扩大安保承诺的范围就是出于此深意。

中国方面,中国原则和立场是一贯的,南海自古以来就是中国领土不可分割的一部分,中国主张以和平谈判来解决争端问题,并愿意在宣言的基础上早日达成《南海行为准则》的通过和实施。任何域外大国对南海的行为都是对中国主权的践踏。正如外交部发言人所回答:南海本无事,希望其他域外势力不要兴风作浪。国内学者认为杜特尔特政府并非是亲中疏美的政策,采取安全上依赖美国、在经济上依赖中国的左右逢源的外交政策。菲律宾日报中指出,杜特尔特不允许中国染指中业岛(中业岛属于中国领土),菲律宾可能对中国行使“外交友好”,但他对南中国海岛屿的主权是“不可谈判的”。自从中菲南海争议区被写进宪法后,就注定了杜特尔特政府不可能对中国采取大的让步。由此可看出,只要中国在南海问题上即维权又维稳,菲律宾是愿意采取搁置争议、共同开发的。鉴于此,杜特尔特也不可能会进行选边站的政策。

菲律宾方面,在看待这个问题上具有明显的分歧性,菲总统杜特尔特对美国的承诺提出了质疑;菲律宾外交部长洛钦即表示,如今已没有必要重新审视有关条约。他说:“美军将依照情况做出反应,我们对美国很有信心,就如蓬佩奥国务卿和特朗普总统对我们的总统说的‘我们会罩着你’”。[7]菲律宾国防部长洛伦扎纳称,菲律宾与美国有必要检讨美菲联防条约,不然菲律宾将面对被卷入美中战争的风险。并强调,美军在南海的自由巡航行动可能会把菲律宾卷入不必要的战争中去。[8]不过外交部部长洛辛虽明确对安保承诺持“模糊”态度,但却认为美国现在和将来都是我们唯一的军事盟友。并表示,“没有中国…我们将继续如同上世纪后半叶一样,任西方列强宰割。”[9]近期,“菲官员发表言论称,南海是菲律宾的,中国夺走了南海,菲律宾要夺回南海;在菲律宾的专属经济区内没有中国的事,”[10]来挑战中国底线。

美对菲安保承诺能不能付诸于实践的关键因素还是要看菲律宾的选择。杜特尔特上台以来,一直避免被美国军事绑架,有意避免中菲的冲突。但杜特尔特政府也面临着反对声音的压力,前菲律宾外交部长批评杜特尔特的政策难以理解,因为政策有利于“侵犯菲律宾在南海权利”的中国,而将美国这一“长期的盟友”排除在外。[11]国内政治亲美的精英阶层对美国抱有好感,在安保承诺上可能会给予杜特尔特政府压力,但杜特尔特在国内政治的支持上,如禁毒,美国给予了严厉的批评,这也致使杜特尔特对美不满意之处。除此,中国给予杜特尔特政治和经济层面的支持,上台三年多来,与中国签订了三次《中华人民共和国与菲律宾共和国联合声明》,从短时期看,在一个务实主义者面前,对于这种选边站的问题可能不会出现,但杜特尔特可能会采取折衷的态度,尽管安保承诺在国内已经启动了重查,但是搁置《条约》重查实施的可能会是菲律宾的首选,短时间内美国再此问题上不会得逞或者在南海问题上不会有大的动作。

四、结语

在中美贸易战背景下,美国抛出安保承诺可谓就是为了搅乱南海局势。中国在南海原则即维权又维稳,美此举就是为了打破中国的南海原则,打乱中国在南海战略部署,但也给中菲关系、中国与东盟的关系带来一定的影响,中国要想突破此局面,正如时殷弘所认为的南海问题固然重要,需把南海问题置于中国大战略之中来解决处理,[6]37而不是头疼医头、脚疼医脚的做法。在南海问题上,中国也应加强对周边外交的重视,中国海上丝绸之路倡议,是为了实现和平、繁荣的,同时也是为了实现人类命运共同体的愿望,中国的崛起是和平的,1951年菲美签订的《条约》属于冷战时期的产物,并非完全对菲有利,何况美国掌握着最终的解释权。尽管美国试图利用《条约》欲把菲律宾再次拉下水,但菲政府明白:菲律宾输不起,中菲关系也输不起。[12]在中美贸易战谈判取得积极进展的同时,也应该增进中美两国战略互信和友好合作,摒弃“零和博弈”的思想,避免陷入“修昔底德陷阱”,推动中美两国关系健康稳定发展。在南海问题上,中国应积极推进《南海行为准则》的落实工作,积极推进与菲律宾经济战略合作和南海问题双边磋商机制。但值得中国注意的一点就是,长期来看这个安保承诺会不会付诸于实践,如果菲国内下届总统上台后,实行不同于杜特尔特政府的外交政策,通过了安保的承诺内容,那在未来将会给中国带来更大的麻烦,美国就可借此加大对南中国海的巡航力度。自此,美国的行为将会“名正言顺”,而中国就会陷入被动的局面。在南海维权方面,时殷弘认为中国必将“孤军奋斗”不会有其他的国家来帮忙,为此中国应做好准备,未雨绸缪,不可掉以轻心,防患于未然。

参考文献：

[2]郑泽民.南海问题中的大国因素[M].北京:世界知识出版社,2010:43.

[3]朱新山.菲律宾海洋战略研究[M].北京:时事出版社,2016.

[4]凤凰资讯网.杜特尔特:不会和美国巡逻南海美国也不会为我们而牺牲[EB/OL][2019-04-12].

[5]知远战略与防务研究所.美菲共同防御条约(1951.8.30)[EB/OL][2019-04-12].

[6]时殷弘.关于中国的亚洲西太平洋战略和南海问题[J].东南亚研究,2016(5):37.

[7]中国南海研究院.蓬佩奥:美方保证在南海助菲律宾抵御“武装攻击”.[EB/OL](2019-03-03)[2019-04-05].

[8]中国南海研究院.菲防长:避免卷入美中战争需检讨美菲条约.[EB/OL](2019-03-06)[2019-04-05].

[9]中国南海研究院.菲外长:“没有中国,我们仍被西方宰割”.[EB/OL](2019-03-21)[2019-04-05].

[10]中国外交部网站.2019年4月9日外交部发言人陆康主持例行记者会[EB/OL].(2019-04-09)[2019-04-14].

[11]张南侠.调整与延续:杜特尔特政府的对华政策[J].战略决策研究,2020(02):44.

[12]闫岩.菲律宾不再愿做南海"棋子".[EB/OL](2019-03-07)[2019-04-06].

张南侠.美对菲安保承诺的三重含义探析[J].红河学院学报,2020,18(03):131-134.