中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，从而把“国家治理体系和治理能力现代化”作为一个时代命题提了出来；十九届四中全会专题研究和讨论了如何坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。不过，“国家治理体系和治理能力现代化”并非是一个专用词，而当前几乎所有的研究成果都是把它作为一个专用词来讨论的。尽管党的文件在提及国家治理现代化这个命题时一直都是把“治理体系现代化”和“治理能力现代化”放在一起的，但这主要是为了明确这二者的确是不能分开的，是同一个问题的两个方面，是统一的、不可分割的。为了更准确地理解这个特殊的概念，我们应该将它分开来讨论。国家治理体系涉及的是制度体系层面的内容，属于客观性范畴；而国家治理能力则属于主观性范畴。

一、国家治理体系

国家治理体系是指国家的制度体系，包括国家的政权体系、政党体系和政府行政体系，以及相关的法律法规体系、权力运行制度等。国家的制度体系一旦正式确立就成为一种客观性存在。

国家的政权体系、政党体系是历史的选择。因为这方面的制度，作为上层建筑最核心的部分，是与一定的生产力基础结合在一起的。正如马克思所说：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他人的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”1而中国选择这样的政权制度、政党制度，正是由中国的历史传统、国情，以及中国共产党在反帝反封建的革命实践中所发挥的领导作用决定的。这体现了中国共产党的执政地位和政权制度是“历史的选择、人民的选择”的客观实际。

政府的行政体系以及相应的法律法规、权力关系制度，需要适应实践的变化而不断创新。如果行政体系缺乏创新，权力缺乏监督，就有可能出现以下几种情况的腐败问题2:

其一，政府本来被赋予依照合法标准而非行贿意愿来为个人和企业配置稀缺资源的责任。但是，当政府不能发挥这种功能的时候，贿赂就会像价格一样使政府提供的稀缺资源的供求趋于平衡。资源的稀缺性是政府依法进行资源配置的理由，但政府以什么为依据来对稀缺资源进行配置并不是一个非常明确的东西。于是，在缺乏上述内外监督的情况下，政府官员就有可能“通过政府财产来换取个人收益”，其中就包括根据行贿的额度来“发放许可证、特许证，提供海关通道，或者禁止竞争者进入”3。这种情况越是在经济发展迅速、政府大规模投资的时期越严重。例如，在改革初期的1980—1985年间，中国的清廉指数为5.13，属于轻微腐败国家；但到了1993—1996年期间，中国的清廉指数降到了2.43，属于极端腐败国家。进入新世纪后，中国在透明国际的腐败指数榜上保持在3.4—3.5之间，2001-2004年间中国的腐败程度排名分别为第59、59、66、71位。中国的腐败问题一直到十八大前都是非常严重的。这表明在权力关系制度没有完善的情况下，经济越是发展，权力腐败的情况就会越严重。但是，这并不意味着这种经济发展是腐败所致。有的学者提出“腐败经济学”，认为是腐败导致经济发展，这显然是错误的。

其二，在现有的工资水平和内部监督水平下，政府官员可能根本没有动力做好本职工作，他们可能会拖延事物或者设置其他障碍。在这种情形下，贿赂对这些官员就能起到一种激励性奖金的作用。中国公务员的薪酬普遍不算高。当然，在中国这样一个大国，高薪未必能够养廉，能否实行公务员高薪制度也值得怀疑。正因为如此，中国公务员的工资是与中国整体经济发展水平大致持平的。尽管近些年来大学生都选择考公务员，千方百计地要挤进公务员队伍，但这只是因为公务员相比于其他行业相对稳定，对未来的预期也具有确定性。然而，这种大致处于国民收入平均水平上下的公务员薪金制度，容易使公务员尤其是掌握了一定权力的领导干部对工作缺乏激情和热心，所以懈怠、懒政、惰政的情况比较普遍，而贿赂倒成为激发官员工作“热情”的一种“激励性奖金”。

其三，那些从事合法生意的企业或个人力图降低政府以税收（包括关税）和管制等方式向其施加的成本，而贿赂则能降低这些成本。在社会经济转型期，不仅个人也包括不少企业总是千方百计地要“抄捷径”，其目的就是想在市场竞争、职场竞争中获得竞争优势。所以，无论自然人还是法人总是利用政府官员的弱点大肆贿赂，以图降低自己的成本。

其四，从事非法经营的企业经常从国家手中“购买”腐败性的收益。在某些极端的情况下，非法企业和犯罪集团的头目甚至能够通过贿赂和恐吓手段把警察部门和其他国家部门置于其控制之下。在这种情况下，贿赂助长了犯罪活动。这些年来，中国之所以在全面深化改革的过程中开展了大规模的打击黑社会的活动，究其原因，就在于相当一部分企业与政府官员已经勾结在一起，不仅形成了黑社会链，而且还在权力的保护下构成了一个黑社会的保护伞。

从法律法规来看，法律法规是对现实中具体实践和社会所有行为主体的规范，也包括对具体事物的规范。中国的法律体系有以下几个特征：一是适应社会主义初级阶段的国情和以协调社会主义初级阶段的一切社会矛盾尤其是主要矛盾为宗旨。当然，社会矛盾是不断变化的，相应地，中国特色社会主义法律体系也会作出适当调整，以适应社会主义初级阶段的社会实践。二是中国特色社会主义法律体系是与社会主义的根本任务相一致的。正如邓小平所指出，社会主义的根本任务就是解放生产力和发展生产力，社会主义法律体系也必须为解放生产力、发展生产力服务。三是中国特色社会主义法律体系的根本目的是保障中国沿着中国特色社会主义道路前进，而与此有任何相抵触的法律法规则必须废除。

