南京城市轨道交通筹划于20世纪80年代，开建于2000年，伴随着城市的发展，历经了8轮线网规划修编和20余年的建设，形成了从无到有、从单线到成网、再向外放射的全新格局。截至2023年6月，南京共开通了12条轨道交通线路，运营里程达431 km，完成了对行政区域的全覆盖。轨道交通占公交的出行比例达到60%，成为交通出行的主力军，并已深度融入城市发展。下面以历史的视角，从规划和现实两个维度，探讨轨道交通与城市发展间如何互动、影响才能产生如今的融合局面。

1、历版线网规划与城市规划的互动

南京市是国内率先编制城市总规并首个获国务院批准的城市，新中国成立以来始终践行“城市发展、规划先行”的理念。在历版总规的引导下，南京的城市空间实现了从老城—主城—都市区—都市圈的拓展。而轨道交通也正是在这种规划优先的背景下应运而生、不断发展[1,2,3]。

1.1 老城时代(1990年以前)

南京是一座历史悠久的古城，2 500年的建城史奠定了城市空间的基本框架，新中国成立后呈现典型的单中心格局，城区人口和城市建设集中在城墙范围内。1983年，基于控制城市规模的目的，南京市的第一轮城市总规将总体布局定为圈层式城镇群体结构。规划的中心圈层是以鼓楼—新街口为轴心、约2 km半径的椭圆核心区，作为政治、经济、文化中心，而3～4 km半径的核心外围定位为第二产业及住宅区。

依据南京第一版总规，1988年南京提出首轮地铁线网规划方案，规划以服务老城核心区为主旨、兼顾中心圈层与对外衔接的主要通道；形成1条南北线、1条东西线、1条环线和3条支线，共计174.65 km。其中，南北线沿鼓楼—新街口组成的中轴线布置，与现已建成通车的地铁1号线走向基本一致，从而奠定了南京地铁建设的起点，详见图1(a)、图2(a)。

1.2 主城时代(1990—2000年)

随着城市发展，外来人口增多，老城区人口拥堵问题日益严重。1995年，总规修编提出“退二进三”的产业调整策略，城市建设也跳出老城，扩展至核心区8 km半径的主城范围，同时在主城外围东进南延，推动仙林、河西地区的初步开发。

总规随之修编，将轨道交通线网规划作为其重要专项纳入，标志着二者在规划层面开始融合。为应对总规提出的“东进南延”的发展理念，线网规划调整的重点在于强化主城内各片区与中心的联系，形成放射状布局，使主城连为整体，缩短了各片区间的时空距离；另外，增强主城区向外的辐射能力，新增通往仙林、河西和江北的线路，支撑外围组团的开发。规划规模为6条地铁线、2条地铁支线、3条轻轨线，总计约300 km。该阶段规划仍以“解决交通、服务客流”为主，但初步体现了通过轨道交通引导城市空间拓展的理念，有力支持了城市总体规划的实施，详见图1(b)、图2(b)。

1.3 都市区时代(2000—2010年)

进入新世纪，南京的单中心空间格局难以承载过高的人口密度和开发强度，因此提出了疏解老城人口及功能的城市发展战略。在2001版总规中，提出“一城三区”的城市空间布局规划，以“十运会”为契机，大力建设河西、东山、仙林和江北等外围地区，进一步拉开城市框架。在距核心区30 km半径的都市发展区内，逐步形成以长江为主轴、以主城为核心，结构多元、间隔分布、多中心、开敞式的现代化大都市空间格局。

在2002年的线网修编中，综合城市东进、西拓、南延、北扩的空间发展需求，构建了格网放射格局，形成了由7条地铁线和3条轻轨线共同组成、总规模365 km的线网方案，其中包含2条过江线，从而奠定了过江线路的基本格局。该轮线网规划的特点在于引入TOD的理念，支撑城市空间由单中心的简单外溢向多中心组团式转变，详见图1(c)、图2(c)。

1.4 跨江时代(2011—2020年)

