摘要:近年来,随着绿色、循环经济理念的提出,各级政府对垃圾分类处理问题愈发重视,从中央到地方制定的关于垃圾分类的立法和规范性文件,为垃圾分类工作提供了坚实的法律基础。上海市通过制定地方促进法极大推动了垃圾分类的进程,该法以“促进生活垃圾分类减量,改善人居环境”为立法理念,将政府领导、社会参与、属地管理、分步推进等几项原则贯穿始终,以自愿性规范、指导性规范和强制性规范三种规范设计推进垃圾分类工作。该法实施后,上海的垃圾分类减量工作取得积极进展,截至2019年10月10日,上海市居住区垃圾分类达标率已于去年年底的15%提升至80%。
1、垃圾分类的立法回顾
垃圾分类是指按照一定的规定或标准将垃圾分类储存、分类投放和分类搬运,从而转变成公共资源的一系列活动的总称。我国垃圾分类试点工作开始于2000年6月,在此期间虽然取得了一些效果和成绩,但整体收效却是微乎其微。自习近平总书记对垃圾分类工作作出指示[1]以来,从中央到地方开始更一步深化推进和落实垃圾分类工作,全国范围内的垃圾分类制度得到了进一步完善,垃圾分类工作由点到面、分步推进,获得积极成效。而在此过程中,各地方政府的立法起到了重要作用。
相较于一般法律的普适性,地方立法以其独有的灵活性和较强的可操作性,深入地方实践,将地方特色、地方民情与法律制度相结合,真正做到因地制宜,使立法更具有科学性。上海市政府制定的《上海市促进生活垃圾分类减量办法》(以下简称《办法》)便是地方立法中较为突出的代表,其在加快本市垃圾分类的进程的同时,也为各地区开展垃圾分类工以便减少垃圾的产量,促进资源的回收和循环利用,减少环境污染,改善人们的生存环境。
立法原则作为立法理念的具体体现,是指导立法活动的基本准则,是立法活动中应当遵循的基本思想。上海市的促进法中便明文规定了政府领导、社会参与、属地管理、分步推进的原则(《办法》第三条),这些原则在法律的制定和适用过程中都起到十分重要的指导作用。
其一,“政府领导原则”是指政府作为公权力的代表,应对垃圾分类减量工作进行统一组织领导。垃圾分类减量是一项长期且艰难的工作,该工作的实施与推进,离不开政府的统一组织、监督与管理。在垃圾分类减量的事项上,政府应该积极制定相关的法律和配套规范、加大财政投入并进行积极的鼓励与宣传。
其二,社会参与原则是指行业协会、基层群众性自治组织、公民等各社会群体应当自觉遵守相关法律并积极支持政府的相关政策,积极参与到垃圾分类减量中来。
其三,属地管理原则是指按照地区划分不同的管理区域,并明确各区域的管理责任人,各责任人对其所属辖区的垃圾分类事项进行管理并对垃圾分类情况负责,以方便垃圾分类减量工作的管理和监督。
其四,分步推进原则是对法律生效时间和生效范围的规定。即指该法律自施行之日起并不是在全市行政区范围内全面施行,而是循序渐进、逐步推进[2]。该原则充分考虑到了各地区当前垃圾分类情况、相关设施、居民的认知水平和接受情况等方面的差异,给了各地区的政府部门和普通居民必要的缓冲和准备时间,实事求是,有利于垃圾分类工作的落实。
立法原则是高度概括化、抽象化的,其发挥作用的最主要方式便是作提供了宝贵经验。
表1…国家立法和规范性文件梳理
该《办法》于2014年2月11日由上海市政府第39次常务会议通过。《办法》包括总则、分类标准和分类投放要求、分类减量的促进措施、法律责任、附则5章共36条,将垃圾分类减量工作的重点和要点内容以法律条文的形式加以明确。
上海市通过制定《办法》及相关法律规范,行之有效地解决了上海市民垃圾分类不积极的现象,同时也鼓励单位和个人进行垃圾分类科技研发,为垃圾分类贡献力量。本文主要以该《办法》为例,结合法理学加以分析,便于各地区更为直观地了解和把握地方促进法,将其运用到治理的各个方面。
2、地方促进法的法理学分析——以上海市为例
2.1立法思路