从权力关系制度来看，权力虽然是人民赋予的，但不同时期权力的内涵是不一样的。在革命时期，中国共产党没有掌握权力，但人民愿意跟着共产党干革命，实际上是人民进行了“期权授予”，即人民对未来的权力进行“当前”授予。但是，这种“期权”还只是一种“信用”，需要这个革命党作出巨大的努力甚至是牺牲来赢得人民的“信用”。至于权力究竟有什么内容，人民和革命党在革命胜利之前实际上是不清楚的。因此，这种革命时期的权力关系制度尚处于“虚拟”状态。然而，革命胜利以后，权力关系就“实化”了。正是权力的“实化”，权力就很容易陷入“公地悲剧”之中。中国革命是“以俄为师”，但中国共产党的权力监督则应该“以苏共为鉴”，毕竟两党在诸多方面有相同之处，苏共已经明日黄花，苏共犯过的错误非常值得中国共产党引以为鉴、引以为戒。

苏共的权力长期缺乏有效的监督机制，因而也长期陷入“公地悲剧”之中。没有约束的权力必然导致腐败和官僚主义。实际上，苏联国家机关官僚化的倾向在革命胜利初期就已经出现，但在个人集权制盛行之时尤甚。当时，为了抑制刚刚抬头的官僚主义势头，列宁曾试图建立一个监察机构来负责监督领导干部的工作，同违犯党纪、滥用职权等官僚主义作风作斗争。1920年俄共（布）第九次全国代表大会正式决定“成立一个同中央委员会平行的监察委员会”。与此同时，苏维埃政府里也成立了一个监督和检查机关———工农检察院。它的主要任务是监督国家机关的活动。为了进行有效监督，列宁甚至建议吸收工人和农民参加工农检察院和中央监察委员会的工作。列宁的这种想法的目的是要通过建立一个有工农分子参加的、独立的监察机构来防止党的干部腐化、堕落，防止国家机关的官僚化倾向。但是，后来斯大林并没有采纳列宁的正确建议。相反，1923年党的十二大通过的《关于组织问题的决议》规定，中央候补委员可以兼任中央监察委员，只有中央监察委员会主席团的成员才相当于中央委员一级的工作者。这样，不仅中央监察委员会的地位降低了，而且还违反了中央监察委员不得兼任的规定。本来，中央监察委员会成员由全国代表大会选举产生，但从1932年奥尔忠尼启则以政治局候补委员的身份兼任中央监察委员会主席开始，中央监察委员会成员已不再由选举产生。1934年，联共（布）十七大决定，将中央监察委员会改名为党的监察委员会；十八大则再次改为附属于联共（布）中央委员会的党的监察委员会。从此，中央监察委员会成为中央委员会的下属机构，而且其成员由中央委员会选举产生，并且在中央委员会领导下进行工作。到1952年联共（布）十九大时，监察委员会的性质、职能和权限都已发生了根本性变化，即从监督中央委员会（包括政治局和书记处）的工作，变为在中央委员会领导下进行工作；从与中央委员会平行的中央机构，变成了附属于中央委员会的机构；从主要监督党内领导干部执行权力的情况，变成了检查党员党纪的情况并对违反党纪和党的道德的行为追究责任。这样，从党的总书记到政治局、书记处实际上处于无人监督的状态。既然党内监督形同虚设，那么党外监督和社会监督则更无从谈起。或者说，党内监督无效化，必然导致国家法律虚无化。法制虚置使社会对权力的监督缺乏有效的渠道。缺乏监督的权力即权力垄断势必使权力成为实现个人政治目的的工具。这样苏共权力陷入“公地悲剧”就以各种形式表现出来，权力就存在着被广泛滥用的情形。

以上是关于行政体系的内容，但国家治理体系还有一项重要内容，就是国家治理的行政体系的职能定位问题。行政职能决定了行政机构的规模和数量，而行政职能也决定了政府与市场的关系、政府与社会的关系等。因此，行政体系职能的定位，其核心内容主要体现在两个方面，一个是政府与市场的关系问题，另一个是政府与社会的关系问题，但最终会落到这样一个问题上：总体性体制（举国体制）与有限性体制孰优孰劣的问题。

关于政府与市场的关系问题，笔者曾经将这一组关系划分为三种模型4，即“看不见的手”模型、“扶持之手”模型和“掠夺之手”模型。“看不见的手”模型，就是市场化模型或者说是政府的自由放任理论所支撑的一种模型。根据这种理论，政府完全退出市场，市场是市场主体竞争的市场，也就是按照西方自耦主义的精神，政府只是扮演一种维持“自发秩序”5的功能6。然而，1929-1933的大萧条实践表明，将市场经济“偶像化”最终会导致市场坍塌，同时这一模型被20世纪80年代末90年代初苏联东欧的“休克疗法”转型所否定。“扶持之手”模型实际上属于机会政府干预主义模型。这种观点认为，其一，自由市场经济无法确保公共产品的有效供给；以效率和利润为目标的市场经济无法确保分配的公平性；“看不见的手”无法确保资源的充分利用和结构调整。也就是说，“扶持之手”的目的在于纠正市场失灵。7当然，这个模型的前提是政府以社会福利最大化为目标，但问题在于政府与政府的具体运行者是有区别的。我们或许不会怀疑现代政治条件下政府的目标是追求社会福利最大化，但我们完全可以怀疑政府的具体运行者的权力私欲会导致政府目标计划的失败。