《南京城市总体规划(2011—2020年)》提出“引领中西部、竞合长三角”的区域发展战略，强调“拥江发展”的布局战略，为江北国家级新区的设立奠定了坚实的基础，为南京作为特大城市的可持续发展设定了空间架构。

2016版轨道线网修编虽然在结构上沿用了上版的“格网放射”状布局，但在规模上随着规划范围的扩大，规划里程翻倍至776 km，共22条线路。后期又结合河西、南部新城及江北新区的空间优化，进一步提升至25条、915 km的轨道交通线网规模，形成了层次分明的城区轨道交通和市域轨道交通网络，奠定了市域范围内线网的整体格局，实现了线网规模由量到质的转变，详见图1(d)、图2(d)。

图1南京历版城市总体规划  

Figure 1 The urban master plans of Nanjing

图2南京历版轨道交通线网规划

Figure 2 The urban rail transit networks of Nanjing

通过对历版线网规划的梳理可知：最初线网规划主要集中在城区范围，以解决交通、服务客流为主，体现了“线跟人走”的规划理念；随着城市化进程的不断推进，城市发展框架的逐步拉开，线网规划开始考虑引导城市发展的功能，轨道交通线网扩大覆盖到市域范围，带动了新区的建设与发展，体现了“人跟线走”的规划理念(见表1)。

2、新一轮总体规划下的线网规划

2017年，新一轮南京市国土空间总体规划启动编制，确定了“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的总体格局。新一轮线网规划随之修编，按照“响应空间、支撑中心、衔接枢纽、引导开发”的规划理念，形成了“快线三轴十廊、干线九纵八横、多网相互融合”的网络布局，实现了市级中心多线交会、副中心两线换乘、片区中心全面覆盖的网络目标；线网总规模为1 260 km，其中轨道交通市域线10条、城区线18条、局域线10条[4]。新一轮线网规划不仅新增了中低运量的轨道层次，还引入了多网融合的理念，为下一步对接都市圈做好了准备(见图3)。

表1南京历版轨道交通线网规划与城市规划的互动关系

图3南京线网规划方案(2021) 

3、地铁发展对城市空间发展的影响

3.1 引领城市空间的拓展

大量研究表明，轨道交通建设可以使人口与就业岗位克服空间阻抗分布至更远处，从而引导城市空间拓展，更灵活地适应社会经济发展的变化[5,6,7]。近30年是南京快速城市化的时期，也是轨道交通发展与城市空间拓展相互作用最密切的时期，二者呈现显著的正相关趋势。尤其是2000年以后，南京的建设用地开始由老城向主城扩展，如图4所示。南京地铁1、2号线在主城范围内形成十字骨架网络，且分别延伸至主城外围的江宁与仙林新市区，带动沿线大学城、居住及相关产业的建设，为实施“一疏散、三集中”的空间发展策略发挥了重要的引导作用。2010—2015年期间，借“青奥会”契机，南京轨道交通布局拉开框架，冲出主城，先后建设两条跨江线路，并在市域范围的南北各新建了一条市域快线，北至金牛湖，南至禄口机场，形成了市域空间发展的新格局。

图4南京城市建设用地拓展 

以轨道交通引领跨江发展为例。在地铁跨江线路通车之前，2012年江北地区人口164万，跨江总量约30万人次/d；地铁3、10、S3线过江后，2020年，江北人口达195万，跨江交通总量增加至69万人次/d，其中轨道交通承担30万人次/d，占比超43%。3号线作为最早开通的过江线路，极大带动了长江大桥南北两侧片区的发展，使江北的“桥北片区”逐渐摆脱过江难的瓶颈，成为配套成熟的居住社区；同时，沿线的发展也反哺了轨道客流，使3号线早高峰进城方向的过江断面成为全网最大断面，日均跨江客流达23万人次，约占过江总量的1/3。

