1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，中国签署了具有约束力的《生物多样性公约》。作为第一项生物多样性保护和可持续利用的全球协议，共有150多个国家在大会上签署了《生物多样性公约》，至今共有196个缔约方。依此来看，保护生物多样性的理念获得了世界范围内快速且广泛的接纳。自2011年以来，履约进入新时期，重点执行《2011-2020年生物多样性战略计划》和“联合国生物多样性2020目标”（下文简称爱知目标），之后四次缔约方大会也充分体现了这个精神[1](P1145-1146）。但是，从全球现状来看，生物多样性下降趋势未得到根本遏制。生物多样性的持续急剧丧失，给自然和人类社会带来了严重的后果。同时，就目标的完成情况来看，专家们已经基本达成共识，认为20个爱知目标中的大多数目标很难在2020年前如期实现[2](P85-87）。中国作为2020年第15次缔约方大会的主办方，将以举办大会为契机承担起为全球生物多样性保护做贡献的重任[3]。因此，第15次缔约方大会不仅是《生物多样性公约》国际进程中承前启后的关键节点（即审议通过“2020年后全球生物多样性保护框架”），而且也与中国国内生物多样性保护的现实需求相契合，是中国成为更加积极主动且生态外向型的负责任环境大国的重要契机。

中国是最早签署和批准《生物多样性公约》的国家之一，尔后又于2005年6月8日和2016年6月8日分别批准了《生物多样性公约》项下的《卡塔赫纳生物安全议定书》和《名古屋议定书》[4]，成为国际上保护生物多样性的重要力量之一。在加入公约的近30年中，中国一直履行公约义务，始终坚守公约责任，但中国的履约态度和角色不是一成不变的，而是经历了“追随者—参与者—贡献者”的角色转变。这种转变很难通过传统的履约意愿和履约能力框架予以解释和分析。实际上，在1992年、2000年和2012年这三个大时间节点上，中国的发展理念和模式、对环境利益的认识、经济技术水平、参与全球环境治理的态度都发生了巨大变化。这四种因素的共同作用，促成中国在履约过程中的角色转变。

一、传统履约分析框架的缺陷和新的履约分析框架的引入

国际条约的履行通常是指采取使条约所规定国内义务生效的一系列行动。这些行动不仅反映了国家愿意在多大程度上践行条约的精神，客观上也彰显着国家履行条约义务所具有的实力，因而传统思维中经常将意愿和能力作为衡量一国履约的标准。由于其假定国家只有在政府认为国际协定符合它们的利益时才会接受国际协定，所以这种分析模式通常显得僵化[5](P119）。国家履约是一个有机的过程，针对某一具体领域的履约在不同的时期会有不同的表现，因而通过“即时印象”的方式形成对国家履约行为的“侧写”难免有刻舟求剑之嫌。

（一）传统履约分析框架的缺陷

中国的履约态度和角色的转变很难通过传统的履约分析框架予以解释。

首先，“履约意愿+履约能力”的评价标准过于简单。意愿即缔约主体甘愿接受包含相关义务的条约的束缚，之所以甘愿接受束缚通常缘于缔约主体能够以此获取更多的利益，无论是现实的还是潜在的，也无论这种利益将以何种方式实现。现实中的情况则更为复杂，例如，加入条约所带来的利益是短期的，甚至某些条约所设定的义务可能有悖于国家利益的实现，但某国仍会选择加入条约并履行义务。在这样利益与立场的潜在冲突中国家履约的动因仿佛坠入了黑箱，也难以仅仅通过承担义务的外在表现对意愿进行理性化的分析。此外，条约的遵守可进一步分解为程序上的遵守、实质上的遵守以及条约宗旨意义上的遵守，而国家的履约行为可能并不能够同时满足这三个层面上的评价，此时履约意愿的考量标准就变得莫衷一是[6](P83）。纯粹的对履约能力的评估也面临着相似的窘境，毕竟国家在履行条约义务上的投入和其实际的客观履约能力不尽相同。