关于政府与社会的关系，学术界已有很多研究，并基本上达成了一个共识，即政府与社会关系存在着两种类型：一种是总体性社会；另一种是分散型社会。所谓总体性社会就是政治、经济、社会合一且功能齐全的单位制社会。而分散型社会则是指因总体性社会受到市场的重大结构作用而导致社会异质性不断增强，如利益、要素、价值观念等；社会结构的层级关系也复杂化；社会联系的纽带多样化；等等。从现实的社会实践来看，全功能的总体性社会不能再回到现实之中，分散型社会结构的确是现实，但也正是这样的现实对治理现代化提出了挑战。

这些年，尤其是在遭遇重大灾难事件如汶川大地震和2020年新冠肺炎疫情的时候，在抗震救灾和疫情防控的过程中，社会各界都在讨论“举国体制”的优势。诚然，在重大灾害面前，只有中国这种“举国体制”才能迅速发挥作用，这已为历史所证明。甚至在一定意义上可以说，中国历史上的中央集权体制，其产生的重要根源也是为了应对各种自然灾害。正如黄仁宇所指出，华夏民族主要在黄河流域从事农业生产，经常性地遭遇洪灾、旱灾、蝗灾等自然灾害，而个体农业生产者根本无法应对这些自然灾害。因此，“按理说来，有一个最好坐落于上游的中央集权，又有威望动员所有的资源，也有能力指挥有关的人众，才可以在黄河经常的威胁之下，给予应有的安全。当周王不能达成这种任务时，环境上即产生极大的压力，务使中枢权力再度出现。所以中国的团结出于自然力量的驱使”8。在这里，黄仁宇只说到了自然灾害的原因，其实还有一个“人为性”的原因，即华夏民族长期受到周边民族的侵扰，而抵抗周边蛮夷的侵扰也使得中央集权体制成为必然的选择。但是，对当今中国来说，可能最重要之处在于应对自然灾害包括流行性疾病等，的确需要“举国体制”来调动全国的人力物力进行紧急救助。不过，这毕竟是特殊情况下的应急体制，而不是治理现代化意义上的常规体制。当特殊情况过去之后，也就是当体制回归常规状态下的时候，我们还是要对政府、市场、社会进行科学定位，以促进治理体系的现代化进程。

二、国家治理能力

治理体系归根到底需要人来运行，治理体系的效能取决于机构的能力，归根到底取决于人的能力。好的制度（治理体系）只是前提条件，主观上没有足够的能力，即便有好的治理体系，也不能产生好的效能。因此，国家治理现代化建设的关键还是国家治理能力的现代化。下面我们来讨论国家治理能力的内涵，即国家治理能力究竟指向什么？笔者认为，国家治理能力至少应该包括国家能力、执政党的能力、社会能力。

关于国家能力，有学者把其划分为八项指标，即强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力。9但是，如果这个概括是全面的话，那么无论如何都不能缺少国家资源。因此，国家能力首先应该是指国家治理的资源，没有资源，国家治理的能力再强，也将是巧妇难为无米之炊。所谓国家治理的资源，首先是指国家所拥有的一切可以用来进行国家治理的资源，尤其是指直接可以转化为治理手段的经济资源、技术资源、政治资源、制度资源、社会资源等。其次是指国家将资源转化为国家治理效能的能力即国家运用资源的能力。拥有资源并不一定能够转化为运用能力。这种能力是需要学习的，不仅要向历史学习，也要向其他国家、其他民族学习，以及积极吸收新兴技术，即借助于技术来拓展国家治理资源。

就历史学习而言，中国历史上在国家治理的理念和具体手段上有诸多经验和做法值得我们借鉴和学习，也就是说，我们要学会挖掘传统资源。例如，有学者认为，传统社会实践儒家和谐治理观：以中庸思想方法求和谐；以忠孝等伦理纲常为核心的礼治维系和谐；以渐进式变革创造和谐；以修身和教化造就和谐社会需要的高素质的人；在统治者的实际政治运作中实行儒、法、道互补。这种和谐治理观，两千多年来对中国这个多民族的超大规模的国家的统一、民族的团结、经济的发展、社会的安定、文明风尚的养成、人才的造就、政德政风的淳化，以及软化专制暴政、纾缓阶级矛盾和百姓疾苦、提高从政者和民众素养等起到了至关重要的促进作用。10也有学者提出，儒家“通三统”。所谓“通三统”就是力图在治理权转移的过程中保持文明的连续性、治理权的连续性，以及一个扁平化趋势的权力结构，并且制度安排为未来之更化敞开了机会。而当代中国就是要通过对儒家“通三统”的“更化”来达到“善治”。11笔者也有文章专门阐述了中国古代国家治理在秩序上的诉求是值得当今借鉴的。12

