近年来,中国资本不断进入加拿大能源行业,为中加两国的能源合作和经济交往注入了新的动力,这种互惠互利的合作有力地促进了两国的经济增长。特鲁多担任加拿大总理后,对中国投资采取鼓励态度,批准了中国昂纳科技集团对加拿大ITF公司以及中国海能达公司对加拿大诺赛特(Norsat)公司的收购案。然而随着全球贸易和投资保护主义的抬头,2018年5月,加拿大政府以“国家安全”为由叫停了中交国际以9.34亿美元收购加拿大建筑公司爱康集团(AeconGroupInc.)的投资计划,这意味着加拿大对中国投资的态度逐渐转向保守。受全球贸易保护主义抬头、中美经贸冲突和新冠疫情的影响,国际直接投资营商环境受到巨大考验,中国企业对加直接投资遭受巨大的负向冲击。研究中国企业在加拿大遭遇的投资瓶颈,不仅有助于改善中加投资关系,对推进中国在其他欧美国家的投资活动也有借鉴意义。

一、中企对加拿大直接投资的现状

(一)投资规模波动较大,占比较低

在加拿大的经济图景中,大规模的中国投资是一个相对较新的现象。根据《中国对外直接投资统计公报》(2005-2019年)的统计,中国企业对加拿大的直接投资在过去的十余年间实现快速增长,2016年,中国对加拿大直接投资流量达到峰值,为28.7亿美元,同比增长83.7%。2017年,中国政府开始规范中资企业海外扩张,中资“出海”出现退潮趋势,中国企业对加拿大的直接投资仅3.2亿美元。2018年,受几宗大型矿业并购的提振,中国对加拿大投资额回升至9.8亿美元。2019年,对加拿大投资4.7亿美元,同比下降69.7%。截止2019年末,中国在加拿大的直接投资存量为140.9亿美元,占比中国对外投资存量的0.6%。

(二)投资主体以国企为主,民企投资日趋活跃

中国国有大型企业在对加拿大的直接投资中占主导地位。加拿大艾尔伯塔大学(TheChinaInstituteoftheUniversityofAlberta)的统计数据显示,1993-2016年,国企投资占中国对加拿大累计投资的77%(民企占23%),在能源行业中,国企投资的占比更高,为89%。2014年10月《中加关于促进及相互保护投资协定》(FIPA)生效以后,为双边投资确立了更加便利和规范的制度安排,越来越多的民企加入对加投资中,2017年,民企的投资交易量占中国对加交易总量的95%,投资额占中国企业对加直接投资总额的82%。2018年,紫金矿业以13.9亿美元收购加拿大内华达资源有限公司(NevsunResourcesLtd)以及山东黄金与加拿大巴理克黄金公司(BarrickGoldCoropertion)达成不超过3亿美元的相互投资协议,国企投资出现反弹迹象,占当年中国对加投资总额的78%。截至2020年1月,在对加拿大投资的841家中国企业中,约70%为国有性质。

(三)投资行业多元化,资源投资仍为主要领域

从行业倾向上看,截止2015年,中国资本主要流向了加拿大的资源部门,对资源的投资占中国对加投资总额的97%(能源占78%、矿产占19%)。中国对加拿大投资金额较高的项目皆为油气项目,10亿美元以上的并购有19个。近几年,中国在加的投资领域开始向民生领域延伸,2017年,消费品与服务和娱乐房产获得相当数额的中国投资,占投资总额的比例分别为42%和27%。伴随着中国新能源汽车的发展,中国企业对加拿大锂矿的兴趣增加,最近的收购案包括:赣锋锂业以4900万美元收购美洲锂业17.5%股份、宝威控股附属BCL以2500万加元收购加拿大魁北克LaCorme锂矿公司不多于10%股份、猛狮科技以1500万元认购加拿大锂矿勘探公司(MetalsTechLimits)1000万股、歌石投资以2.76亿元收购巴卡诺拉矿业(BacanoraMinerals)19.89%股份、西藏珠峰以13.65亿元收购加拿大锂能源公司(LithiumXEnergyCorp)45%股份等。中国企业对加拿大有色金属(包括黄金、锂和铜矿)的关注使得金属矿产行业的投资额迅速增加,2019年,对这一部门的投资占中国对加投资总额的95%。