其次，“履约意愿+履约能力”的评价视角趋于静态。随着时间的推移，国际环境、国内经济水平与技术的更迭，不仅影响着国际条约本身的目的、义务强度，也不断重塑着缔约方的履约立场与行为。这意味着，对国家履约的评价需要结合背景情势的变迁进行过程式、阶段性的分析。然而，“意愿”与“能力”的高度概括性导致其难胜其任，无法彰显可能影响履约行为的各种要素的动态变化。

最后，“履约意愿”与“履约能力”存在一定交合。从表面上看，二者分别代表着缔约方在主观上和客观上对条约的遵守，但这样的类型化既不周延，也不易相互区分，因为二者在履约过程中并不是平行发展的。履约的意愿很大程度上决定着履约的能力，只有缔约国自身愿意承担相应的国际义务时，它才会根据这一需要在相关领域作出政策上的倾斜，并进一步提升履约的能力；而当缔约国怠于履行条约义务时，自然会对履约所需要的各方面支撑机制进行一定的缩减。同时，履约能力又能够反作用于意愿，当一国拥有更充沛的履约资源时，往往会对履约采取更为积极的姿态。因此，履约意愿与履约能力在大多数情况下呈现出一种相互促进、相互成就的关系，强行将二者分开讨论既不现实也不科学。

（二）分析框架的更新与完善

为了解决传统分析框架的诸多问题，本文拟提出一个新的分析框架，以期能够把时间性的纵向维度和阶段性的横向维度相结合，以分析一国履约的情势，特别是其在履约过程中的角色转变。新的分析框架所包含的要素有：发展理念和模式，国家环境利益认知，经济和科技水平，以及全球环境治理态度。

发展理念主要指某一时期国家发展过程中所采取的核心环保政策与环保理念，这种政策及理念的确立通常与国家同期的经济体量、国际地位、环境与发展关系的认识和处理能力等因素相关。这些政策及理念同时也对下述环境利益、经济与科技水平、全球环境治理态度具有一定的统领作用，广泛影响着国家在履约过程中的资源分配。中国对环境保护的认识经历着由浅入深、由粗到细这一循序渐进的过程，而通过认识升华而来的环保理念，同样呈现出这一趋势。伴随着生物多样性保护重要性的不断凸显，原本处于环境保护领域边缘地位的生物多样性，正在逐步走向政治议题的中心，并且成为中国环境保护理念的重要组成部分，这个流变过程对应着中国履约态度的转变。

环境利益是保护与发展措施之下自然资源所能带来的长远红利，环境利益的认知直观地表现为对环境保护重要性的认识与政策确认。国家对环境利益的认知通常都会经历一个由表及里的过程，这也是环境问题越来越受关注、环境治理正在迈向全球治理中心的根本原因。以生物多样性的环境利益认知为例，作为自然资源的一种，生物多样性同样包含自然资源的两大特征：一是自然资源赋存的天然属性，二是自然资源开发利用的社会性[7]。生物多样性所蕴含的生态和经济价值，是经济社会可持续发展的物质基础，从而引起了全球对其开发利用的关注，并成为各国维护国家利益和安全的重要领域。

环境保护不仅需要动态灵活的政策指引，还需要坚实可靠的物质基础，缺少资金与技术支持将导致环境政策的价值目标变成空头支票。经济发展不仅是一国国力的重要衡量标准，而且是提升综合国力的物质基础，经济水平在一定程度上决定了一国某一阶段落实环保政策、履行公约义务的能力；科技作为第一生产力也已经成为一国综合国际竞争力的决定性因素，众多环境保护项目的开展都以相应的环境科技为依托。经济与科技二者相辅相成，构成了国家履约的财力支柱和技术支撑。