关于向外学习的问题，有的人可能不太舒服，觉得中国特色就应该是中国自己的，不应向外面学习。这种观点某种程度上是文化保守主义的一种表现，颇有点类似于鸦片战争之前的中国士大夫对待西方文化的态度，他们以“华夏中心主义”的眼光蔑视外面的一切，以至于当马嘎尔尼来到大清帝国，“自由贸易文化最发达的国家”遭遇到了一个“对此最无动于衷的国家”13。这样一个停滞的、封闭的帝国，最终“因成熟过度而在慢慢腐烂之中”14。即便是鸦片战争以后魏源提出了“师夷长技以制夷”，中国社会依然没有改变固有的“夷夏观”。尽管早在明清时期以华夏为中心的“天下”已经被“万国”所取代15，但中国社会化改变“夷夏观”而成为“世界观”的时间是洋务运动时期，具体的表现就是“中学为体，西学为用”，即把“西学”与“中学”并列看待。由此可见，自我中心主义往往会蒙住自己的眼睛，也常常会降低自己的智商。而事实上，在国家治理、社会治理方面，国外尤其是西方发达国家有不少成功的经验。作为后发现代化国家，的确有诸多优势，但其中最重要的优势就是减少了创新成本，无论是技术创新还是制度创新。当然，我们不是要学习西方的制度和政治价值，而是学习治理上的具体操作策略，这完全是可以的。治理中也会体现出相应的文化，而文化是可以分享也可以互学互鉴的。

关于借助于新技术拓展国家治理资源的问题，近年来研究不少。诸多研究者利用大数据构建“大数据+公共管理”的模式来探讨国家治理的新思路和新手段。不仅在公共管理方面，实际上各个学者在研究原有学科和现实社会问题的时候也都加入了大数据技术的因素，从而形成了一种全新的社会科学学科体系，即“计算社会科学”16。随后，各个学科先后提出了“计算+”的相应学科，如“计算社会学”“计算传播学”“计算政治学”等。哲学社会科学的研究范式创新，尤其是大数据科学与管理科学的结合所形成的大数据管理，促使公共管理包括政府的行政管理从封闭性的管理结构转向开放性的管理结构；从官僚科层制转向扁平化结构；从公共管理与政治管理边界模糊的结构转向公共管理与政治管理边界清晰的结构；从专注于对人的管理转变为对数据的管理并借助于大数据来为人服务的模式；从被动应对性的公共决策转向基于大数据之上的主动性的优化决策。17此外，大数据还不断地对数据进行挖掘，为国家治理提供更科学、更客观的数据。数据技术、数据资源等都是国家治理全新的资源。这些资源转化为国家治理能力，是国家治理能力现代化的前提条件。

国家治理能力首先表现为执政党的能力。政党作为一定阶级、阶层或集团利益代表的政治组织，具有重要的社会整合功能。这种整合功能表现为形成政党政治，执掌或参与国家政权，治理国家和社会。18现代国家的政治统治通常是由作为占统治地位阶级的最高形式的政治代表———政党来掌管的。由于政治统治与社会经济利益之间的紧密关系，政党成为调节社会利益关系的最重要的组织机制。因此，政党特别是执政党的能力尤其显得重要。执政能力强大的执政党通常能够同社会各阶级、阶层之间保持紧密的联系，了解它们的利益要求，并及时加以整合，转化为绝大多数社会成员能够接受的政策或法律，从而有力地保障政治统治地位的稳固。19对于执政党来说，执政能力的覆盖内容十分宽广，不仅包括执政党掌握国家政权、保持执政地位的能力，而且还包括执政党对形势的判断能力，意识形态不断创新的能力，制定执政纲领路线的能力，运用国家机器推动经济和社会发展进步的能力，驾驭国家机构协调各种政治组织相互关系的能力以及整合社会关系、解决社会矛盾、保持社会稳定和正确处理国际关系、维护国家主权、安全与利益的能力等。

中共十八大报告提出了四种能力，即自我净化的能力、自我完善的能力、自我革新的能力和自我提高的能力。这四种能力主要是从党的自身建设来思考的，最终的目标是着眼于提升党的执政能力。这四种能力是党的执政能力的基础，如果党自身出了问题，那么无论这个党的执政能力有多强，都会与执政的诉求背道而驰。因此，这里所讨论的执政党的能力是执政党的执政能力，是以党自身没有问题为前提来讨论党的执政能力的。这方面的能力主要包括：第一，动员能力。这主要体现党的政治力，即社会对中国共产党意识形态和价值观的认同感。20只有被认同，才具有亲和力和动员力量。无论在革命时期还是在现代化建设时期，中国共产党的动员能力首先依靠的是科学理论和正确的意识形态及政策。第二，推动经济社会发展能力。执政党最重要的合法性来源是满足人民对美好生活的追求，中国共产党的使命就是要率领中国人民实现中华民族的伟大复兴，而最关键的基石就是要推动经济社会不断发展。在这方面，中国共产党已经取得举世瞩目的成就，成功地实现了中国的崛起，使中国迅速崛起成为世界第二大经济体。但是，在四十多年来的现代化建设进程中，中国的发展依然是不平衡的，中国社会经济发现的二元现象还十分严重，因而需要全面深化改革来促进新的发展。这就意味着中国共产党在这方面的能力必须与时俱进。第三，社会利益整合能力。社会主义市场经济启动以后，社会利益主体多元化，社会成员的利益诉求也多样化，而执政党的职责就是要在“多”中构建“一”，即整合。第四，应对危机的能力。现代化建设过程中会遭遇种种不确定性的问题，这对执政党来说就是一种危机；国际社会纷繁复杂，意识形态的斗争从未停止过，这对执政的中国共产党来说也是一种危机；全球化进程中所遭遇的种种问题如恐怖主义、全球气候变化、环境保护以及流行疾病防疫等，都会对党的执政能力提出严峻的挑战。《孟子·告子下》云，“生于忧患，死于安乐”，所以，执政党要始终居安思危。2011年，胡锦涛提出的中国共产党面临的“四大危险”中就包含“能力不足的危险”。由此可见，对于执政党来说，提升执政能力不是一蹴而就就能完成的，而是一个永不停歇的过程。