二、中企投资加拿大面临的障碍

(一)加拿大政府进一步强化外资安全审查

在中国企业对加投资规模增长的同时,近期加拿大政府不断加大外资安全审查力度,极大地增加了中国对加投资的不确定性。在审查门槛上,加拿大差别对待不同国家投资审查,对与本国签有《全面经济和贸易协议》(TheEU-CanadaComprehensiveEconomicandTradeAgreement,CETA)的欧盟成员国和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(TheComprehensiveandProgressiveAgreementforTrans-PacificPartnershipCPTPP)的澳大利亚、日本、新加坡、越南、墨西哥、新西兰以及智利、韩国等自贸合作伙伴明显高于其他国家。加拿大政府规定自2020年起,上述国家投资的申报门槛为16.13亿加元,而其他母国为世界贸易组织成员国的非国有企业,其审核门槛为企业价值(EnterpriseValue)10.75亿加元。

在审核内容方面,加拿大无限延伸“国家安全”的外延。在政府公布的最新外资安全审查的投资指引(GuidelinesontheNationalSecurityReviewofInvestments)列举了可能触发国家安全审查的投资9种类型,不仅涵盖了军事、国防等与国家生存与发展相关的传统安全问题,而且包含了产业安全、金融安全、资源安全、网络安全和恐怖主义等非传统安全因素。2020年4月,加拿大创新、科技和经济发展部(Innovation,ScienceandEconomicDevelopmentCanada)发布政策声明(PolicyStatementonForeignInvestmentReviewandCOVID-19)将公共卫生安全纳入审查范围,声明表示“加拿大在疫情期间将对外国投资实施更为严格和广泛的审查,尤其是与公共卫生有关或为加拿大提供关键产品和服务的企业”。声明没有明确指出关键产品和服务的种类,而是赋予了创新、科技和经济发展部广泛的自由裁量权和决策权,对任何其认为可能损害加拿大国家安全的投资进行审查。

对于中国国企对加投资,加方投资审查更为严苛。加拿大投资法案将“国有企业”界定为“受外国政府(中央和地方)直接或间接控制和影响的企业”,但并未对“影响”做出具体定义,授权工业部长裁量什么是“政府影响”,这给加拿大审查机构创造了较大操作空间。审查人员往往凭借固有认知对投资项目进行评判,将政治因素加入审查标准之中,使得中国国有企业很难跳出安全审查的“圈子”。国企投资的审查门槛比民营企业非敏感行业审查门槛低得多,2020年以后为资产价值(AssetValue)4.28亿加元;国企的审查程序更为严格,不仅要求阐述其投资计划和承诺、国有企业的固有特征,特别是企业受当地政府的影响程度,而且包括对企业商业运营透明度的保证(未来出口目的地、加工地、加拿大人在公司运营中的参与程度、对加拿大生产率和工业效率的影响、对加拿大持续的创新和研发的支持度和保持加拿大企业全球竞争地位适度水平的资本支出)。新冠危机推升了加拿大对“外国影响”(foreigninfluence)的关注,促使其实施更为保护主义的外资政策。加拿大政府宣布取消涉及任何部门的国有企业的最低审查门槛、要求其提供附加信息,并延长审查周期。加拿大政府认为“由非商业需求驱动的国有企业投资可能损害加拿大的经济或安全利益,而疫情环境加剧了这种风险,加强对国有企业投资的审查和管制是必要的”。