“全球环境治理，主要是国际社会通过建立新的公平的全球伙伴关系，经由条约、协议、组织所形成的复杂网络来解决全球环境问题，以促进人类社会的可持续发展。这个由条约、协议、组织所形成的复杂网络就是全球环境治理机制。它主要由结构主体、议题领域、作用渠道、原则规范、操控方式来构成和运作。”[8](P39）全球环境治理是全球治理的重要命题，旨在通过管理人口、资源和环境三大治理要素，落实以社会、经济和环境为支柱的“联合国2030年可持续发展目标”。其中，国家作为主要的结构主体，其环境政策及参与全球环境治理的态度将在很大程度上影响治理机制的有效运作。一国参与全球环境治理的态度可以从多个侧面来解析，大致包括：参与、出席各种国际会议、论坛和缔约方大会，以及通过参会提供本土环境治理理念与方案的价值输出；参与、批准、加入与国家环境发展相关的条约、协议与修正案；通过资金援助、人才培养、科技研发、知识培训等渠道开展国际合作项目；主办、承办较高层次、较大规模的国际环境发展的会议和论坛；以及通过支持国内非政府组织参与国际会议与论坛等。

履约分析框架更新后将主要呈现三个方面的理论优势：

首先，对履约的分析更加全面。本框架的分析要素相对多元化，将传统分析范式中的“意愿”与“能力”进行拆解，并细化为更加周延且具体的要素。其中发展理念是履约意愿的深层来源，将其引入分析框架能够破解履约意愿的抽象性难题；国家环境利益认知是履约意愿的现实驱动因素，对环境利益认知的评价能够较好地排除履约评估中的干扰因素，防止对履约意愿的评价落入标准莫衷一是的困境。反映经济与科技的发展水平的要素是对履约能力的进一步深化，既能够阐释能力变化的动因，亦能够对履约能力作出量化分析。全球环境治理态度则是国家履约与国际环境共同作用的结果，旨在拓展履约评估视角，对“意愿+能力”二元框架下的国内评估的局限性做出修正与完善。

其次，对履约的分析更具动态性。传统分析框架的分析范式倾向于对国家履约形成一个固定性的评价，这与履约的持续性和长期性存在着潜在冲突。本框架以国家的发展理念与发展模式作为分析的基础背景，意味着我们需要且应当以一种动态的观察方式审视国家的履约行为。类似于中国这样在较短时间内实现跨越式发展的国家，其发展理念不免经历过阶段性的质变；而发展理念与模式所映射出的利益认知、财力支撑、国际参与态度等，亦会随之发生变化。因而动态性的视角不仅更贴合持续变化的国情，还能提升评估结论的科学性。

最后，对履约的分析更具结构性。本框架下的各要素都具有相对自成一体的叙述语境，同时彼此又存在有机关联，这与传统框架下履约意愿与能力重叠的混乱状态不同。发展理念与模式具有基础性地位，一定程度上决定了各种社会指标之间的关系以及资源配给方式。其中，通过对发展理念的总结与提炼，可以形成对某一时期的主流环境利益的认知；而发展模式则制约着与环境、生物多样性保护相关的经济与科技投入；全球环境治理态度属于发展理念与模式的延伸，是国内发展理念国际化的过程。环境利益认知、经济科技水平和全球治理态度之间的关系，则呈现出一种纵深发展的递进式关联：环境利益认知层次的提升刺激着经济与科技投入，在治理能力不断提升之后，方能实现国际层面的价值输出。结构性的关联有助于本文在逐一分析各项具体要素的同时，形成相对宏观的对阶段特征的认知。