国家治理能力也包括社会能力，社会能力是国家能力最重要的补充。社会能力本不是一个非常明确的概念，在不同的语境之中，其内涵或内容也不尽相同。但笔者认为，在治理的语境之中，社会能力应该包括社会的和谐程度、社会的亲和力、社会流动机制的完善程度、社会精英的吸纳能力等。一个冲突的社会难以做到有效治理，社会只有在和谐状态下才能实现有效治理。一个和谐的社会就一定是具有亲和力的社会，而这样的社会往往具有强大的动员能力。当然，一个国家的社会能力归根到底要反映在精英吸纳上，也即是人才选拔上。一个人才逆淘汰的社会是很难有较好的治理能力的，因而自古以来统治阶级都会用各种各样的方式来吸纳社会精英，如汉代实行举孝廉来推举人才、隋唐以后实行科举考试来选拔人才等等。正如司马光所说：“凡取人之术，苟不得圣人、君子而与之，与其得小人，不若得愚人。”21现代社会系统尤其是政治系统也一样，其平衡与稳定客观上要求社会执政精英正常流动。

三、国家治理现代化

国家治理体系是客观的、结构上的问题，而国家治理能力则是主观上的问题，国家治理现代化包含国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两方面的内容，前者是基础，后者是关键。国家治理体系现代化应该包括制度体系的科学性、制度环境的适应性、体制运行的顺畅性等；国家治理能力现代化则是指在贯彻执政党宗旨的前提下确保治理体系的有效性等。

国家政治体系现代化在执政党方面表现为作为执政党的中国共产党始终坚持自我革命，这是中国政权制度和政党制度现代化的必然要求。当今的中国共产党在成员构成、面对的客观形势、党的使命等方面都发生了巨大的变化。首先，从成员构成来看：一是规模超乎想象，已经近1亿党员。面对这样庞大的规模，党对成员的管理与教育必须创新。这可以说是党自我革命的基础性内容。二是成员构成复杂，不再是像革命时期那样来自于文盲半文盲的农民，绝多数成员都是高级知识分子，手里掌握着各种各样的社会资源或公共资源。党在这方面的重要任务就是要把党员所掌握的这些社会资源或公共资源转化为推进全社会进步的资源，而不是供个人享受的资源。其次，从客观形势和党的任务来看，百年来的中共产党所面对的客观形势是不断变化的，而党的智慧就在于根据客观形势的变化制定相应的路线方针政策，特别是根据人民在不同客观形势下的需求来确定自己的战略和政策。这是党解决自身的人心向背问题，也即自身的政治正当性问题的重要手段。当今中国共产党面对的客观形势及其相应的任务，就是在当今中国已是世界第二大经济体的前提下如何带领中国人民实现中华民族的伟大复兴。如果中国共产党能够完成这个伟大的使命，那就意味着无论是政权制度还是政党制度的自我革命都是成功的，那也意味着这方面的国家治理体系现代化成功实现。

从行政体系来看，社会实践是行政体系直接面对的问题，只要实践在变化，行政体系就一定要随着实践的变化而进行改革。所谓行政体系现代化，即是指随着实践的变化而不断革新：一是行政管理体制即行政机构的改革，内容包括行政机构的规模、机构数量、中央与地方的关系等。在这个问题上，中国行政管理体系的改革可以说是“一步一回头”，既有大规模精简的情况，也有在精简后迅速膨胀的情形，从而行政管理体系的改革长期陷入精简———膨胀———再精简———再膨胀的怪圈之中。中国的行政管理体系改革始于1982年，那次改革是为了实现干部队伍“革命化、年轻化、专业化、知识化”的需要，内容是精简机构，邓小平将之称为“对体制的革命”22。从当时落实的情况来看，的确是大规模精简了行政机构，不仅副总理人数减少了（设置了国务委员职位），而且98个国家办事机构合并为52个；中央政府机关工作人员由4.9万人减少为3.2万人。但是，两年后，无论是机构还是人数又都大幅度反弹，到1986年，政府机构数猛增到72个。1988年第二次启动了行政体系改革，这主要是为了落实中共十三大报告提出的有计划商品经济的总体运行机制是“国家调节市场，市场引导企业”。这次行政管理体系改革开始与政府职能转变结合起来，“强调政府履行管理职能应从直接管理为主转变为间接管理为主，从微观管理为主转变为宏观管理为主”23。这次改革的力度是不小的，国务院部委减至41个，直属机构由22个减为19个，非常设机构由75个减为44个，政府工作人员减少了一万余人。但是，几年之后，国务院部委又增加到86个。1993年的改革主要是为了构建“小政府、大社会”，以适应社会主义市场经济的需要，国务院组成部门减少到41个，直属机构减少到13个，非常设机构减少为26个，政府工作人员减少了20%。但同样没有克服机构臃肿的问题，不到五年，机构数量和人数又再次迅速反弹。1998年，再一次启动了以转变政府职能为内容的行政管理体系改革，国务院组成部门设置减少到29个，直属机构为17个，人员编制减少至1.6万人，改革力度之大前所未有。此后，2003年和2008年又分别进行了行政管理体系改革，但无论是行政机构本身的问题（同一行政机构的构成规模、央地关系等），还是行政机构职能（政府与市场、社会的关系等问题），都没有得到合理解决。因此，回顾几十年来中国行政体系改革的历程，中国的确未能很有效地解决好“帕金森定律”24问题。从这个意义上说，国家治理体系现代化不仅内涵在不断变化，而且任务也非常艰巨，千万不要以为国家治理体系现代化是有着确定目标内涵的，若如此，则很有可能会陷入停滞。