(二)排外情绪引发对中国资本的抵制情绪

加拿大国内经济民族主义情绪与排他意识对中国对加投资的影响极大。受贸易保护主义及其他因素的影响,部分加拿大人士对来自中国的投资妄生猜测和忧虑。加拿大亚太基金会(AsiaPacificFoundationofCanada)关于“加拿大人如何看待来自亚洲的投资”的调查显示,部分加拿大民众对中国投资的态度消极,尤其反对中国国有企业对加投资,他们认为中国投资对加拿大来说是一个“安全威胁”。他们尤其担忧中国的“低劳工标准”会让加拿大无法与其公平竞争,从而减少就业机会。这种看法在制造业大省安大略省和魁北克省更为盛行,这也是部分加拿大人员不希望与中国签署自由贸易协定(FreeTradeAgreement,FTA)的原因之一。

2019年,在中美贸易争端和多个国家禁用华为产品的背景下,亚太基金会发布了“加拿大人如何看待来自亚洲的高科技投资”的报告。报告显示,70%的受访者认为亚洲在未来十年将成为全球创新和技术进步的动力,其中,认为亚洲将取代美国成为加拿大高科技投资最重要来源地的比例为60%。但是,这一乐观的展望并没有转化成为对来自亚洲国家高科技投资的好感,超过50%的受访者认为亚洲资本流向加高科技部门带来的政治风险比潜在收益要大。在所有国家中,反对中国对加高科技投资的比例最高,达到64%。他们担心中国投资加拿大高科技行业会威胁国家安全,存在网络安全和窃取知识产权的风险,虽然这种担心并无根据。因此,59%的受访者认为当前“中国对加高科技投资太多了”,比认为“美国高科技投资太多了”的比例多出20%;在科技子部门中,加拿大民众最为反对外国企业对信息与通讯行业的投资,占比为51%,其中,对中国资本流向数字媒体、人工智能和信息通讯技术的支持比例由34%降至16%和15%,华为及其在5G和电信安全领域引发的争议助长了这种反对情绪。部分加拿大公众对中国高科技投资带来的经济收益看法悲观,认为中国投资“为加拿大企业获得国外市场”“为加拿大高科技公司获得资本”和“创造就业”的比例仅为15%。安格斯·里德研究所(AngusReidInstitute)的最新民调显示,在投资方面,78%的受访者反对政府允许华为参与本国的5G网络建设,支持政府禁止中国投资本国金融、电讯等敏感行业的比例高达80%。加拿大部分人员对中国的消极看法,通过网络和选举过程作用于政府对华行为。加拿大政府虽然刻画了“太平洋国家”的国家身份,但国民身份认同转变过程却较为缓慢,一些人士更加倾向于和本国文化相似的经济体发展经济关系,放缓了加拿大与非传统区域交往的步伐。

(三)受美国影响全面阻挠中国参与科技领域的投资

作为“中等国家”的国家能力有限以及对美国的边缘依赖,加拿大不能无视美国及其盟友在华为及高新技术上对中国的强硬态度。美国将中国确定为战略竞争对手,对中国进行打压和围堵。为了防止美国所谓的敏感技术外流至中国,2019年的《外国投资风险评估现代化法案》强化了中国对美投资的国家安全审查机制,并借机全面封杀华为、中兴等中国高技术公司,以违反美国规定为由对这些公司发布出口禁令。新冠疫情全球爆发后,中美经贸冲突加剧。由于地理上的邻近和历史交往形成的复合相互依赖关系,加拿大经济和安全利益仰仗美国,心理上对美国存在依赖,“美国一打喷嚏,加拿大就要感冒”是其难以回避的现实。美国掌握着加拿大的核心经济资源。据加拿大统计局统计,加拿大对美年出口额在稳定在其总出口额的75%左右。美国资本渗透加拿大的各行各业,美国每年对加拿大的直接投资占其投资流量和存量的50%左右。美国在加拿大的资产达10347亿美元,占外国控制资产的52%,占加拿大总资产近10%。面对着中美科技领域竞争的加强和美国的多重施压,加拿大作为西方情报集团“五眼联盟”(FiveEyes)的一员,应美国的要求,以外国公司行为违反美国对伊朗制裁禁令的名义扣留华为高管孟晚舟,致使中加关系跌入“冰点”。由于美国对华为“危害国家安全”的指控,加拿大对5G网络设备和技术至今仍在进行严格评估。疫情蔓延后,加拿大政府在孟晚舟事件、香港引渡条例、暂停中加自贸协定谈判等问题上的态度更加极端,特鲁多曾表示“将与盟友合作对抗中国的胁迫外交”。