二、中国履行《生物多样性公约》的过程

在新的分析框架之下，通过四个要素之间的对比，中国在履行《生物多样性公约》过程中呈现出追随者、参与者和贡献者三种角色定位，三者之间转换的时间节点相对清晰可辨。

（一）1992-2000年：作为追随者的履约阶段

中国在追随者阶段，更多地体现出对现有国际体系的认同。在这一时期，中国工业化进程开始进入第一轮重化工时代，城市化进程加快，伴随着粗放式经济的高速发展，环境问题全面爆发，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域性、区域性污染开始出现，各级政府开始越来越重视污染防治工作，环保投入力度不断加大，污染防治工作逐渐转向流域和城市污染综合治理。1992年6月，中国在联合国环境与发展大会上签署了《生物多样性公约》，并且于同年11月成为率先加入该公约的缔约国之一。并且中国开始根据该公约第六条即“为保护和可持续利用生物多样性制定国家战略、计划或方案，尽可能并酌情将生物多样性保护与可持续利用纳入有关的部门或跨部门计划、方案和政策内”的要求，制订了《中国生物多样性保护行动计划》。该份行动计划确定了优先保护的生态系统和物种，并且明确了7个具体保护领域和26个优先行动。这份行动计划从时间、动机到内容设置，都是为了顺应公约要求。但由于中国对生物多样性保护的认识还不够深刻，国内相关战略、计划、政策、法律、机构建设以及国际交流尚停留在初级阶段，处于一种以履行公约为目的而被动参与和配合的状态。

（二）2000-2012年：作为参与者的履约阶段

在这一时期，中国经济高速增长，重化工业加快发展，给生态环境带来了前所未有的压力，国家已经认识到环境问题制约社会经济发展的事实，并采取了一系列相应措施。虽然这一阶段经济发展仍然优先于环境保护，但是中共中央、国务院开始着力实施的污染物排放总量控制，生态环境保护示范工作，以及进一步提升环境监管和政策管理整体能力的系列行动都在客观上起到了保护环境的作用。为了改变整体环境污染问题，协调好经济发展和环境保护的关系，十六届五中全会将建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。为了真正落实可持续发展观，中国在五个层面发生了转变：转变发展理念、转变经济增长方式、转变经济体制、转变政府职能和转变各级干部的工作作风。其中，转变理念、经济增长方式和政府职能均提到了要以节约资源、保护环境为目标，提倡绿色生产方式，在指标体系中加入环境保护和生态建设等具体要求。自20世纪90年代中期以来，中国政府适时提出了“做国际社会中负责任大国”的外交理念[12](P49-56），并迅速为国际社会所熟知，这成为中国参与国际机制、回归国际社会的重要身份元素。虽然这一时期中国更多的是将关注点放在国内，对除气候变化等少数几个领域之外的国际环境事务参与仍然有限[13]，但是中国以更积极的态度承担国际责任、迎接共同的环境问题、参与生物多样性保护工作的事实也不容置疑，其在战略、计划、政策、法律、机制和国际合作层面所做出的调试和改变充分展现出中国已经转变成正面主动的积极态度。本阶段履约的核心特征是由被动应对转变为主动参与。

（三）2012年至今：作为贡献者的履约阶段

伴随着中国经济的发展以及国际地位的提高，中国的崛起已经成为当今世界不可忽略的事实，中国政府也将重新调整与之相符的外交态度。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，中国在2012年提出大力推进生态文明建设，这标志着中国对生物多样性的保护进入了新的历史起点。2018年3月，“生态文明”和“美丽中国”被写入《中华人民共和国宪法修正案》，这为生态文明建设提供了国家根本大法的支撑[17](P1636-1644）。2018年5月，全国第八次生态环境保护大会正式确立了习近平生态文明思想，为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南[18](P7-19）。生态文明建设给中国政治、经济、法律和外交等诸多方面带来了重大改革。在生态文明思想的引领下，中国经济走上绿色发展之路。依据“保护第一”的政策，中国政府出台了一系列贯彻了绿色发展和生态保护优先的行动计划，在国民经济发展规划中一步步引入绿色发展和生物多样性保护的内容。同时，为了落实国家五年社会经济发展规划中对环境保护的要求，国务院和相关部委也出台了具有专门性、可操作性的生态环境保护规划。随着生态文明建设的不断成熟和推进，生物多样性保护被正式提上日程，成为重要的政治议题，生物多样性法律体系日趋建立，国内履约机制日趋完备。2015年，由中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确提出“积极参与全球治理”，这标志着中国自发地承担治理责任，已渐有引领全球发展之势。故本阶段履约的核心特征表现为中国力量在全球治理中的重要性不断提升。