立法理念是为立法活动目标的实现提供基础、途径和保障的一系列价值观念,贯穿于整个立法活动过程。上海市的《办法》以“促进生活垃圾分类减量,改善人居环境”为理念,并将该理念贯穿于整个立法活动中,体现在相关的法律制度中。法律制度是法律原则的具体体现,法律制度的设计是立法活动中最重要的步骤。上海市的促进法设置了教育宣传制度、垃圾跨区域环境补偿制度、专业支援制度、生活垃圾分类投放管理责任人制度、联席会议制度、垃圾分类标准与总量控制制度等一系列制度,以实现垃圾分类的减量、改善人居环境。
2.2促进法的规范设计
上海市的促进法对垃圾分类减量工作中关于政府机关、行业协会、基层群众性自治组织、公民个人的要求做出了明确规定。这些要求包括自愿性规范、指导性规范和强制性规范三种类型。
自愿性规范主要是鼓励单位和个人参与到生活垃圾分类投放中去,并相应可以按照规定得到奖励和享受系列优惠政策。比如区、县级人民政府和街道办事处购买服务及示范指导、鼓励清洁生产等。指导性规范主要是一些指导性的内容,并未附带法律责任。具体来说,包括经营单位减少一次性用品使用、行业协会制定行业自律规范、媒体进行公益宣传等。强制性规范规定了必须履行的义务,违反这些规定的单位或个人将承担相应的法律后果。如单位和个人要按照相关部门制定的生活垃圾标准和规范投放生活垃圾、行政机关及工作人员要按照规定履行职责等都属于强制性规范。
3、上海样本的价值与推广
上海市《办法》充分显现了地方立法在垃圾分类减量治理方面的优势,凸显了地方立法在环境治理方面所发挥的重要价值。其价值主要体现在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等存在明显区域性差异的事项上,各地区立法机关在各自的立法权限内,灵活地深入地方实践,充分发挥地方立法的作用,将地方特色、地方民情与法律制度相结合,真正做到因地制宜,使立法更具有科学性、灵活性和可操作性。各地方在总结该《办法》的宝贵立法经验的基础上,也应当对其予以积极的移植和推广,以完善自身法律体系。为了避免因公民法律意识淡薄而无视法律规定使其失去应有效果,上海市在该《办法》中规定了大量的促进性措施,通过系列激励奖励措施调动人们的积极性和主动性,促使人们养成生活垃圾分类投放的良好习惯,使人们从“被迫进行垃圾分类”的状态变为“主动积极进行垃圾分类”,积极培养人们的分类投放意识,从根本上解决垃圾分类投放问题[3]。同时,《办法》又以设立必要的处罚制度,有效解决垃圾分类环节中部分社会成员屡教不改的问题。而这种以惩罚和激励为主,辅以必要的法律责任的制度设计是值得各地地方政府学习和推广的。当然,尽管上海市促进法在上海市取得了积极的成效。但是,各地的垃圾分类减量问题各不相同,存在较大差异。仅仅靠移植其他地区的法律是远远不够的,各地区应当结合自身实际,制定符合本地实情,具有地方特色的法律。
参考文献:
[1]习近平对垃圾分类工作作出重要指示[J].中国环境监察,2019(6):4.
[2]《虹口区节能减排降碳专项资金管理办法》政策解读,上海市虹口区人民政府公报,2019(1):49.
[3]秦天宝,苏芸芳.制定《生态文明建设促进法》的必要性与可行性[J].环境与可持续发展,2019,44(4):8-10.
张璇,秦昌宏.论地方促进法与垃圾分类处理[J].农家参谋,2020(21):174+177.
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2021-08-17我要评论
期刊名称:地方立法研究
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主管单位:中山大学
主办单位:中山大学,广东省立法研究所
出版地方:广东
专业分类:政法
国际刊号:2096-2959
国内刊号:44-1728/D
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创刊时间:2016年
发行周期:双月刊
期刊开本:16开
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