加拿大对中国的科技投资存在矛盾的心态。一方面,面对北美高新技术产业结构性调整和研发人员再就业的问题,加拿大政府欢迎中国企业投资或并购其科技企业。以华为为例,加拿大政府支持华为在加设立研发中心,曾修改电讯服务供应商规定,为华为扩大客户群体。在宽松的政策环境下,华为对加拿大的投资不断增长。据统计,自2008年华为加拿大公司设立以来,华为在加拿大投入5亿美元,2019年的投资额为1.98亿美元,2020年上半年,华为在加拿大的研发投资同比增长30%。目前,华为在加拿大拥有1100名员工,其中90%为加拿大本地雇员。华为对加拿大的电信网络建设的参与逐渐深入,不仅为加拿大贝尔(BellCanada)、特鲁斯公司(Telus)、罗杰斯通信公司(RogersCommunications)以及萨斯喀切温省电信公司(SaskTel)提供网络设备,而且与加拿大通信安全机构联合建立“白色实验室”,用以保护加拿大免受网络攻击和间谍活动。因此,考虑到华为在加拿大通信网络中的参与深度以及5G的运营成本,加拿大至今未对是否禁止华为参与5G网络建设作出明确表态。

另一方面,随着数字经济的飞速发展,云存储、移动计算、物联网给人类生活带来便利的同时,也增加了各国关键基础设施的脆弱性。加拿大受美国的影响,毫无根据地担忧中国企业通过并购掌握其核心技术,或在加拿大建设和维持繁荣经济至关重要的领域发起间谍活动,掌握加拿大的至关重要的经济和安全信息。2018年,加拿大安全情报局的一份报告称“中国的战略目标是将外国技术在中国市场的份额降至不足30%,为了达到这一目标,中国通过合资、合并和收购的方式获取外国技术,对其进行改造或是‘再创新’,这种方法使得外国公司的作用逐渐减弱。”这种看法印证了加拿大对中国科技企业投资的无端忧虑。

三、中企投资加拿大的优化策略

(一)推动中小民营企业对加投资,采用本土化经营模式

加拿大怀疑并拒绝来自国有企业或主权财富基金的并购要约,但是对于中小规模的民营企业投资,政府目前不但没有限制,还给予各种优惠待遇。为了规避加拿大高赋税而导致企业投资望而却步的风险,加拿大政府特别设计了“小型企业税率”“制造及生产行业的税收优惠”以及“投资税抵免”等多项税收优惠政策。为了落实联邦政府制定的《经济行动计划》(EconomicActionPlan)和《联邦科学研究与试验开发税收优惠计划》,加拿大各省也实行单独税收减免等优惠政策,最大程度的为科创企业提供政策支持。新冠疫情给加拿大企业带来了一定的生存压力,尤其是中小企业,甚至出现经营困难的现象。目前,加拿大累计确诊人数已经超过20万,尽管疫情有所好转,但是确诊人数仍处于攀升过程之中,各行各业的生产率难以恢复至疫情前的水平。为了帮助企业渡过难关和最终战胜疫情,加拿大重新调整了工业和创新计划,其中包括对中小企业研发的大力资助。因此,我国中小民营企业应利用其政策支持和经营灵活的比较优势增加对加投资的数量,提升中资企业的全球竞争力。同时,合力进行疫苗研发,为抗击疫情做出努力,赢得加拿大政府与人民的友谊。需要注意的是,在投资方式上,中企不应过分追求控股权,可以采取收购少数股权,或是合作经营的方式,实现项目的本土化管理。这样,合资企业不仅可以避免加拿大繁琐的投资审查程序,而且能够得到利益攸关方的理解和支持,更加有利于双方在技术、研发团队、资本及市场运作、风险规避方面形成优势互补。新冠疫情创造了有利于合资企业的条件,在经历数月的经济低迷之后,加拿大一些公司可能出现资金短缺的现象,合资企业能够为它们提供资本来源,分摊经济成本,在市场准入方面更具优势。