2015年之前，城市建设用地的增长速度领先于城市轨道交通建设，轨道交通发展属于用地追随型。2015年之后，建设用地增速降低，轨道交通建设增速提升，不仅通过4号线实现了对主城线网的加密，而且又在市域范围内继续向南，实现了对高淳和溧水的覆盖，同时市域轨道交通布局由南北扩展扩大为向东西辐射，覆盖了桥林和汤山等片区，实现了行政区轨道交通全覆盖，充分发挥了轨道交通对城市的空间引导功能，如图5所示。截至2023年6月底，南京地铁尚有超11个轨道交通项目、约220 km的线路在建，届时轨道交通将与城市空间更加深度融合，进一步加大交通对土地综合效益的提升作用，如图5所示。

图5南京城市轨道交通发展  

3.2 支持中心体系的构建

在南京市历版总体规划和线网规划调整中，最重要的工作之一就是支持新的城市中心体系的构建。在《南京市国土空间总体规划(2021—2035年)》(报批版)中，南京规划构建新街口、河西、城南、江北4个市级中心，将它们作为城市核心功能的重要承载区。回顾南京的发展可知，南京是由原来的单中心体系逐步过渡到目前的“四中心体系”。每个中心体系在规划之初，都配套有对应的线网更新，如2014年开展河西CBD线网优化，2015年启动南部新城线网调整，2016年落实江北新区线网修编等，如图6所示。

图6线网规划与城市中心体系相呼应 

以河西新城为例，新城定位为引领主城跨越的标志区、展现滨江繁华的先导区，按照先规划后建设、先地下后地上、先功能后居住的“三先三后”思路，高标准地推进基础设施建设。新城内轨道交通的发展与城市发展紧密配合、相互推动：首先，1、2号线构成服务于主体功能中心区的十字骨架，形成河西与老城核心、江北东西贯通的开敞格局；继而推进S3线建成，直达南京南站枢纽，扩大河西CBD高端商务圈在长三角腹地的辐射影响；近期，又通过内部2号线西延和7、9号线的建设，为沿线的居住组团提供高品质的出行体验，将河西打造成为南京人居的热门地区。经过20余年的发展，轨道交通沿线的道路交通、环境景观、住宅开发、公共设施等建设全面提速，新城功能布局逐步优化；轨道交通沿线吸引了大量科技、创新公司和品牌开发商入驻，商业中心体系日趋成熟；市级中心地位基本形成(见图7)。

图7河西新城轨道交通网络

3.3 促进城市立体化的建设

目前，南京的地下空间开发以轨道交通线网为依托，结合城市各级中心、交通枢纽和轨道交通站点，形成多中心、网络化的市域地下空间发展结构。其中，开发的一级重点地区[8]分别对应南京的4个市级中心，这些地区均具有轨道交通多线汇集、换乘站多的特点，如图8所示。

图8地下空间规划与地铁线网规划的对应关系 

伴随着轨道交通线网的完善，地下空间开发从点状走向网络立体化，形成以地铁系统为骨架、各中心为核心、重要站点为节点的网络化、规模化开发形态。车站周边空间的利用也逐渐由单一化转向多样化，从人防、轨道交通、停车拓展到商业文化、娱乐休闲、市政设施，达到了功能复合、立体利用的效果[9]。除此之外，南京在建的多条地铁线路的车辆段也进行了上盖开发规划，包括6号线栖霞山车辆段、9号线曹后村车辆段、10号线王武庄车辆段等(见表2)。以轨道交通站点与车辆段为中心，进行高密度、高效率的城市开发，从而提升了中心城市的活力。

3.4 引导城市人口与产业的分布

研究表明：轨道交通的布局与人口和就业岗位的耦合，是使城市空间结构与社会经济活动相适应的主要原因[7]。从南京多年的发展中可以看到：人口与岗位的分布随轨道交通的分布而变化，有效推动了全域的产业布局优化。

表2地下重点开发地区对应的轨道交通规划 

以南京地铁2、3号线为例，两线均穿越至少5个行政区，串联老城核心及外围待开发组团。对比两线开通前和近期沿线居住人口、就业岗位的数据[10,11,12,13]可以看出，地铁的开通使得沿线可达性显著提高，吸引了大量的居住人口和就业岗位，如表3所示。其中，居住人口向轨道交通沿线的聚集相对温和，沿线人口占全市比例略高于开通前；而轨道交通沿线的产业岗位聚集程度较开通前有显著提升，体现了轨道交通对沿线产业、岗位导入的积极作用。