三、未来中国履约面临的挑战

虽然随着生物多样性保护重要性的日益凸显以及中国综合国力的不断提升，中国已经成为履行《生物多样性公约》的重要参与者和贡献者，并且相关保护工作也已取得显著成就，但中国未来履约之路还很漫长，依旧需要面对与国内经济建设和其他生态环境问题的博弈，以及增强把握国际议题的能力等诸多挑战。在本文的分析框架下，中国面临的挑战主要有以下几点。

（一）发展理念与模式的挑战：社会惯性短期内难以克服

中国传统经济发展是以高投入、高消耗和高污染为显著特征的粗放型经济增长模式。虽然这种发展模式曾经有效地支持了中国经济的超高速增长，但近年来资源短缺和环境污染等一系列问题已不可避免地制约了中国经济发展的速度。党的十八大以来，习近平总书记多次强调：“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。”[25](P6）为此，中国提出将绿色发展作为克服黑色经济弊端的经济发展模式。绿色发展作为实现经济发展与环境保护和谐统一的理性发展方式，不仅具有高效能和低污染的特征，能够通过形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产方式的途径，从而实现经济发展模式的更新升级，而且是实现可持续发展具有操作性的重要抓手。

然而，经济发展与环保之间张力的缓和需要一个较长的过程，经济与环保冲突的惯性仍然存在。以经济建设为中心不仅是中国改革开放以来总结的成功经验，而且是中国解决社会主要矛盾，促使中国从站起来、富起来到强起来的关键。近年来，由于生态破坏和环境污染已经严重制约经济持续发展，绿色发展模式被正式提出，旨在在加强环境治理的基础上推动经济发展，从而实现经济又好又快发展。不过，两者的磨合难以一蹴而就，要想生物多样性保护直接或者间接地融入经济发展，并成为推动经济发展的有机组成部分，需要从发展观念到发展措施等一系列的革新。生物多样性保护本旨在社会发展中地位的确立仍具有渐进性。与此同时，地方政府还未实现生态环境保护与经济发展和政治建设的有机结合。长期以来，以GDP为核心的考评机制直接决定了地方政府牺牲环境以促进经济发展的治理行为。目前，虽然中央政府已经明晰环境保护具有支撑经济发展的重要作用、经济发展应当与环境保护相协调[26](P14-20），提出和倡导绿色GDP，并把“淡化GDP，重视民生”作为政绩考核的新导向，但是地方政府还是无法将生态环境保护内化为影响治理行为的重要因素。一方面，地方政府仍旧未能利用环境保护推动经济发展。从短期数据看，加强环境保护确实可能会给地方经济增长带来下行压力[27]，尤其会对那些对GDP贡献较大的高污染产业造成较大影响，地方政府难以忍受产业结构调整和经济转型带来的阵痛期，从而无法舍弃眼前既得经济利益。另一方面，地方政府尚未重视环境保护的重要政治意义。虽然保障民生是政府执政的重要政治责任，环境保护是关系民生的重大社会问题，但是许多地方政府并未把环境保护作为保障民生的主要方式。