(二)明晰投资审查的规则和法律要点,规避限制领域拓宽投资渠道

《加拿大投资法》下的“净利益”审查与国家安全审查形成了双层结构,但两者的标准尚存在模糊性。中国企业不仅要对“控制权”“净利益”“国有企业”“国家利益”和“国家安全”等概念有清晰的认知,明确其鼓励、限制和禁止的投资领域、审批机构与流程、投资义务承诺、相关的法律适用以及当地的劳动法律、工会环境和工作文化等问题并加以规范化,在理解规则的基础上做好风险分析和防范。同时,中企应强化维权意识,运用双边投资协定将加拿大国内法义务上升为国际法义务,对加政府滥用安全审查自由裁量权进行适度“钳制”。譬如,根据中加双边投资协定第四条,华为对加拿大的投资必须得到“公平公正的对待和充分的保护与安全”,如果加拿大将华为排除在5G网络建设之外,华为有权向加拿大的这一行为提出索赔。

中企目前对加拿大的投资领域主要为能源和矿产,这很容易给加方一些政客以“中国政府正在获取加拿大战略资源”的口实。在高科技领域也存在同样的现象,近年来,部分中国企业以海外并购方式合法地获得需要的技术,从而缩短一些科技项目的研发周期和降低生产成本,但这样的举动也被一些政客作为靶子进行攻击。以华为为例,其所涉及的业务是对中国和加拿大都具有战略意义和巨大经济潜力的的领域,但加拿大一方出于毫无根据的担心和猜忌并不情愿华为涉足。目前,加拿大对敏感技术和关键领域的投资限制越来越严,甚至全面禁止。面对这一现状,中国企业应积极调整投资结构,尽量规避投资限制领域,拓宽投资领域。加拿大在新能源新材料以及动力装备等领域的技术处于世界领先地位,农业产业也具有比较优势,中国企业可以增加对这些行业的投资。

(三)规范完善双方统计方法,营造多层次的支持网络

由于统计方法的差异,中国和加拿大关于投资的数据存在差异。以中国对加拿大的直接投资存量为例,每年加拿大统计局的统计数据比中国商务部的统计数据高出100亿美元,这种统计的差异会产生认知不一致问题,加上一些不负责任媒体的渲染,容易给加拿大人员造成“中国投资太多了”的印象。因此,两国政府应合作完善相互投资的统计方法,包括所有权结构、投资数量与走向等信息,投资数据的透明化可以降低民众由于信息不对称而引发的猜忌和担忧。此外,中国政府应进一步优化民营企业营商环境,引导和支持企业在产品创新、经营模式、领导团队、管理体系和社会责任等方面的能力建设,对外多做国企改革进程和市场化运营方式方面的解释工作,避免由于高投资成本和后续经营管理而导致的投资失败。同时,中国企业在严格履行投资义务承诺的同时,应更多关注社会和生态效益的创造,在并购活动中尽量促进当地就业,维护土著社区的利益,坚持“绿色矿业标准”。涉外企业是塑造中国形象的载体,应在良性互动中引导社区居民加强对中国和中国企业的正面认知,展现一个真实立体的中国形象。

参考文献：

[4]中华人民共和国商务部.中国对外直接投资统计公报[EB/OL].

吴婷,汪炜.中国企业对加拿大直接投资的现状､障碍与对策[J].中国经贸导刊(中),2021(02):22-24.

基金:广东金融学院优秀青年博士科研启动项目(0000-KC2019002001089)阶段性成果