表3地铁2、3号线开通前后沿线人口岗位的变化

在远郊地区，存在人口与产业分布未及时与轨道交通建设相匹配的情况，如S7线沿线开发滞后，人口与岗位未及时向站点周边聚集，运营客流偏低。后续需考虑集中城市资源投放在轨道交通沿线，吸引人口与岗位积聚，引领城市朝集约式方向发展。

综合分析近20年南京的城市变迁和轨道交通发展可以看出：轨道交通网络的建设在缓解老城人口、优化产业布局、助力南京空间结构由单中心向多中心转变等方面发挥了重要作用，支撑了南京多心开敞的规划空间格局。

4、思考与展望

4.1 合理响应片区发展对轨道交通的需求

近年来，各片区在城市建设中享受到轨道交通高可达性带来的发展红利，已逐步形成“要发展，建轨道”的思路。然而，轨道交通作为一种大运量的交通运输工具，需要足够的客流支撑才能显现出这种交通方式的高效率和效益。因此，是否需要轨道交通覆盖的核心参考指标是客流需求。对于发展能级不高、人口规模偏小的新片区，需慎重研究轨道交通服务的经济合理性。

4.2 集中资源推动结合轨道交通的城市建设

轨道交通可以为城市空间开发注入活力，成为人口、产业调配的有利抓手，是城市发展的引擎。各新兴片区在引进轨道交通后应充分发挥其优势，持续在轨道交通沿线投入城市建设资源，进一步推动二者的可持续发展。这需要在市级层面统筹考虑：一方面，结合站点周边区位及建设条件等因素，适度提高开发强度；另一方面，创建持续评估机制，确保有限的城市建设资源能够按序投放，最大效能地发挥整个城市的发展动力。

4.3 科学引领都市圈发展对轨道交通的新需求

随着2021年2月《南京都市圈发展规划》获得国家发展改革委的批复，南京正式进入了都市圈发展新时代。作为都市圈的核心城市，南京在新一轮的竞合格局里，面临人口增长速率放缓、辐射能力受限等各类挑战。如何聚力都市圈发展，成为新时代轨道交通发展的新使命，需在更广阔的视野内，采用更灵活的方式，构建一小时通达的都市圈轨道交通网络。实施路径包括构建多层次轨道交通网络，实现多市多网相互融合，引用新科技、智慧赋能等新模式，使轨道交通发展从“高速度”向“高质量”转变，助力打造轨道上的都市圈。

参考文献:

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[3]南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司,北京城建设计研究总院有限责任公司,南京地铁科技咨询公司南京市轨道交通线网规划修编(2009)[R]南京,2011.

[4]南京市规划和自然资源局,南京地铁集团有限公司南京市城市轨道交通线网规划修编(2021)[R]南京, 2021.

[5]刘健周宜笑谭纵波巴黎都市区轨道交通与城市空间协调发展的历程与启示和[J]都市快轨交通,2022 ,35(4):

[6]杨斌,熊杰,顾小龙,等地铁快线建设效果对规划的启示:以深圳地铁11号线为例[J]都市快轨交通, 2022,35(5):2

[7]陈弢,潘海啸.上海轨道交通与人口和就业岗位布局的耦合分析[J]城市规划学刊,

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[9]崔叙,梁朋朋喻冰洁,等. TOD规划设计理论研究[J]都市快轨交通, 2021, 34(5):

[10]南京市统计局.南京市统计年鉴(2006- -2022)[R]南京, 2006-2022.

[11]江苏省统计局.江苏省统计年鉴(2021)[R]南京2021.

[12]南京市交通规划研究所有限责任公司.南京地铁-号线南延线､ 二号线开通期客流预测报告[R]南京, 2009.

[13]南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司南京地铁三号线票价听证客流预测[R]南京, 2013.

文章来源:蔡玉萍,黄娟,常炳阳,徐亚琨.南京轨道交通与城市空间发展互动思考[J].都市快轨交通,2023,36(04):6-12.