（二）国家环境利益认知的挑战：生物多样性保护主流化进程仍需推进

生物多样性保护主流化进程主要指，生物多样性保护在环境保护与发展的整体背景下重要性进一步提升，有望成为国家环境评价乃至综合实力评估中的常态化要素。

长久以来中国对生态环境，特别是对大气环境、水环境、固体废弃物等比较重视，但对生物多样性保护则关注不足，治理投入的比重也相对较低。根据“爱知目标”的要求，各国应当采取法律和政策措施，将生物多样性保护纳入政府和社会工作的主要工作目标中，并且通过制定规划、知识管理和能力建设，加强执行。中国作为《生物多样性公约》缔约国，已经将生物多样性保护纳入生态文明建设之中，并作出了一系列部署。虽然这些行动都反映出中国为保护生物多样性所作出的努力，但只能说明生物多样性日益受到重视，不能证明其已经成为主流化议题，主要原因在于生物多样性保护成果需要很长时间才能显现且缺乏衡量标准。与大气、水和土壤等治理相比[28](P7-8），生物多样性保护效果呈现出时间周期更长、形式更加隐蔽的特点。生物多样性作为生物与环境形成的生态复合体以及各种生态过程的总和，具有不断演化、极其复杂、涵盖面广泛的特征。这些特征决定了生物多样性保护成果呈现出抽象性和可见性较低的特点，目前除了可以对物种数量进行统计外[29](P38-42），其他层面并不具备评判方法和标准。

（三）经济与科技水平的挑战：环保投入还应不断增加

虽然中国经济体量不断增大且中国政府已投入巨额资金用于生物多样性保护，但由于中国国土辽阔、生物多样性丰富、保护工作量大，资金缺口依然很大，特别是在生物多样性调查和监测、自然保护区建设和管理、生物多样性恢复等方面能力十分薄弱、资金严重缺乏。并且，由于长期以来投入不足，专业人才和技术储备欠缺。生物多样性本底、保护实用技术和模式等相关领域的研究十分薄弱，许多新问题、新技术有待深入探索，特别是在生物多样性调查和监测、生物多样性就地保护、生物多样性恢复等方面亟待得到应有的重视。虽然中国正在积极转变发展模式，但是短期内无法实现理念更新、结构调整和设备更新等一系列措施升级。这意味着在未来一段时间内，继续沿袭传统经济发展模式将进一步累积更加高昂的治理成本和环境问题，相应的，需要更多资金投入以应对水涨船高的治理成本。并且，近年来中国GDP增速一直缓慢下降，市场竞争不断加大，这不仅增加了企业的环境违法行为，而且在经济利益驱动下，使得更多资源流向经济领域。环保投入力度的不足造成环境治理能力下降，延缓了环境保护的进程。因此，现有经济发展水平仍旧制约着生物多样性保护力度，二者的协调还有待进一步探索。

四、结语

中国作为《生物多样性公约》的缔约国已经经历了“追随者—重要参与者—积极贡献者”的履约角色转变。虽然中国生物多样性保护工作未来还面临着一系列挑战，但近30年来的辉煌成绩令国际社会瞩目。在履约角色转变的背后，是国家发展理念、环境利益认知、经济科技水平和全球治理态度的共同推进。

本文提出的国家履约分析与评价框架不仅适用于分析中国对《生物多样性公约》的履约进程，同样具有一定的迁移价值。一方面，对于中国履行环境保护与发展相关的其他领域的国际条约而言，由于依赖的是同质的评价要素，因此也可通过前述框架进行考察。另一方面，对于和中国国情具有共同特征的发展中国家，本文提出的框架亦具有阐释意义。虽然各国所面临的主要环境问题或许不尽相同，但是它们的履约进程却遵循着一般性的规律。

中国作为东道国即将举办COP15，不仅被各国普遍视为阻止全球生物多样性快速下降的希望，更是提高中国生物多样性保护能力的契机。“2020年后全球生物多样性框架”是COP15已知的重要议题，虽然目前世界各国对框架目标的结构和评估指标等宏观问题基本取得共识，但对框架具体任务的结构和内容、战略目标的范围、执行机制和手段等方面存在较大分歧。究其原因在于发达国家和发展中国家承担义务和履约能力的分配问题。中国应当充分利用东道国的优势身份，一方面，发挥好在议题设定和谈判内容中所拥有的话语权和主动权，坚持“共同但有区别责任”，维护好中国和发展中国家的整体利益。另一方面，展现大国形象和担当，提倡“人类命运共同体”理念，通过不断优化国内环境管理制度和配套措施的方式，提高中国履约能力，实行以内促外的政策，不仅为国际履约提供范式参考和经验参考，而且为下一步的生物多样性保护制定参与策略，以期与国际社会共谋全球生态文明之路。

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基金:国家社会科学基金重大项目(19ZDA162)