法律体系现代化需要法律体系随着实践的变化而不断发展。因为法律法规来源于实践，没有实践就不会有规范实践的法律法规，这就意味着法律必然会滞后于实践。从社会实践来看，七十多年来，中国的社会实践发生了天翻地覆的变化，其最大的变化就是社会转型的实践，这是中国立法面临的最大变化。在计划经济时代，法律法规都源于计划经济的实践。然而，伴随着计划经济向市场经济的转型，过去一些实践或者说具体的行为在当时的法律之下可能是违法的，甚至有可能是犯罪的，但在市场经济环境下则可能是适合市场发展的。在这种情形下，立法实践就不得不以市场经济的实践为依据。为此，就必须根据实际对过去的相关法律进行大规模的修订，这个过程一直到中共十八大召开前“基本建成社会主义市场经济法律体系”以后才完成。一个重要的标志就是，2011年3月10日，全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上作全国人大常委会工作报告时庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。然而，这并不意味着中国的法律法规体系已经十分完备。从计划向市场转型的实践或许已经结束，相应的法律法规也的确是建立起来了，但科学技术的重要成果又赋予了社会实践以新的内涵，那就是大数据、人工智能、基因编辑等技术带来的全新的实践内涵。例如，大数据条件下数据的所有权究竟归谁、个人隐私权究竟如何保护等，特别是数据权的问题，到现在还存在颇多争议。一种观点认为，个人数据信息具有非独占性的特点，其价值在于被社会充分挖掘和使用，沉淀的数据是没有价值的，因此不能将个人数据信息赋予其财产权意义的保护，而应该将个人数据信息作为公共物品来进行保护。也就是说，大数据条件下，个人信息的隐私权是有限的，因而也只能进行有限保护。25另一种观点认为，数据权利化是大数据开放共享的现实要求，它能够保障和推动数据在平等民事主体之间的流动和应用。数据权利化也就意味着个人数据信息具有财产权的意义，因而应得到全面的保护。26正因为如此，尽管数据交易已经非常普遍，但中国法律对数据交易权属迄今未做明确规定。27至于人工智能、基因编辑等技术，既有法律滞后的问题，也有伦理问题。鉴于此，法律法规同样需要紧跟技术发展的实践而不断发展。

权力体系现代化的关键是用权力制度协调和处理人与权之间的关系，具体而言：一是关于掌握权力的人与权力之间的关系制度。这种制度要对两方面的问题进行规制：一方面，任何人获得权力的方式是法律认可的，不能越出法律所规定的范围而行事权力。这既是指权力所适用的边界问题，也意味着所有握有权力的人必须在宪法和法律的范围内活动，不允许任何权力有超越法律甚至凌驾于法律之上的特权。另一方面，权力不是掌握权力的人的私人物品，不得随意进行买卖，绝对不允许权力进入市场，严禁买官卖官的现象。

二是关于权力与没有掌握权力的人之间的关系的制度建设。这一制度主要是调节管理者和被管理者的关系，在这方面，要明确权力既然是人民授予的，那么权力对人民的利益具有天然的保护责任。当然，人民的利益也是不断变化的，特别是随着中国社会经济的发展，四十多年的改革开放和现代化建设取得了重大成就，迄今为止，中国的改革开放和现代化建设是与“整体性的利益增长和社会普遍性收益”并行的过程28，所以，民众的利益是在不断增长的。既然如此，权力在保护民众利益上同样要紧跟形势，方式方法上也要不断创新。这涉及人心向背问题，因而也是要求治理体系现代化的直接原因。为了使权力更好地为人民利益服务，权力关系制度的现代化客观上要求权力必须是透明的。既然权力不是私有的，那么，任何人都有权知道权力的操作程序，有权对权力的使用进行监督。要把权力关在制度的笼子里面，让权力在阳光下运行。中国没有必要学西方通过“三权分立”来进行权力约束，中国共产党也不是西方政治框架中的政党，因而不会按照西方通过政党竞争来进行权力监督和权力约束。但是，这并不意味着中国共产党的权力是没有约束的，中国共产党各级领导干部的权力，既要通过党内监督制度来进行监督和约束，也要充分发挥人民监督作用，因为人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，所以要用制度来确保人民对党和政府的监督权利。29当权力关系制度被用来调节管理者和被管理者关系的时候，还要警惕人民随时有可能使用对权力具有“二次授予”的权利30。人民将权力授予什么政党，取决于一个政党的人心向背。同时，人民把权力授予一个政党之后并非是一劳永逸的。这就意味着，被授予权力的政党即执政党的执政地位并不是一劳永逸的。中国共产党着眼于长期执政，从党的主观上讲就是要始终牢记使命、不忘初心。一旦一个政党失去了民心，就会被人民所抛弃，人民就会启动“二次授权”的可能。要避免出现这种情况，作为被授权者的执政党就要在不断变化的形势下保护群众的合法性利益，满足群众的合法诉求。正如前文所述，群众的合法利益是不断变化的，群众的合法诉求也是在不断变化的，党为人民群众服务的路线方针政策绝对不能固化在某一个实践点上，路线方针政策的机械主义一定会导致服务人民的政策工具上的经验主义或者是教条主义。

三是关于权力运行制度的创新问题，这方面往往是被忽视的。因为一旦某种权利运行制度被确定下来，就被视为是理所当然的，甚至会被认为是一劳永逸的。如果有人要改变这种权力运行制度，就很有可能被冠以某种政治帽子而遭到打压。改革开放以来，关于要不要改革、怎样改革、姓“资”还是姓“社”、要不要进行市场改革、怎样进行市场改革等等的争论所体现的不仅是意识形态方面的问题，同样也是权力运行机制的问题。之所以产生这些争论，从大的方面看是担心这些改革可能会导致社会主义红旗落地；从小的方面看则是具体掌权者担心权力运行机制的运行会导致自己权力的削弱甚至丧失。权力运行制度之所以难以创新，还在于权力运行涉及权力分配问题以及谁使用具体的权力问题。然而，权力在相当大程度上是政治实践、社会实践的建构，不仅权力的内涵如上所说会在实践中不断丰富，而且权力运行机制也不得不要不断在政治实践和社会实践中创新。事实上，自夺取中国革命政权以来，中国共产党领导下的权力运行机制一直是在不断创新的。党的机构、国家行政机构的改革本身就意味着权力机制随着社会实践的变化和机构的改革在创新，而中央与地方的关系的改革既是一种机构改革，也是一种职能改革，更是关于权力运行机制的持续性改革。改革开放以来，中央和地方关系的调整及其带来的一系列演变，是推动中国经济社会高速发展的重要原因之一。31党的十八大以来，不仅党的基层党组织的力量得到前所未有的加强，而且还专门设立了国家监察委员会。这是国家监察体制层面的重大改革。国家监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，意味着国家以法律的形式正式明确了监察委员会负责履行的监督、调查、处置的责任、任务。这可以说是中国权力运行机制的一项重大举措。当然，只要实践在发展，权力运行机制的创新就会一直在路上。

就行政职能现代化来说，关键就是解决政府在市场和社会场域中的“缺位”和“越位”问题。在政府与市场关系中，政府在纠正市场失灵的目标之下，的确经常出现“错位”和“越位”的问题。从20世纪初以来，自由主义政府干预主义长达一个世纪的理论争论，也反映了政府在“扶持之手”模型中的角色定位是非常难以把握的。“掠夺之手”模型，就是政府在其中发挥至关重要的管制，目的是增加政府财政收入，以国家强大为目的。但是，在政府的运行者掌握着庞大资源的情况下，个人的道德所构建的道德藩篱是否能够经得起巨大欲望的诱惑，这很难保证。所以，有学者指出，腐败不是个人道德败坏出现的结果，而是政府的“掠夺之手”普遍而自然的运行结果。32因为把腐败归结于个人道德问题，也就是把人的内部品德置于外部的制度之上。这就是用国家的权力来检验个人的道德，把事关国家和人民财产乃至生命安危的权力建立在个人道德的风险之上。这是否意味着个人道德高尚就一定不会产生腐败呢？其实未必。这就好比一篮子鸡蛋，科学的制度设计应是把鸡蛋放在平地上，但有人相信篮子是结实的，绳子也是结实的，也可能把一揽子鸡蛋挂在天花板上（这就好像相信所有官员的道德水平都是高尚的一样）。而这样存放鸡蛋风险是巨大的，虽然篮子、绳子都结实，但还有其他外力因素会导致篮子会掉下来，如老鼠咬断绳子，或者天花板承受力有限等。因而风险最小的做法应该是把这篮子鸡蛋放在平地上，这是最为科学的制度。

在政府与社会关系现代化上，一个根本性的问题就是，政府与社会究竟是结合在一起的还是彼此分离的？西方社会治理中倡导政府与社会的分离，而且西方社会往往是以政府批评者面目出现的。但在中国完全不一样，“除正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地彻底制度化，以尽量扩大其影响力。党与国家不再拘从国家与社会在具体事宜上合作的做法，而是创立了这种合作必须在其中进行的若干制度框架。其目的就是确保国家即使在它承认居于国家与社会之间的那些区域里也有影响力”33。在政治权力下移至乡村社会的情况下，这种现象就更加突出，因此在中国政府与社会的关系中，社会绝对不是站在政府的对立面，而是作为政府社会治理的补充力量而存在的。

假若我们解决了治理体系现代化问题，是否意味着国家治理现代化就实现了呢？显然不能简单地下结论。治理体系现代化只是解决了基础性问题，而关键还在于治理能力现代化。

首先，从国家能力现代化看，国家能力现代化主要体现在政府能力现代化上。长期来，各国的政府治理基本上是以公共行政范式为主。对这种范式作出杰出贡献的伍德罗·威尔逊指出：“任何政府体制内都有一个权力中心，权力越分散就越不负责任。各个政府制定的政治原则可以不相同，但治理的原则在任何政府体制内都是非常相同的。治理的体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导。”34也就是说，这种治理范式是以集中为前提的。因而，与之相对应的政府治理模式就是集中控制模式。集中控制模式的重要工具是政治权力，社会经济生活的统一性和秩序性主要是靠政治权力来维系的。这种控制模式也称为“政治国家”控制。政治国家所控制的客体是未分化的社会结构，这种社会结构表面上虽然也分为不同的社会领域，但由于政治权力渗透到社会的各个领域，因而严格来说，并不存在真正的社会领域，而只有政治领域，是一种完全政治化了的“权力社会”。它最大的特点是对控制主体没有任何制衡机制，从积极方面来看，这种控制模式可以做到令行禁止，而从消极方面来看，最高控制层的错误决策根本无法通过体制来消除，没有纠错机制，从而一旦发生错误就会迅速波及到整个社会体系。

随着新公共管理运动的兴起，各国的政府治理范式纷纷转向了公共管理范式。这种政府治理范式的特征在于：导航者政府、社区主义和公民参与、竞争型政府、导向型政府、开源性财政、前瞻性政府、分权化政府和市场取向。35也就是说，政府从“守夜人”向“社会人”的角色转变。与这种治理范式相对应的政府治理模式是分散控制模式。所谓分散控制模式，是指控制主体多元化的控制体系，而且在多元控制主体之间存在着具有严格程序化的相互制衡机制，一旦决策失误，就能够通过这种制衡机制得到及时纠正，不容易造成更为恶劣的后果。这种控制模式是以分化的社会结构为基础的，而分化的社会结构是与市场经济联系在一起的，分散控制模式也必然是市场经济的产物。因此，这种控制模式实际上就是市场经济条件下市民社会的控制模式。

在集中控制模式中，不仅社会结构上是纵向型的，甚至是金字塔型的，而且指令即实施控制的信息也呈纵向型流动，并主要是从上而下流动的。更为严重的问题是，所有信息的自上而下的流动也是通过政治权力来推动的。政治权力在则信息继续流动，政治权力消失则信息流动也停止。反过来，政治权力是通过垄断信息来实行自身垄断的，当自上而下的信息失真时，在下层信息又无法向上反馈的情况下，下层的信息将长期积累在政治权力当中的某一个等级中，从而导致信息的积压，或者说是某一政治权力层出现了“信息超载”。这样，下层往往会为了自己的前途也就是“官运”，或者是为了某种政治目的而欺骗上层。这就是集中控制模式下官僚体制中普遍存在的“共谋”（collusion）现象36。相反，在分散控制模式中，尽管政治国家与社会之间是相对分离的，但二者之间保持着相对透明的决策过程。对于社会而言，政治国家的决策是相对透明的，它不仅表现为政治信息既有自上而下的流动机制，而且还存在着自下而上的信息反馈机制，更重要的是还有一个横向之间的交互机制。信息的纵向交流既可以避免政治信息资源被少部分人垄断，也可以避免下层对上层因信息的滞留而实施“共谋”；同样，信息的横向交流则可以避免某一集团对政治信息资源的垄断，避免在社会结构中产生强大的既得利益集团。因此，在这样的控制体系中，政治权力就不再是实施硬控制的工具，而只是服务社会的工具。

其次，就执政党能力现代化来说，执政党最关键的就是要维护社会公正。有学者指出，一个国家的现代化建设能否成功至少取决于以下三个重要因素：一是现代化建设能否有一个正确的方向，以有效避免方向上出现严重偏差；二是现代化建设能否获得源源不断的动力，以有效避免发生后续乏力、动能不足的情况；三是现代化建设能否在一个安全的环境中进行，以有效避免出现社会动荡、前功尽弃或是社会成本巨大等局面。而这一切，都同社会公正直接相关。因此，维护和促进社会公正被认为是一个国家现代化建设得以成功的必要条件。37在改革开放初期，邓小平就说过，如果我们的改革和现代化建设出现了两极分化，那就意味着我们的改革失败了，我们的现代化走上了资本主义道路了。因此，在后来的现代化建设中，中国共产党一直都在努力避免两极分化的可能性，在发展理念上更是提出“以人民为中心”的价值取向，以确保现代化建设不会走上改旗易帜的邪路。但是，社会公正是具体的、历史的、变化的，不存在超阶级、超时代、永恒的社会公正38，所以中国共产党提升社会利益整合能力也是一个具体的、历史的过程，以此类推，执政党能力的现代化也是一个具体的、历史的过程。

此外，国家治理能力现代化是否实现还有一个重要指标，那就是国家的权力腐败状况。腐败与国家治理能力有着直接的关系。国家治理能力低下会导致腐败，反之腐败也会进一步降低国家治理能力。39从这个角度来看，国家治理能力现代化的重要标志就是，既满足社会及其成员对美好生活追求的现实需要，又有效遏制各种各样的权力腐败。

胡键.治理体系､治理能力与国家治理现代化[J].云梦学刊,2020,41(05):20-33.

基金:国家社科基金重点项目“‘一带一路’倡议与提升中国文化软实力研究”(19AKS019).