1、引言

我国国际警务执法合作的转型始于20世纪80年代中期,在此之前,我国国际警务执法合作的内容主要局限于与友好国家之间单纯的外事接待和出访。20世纪80年代中期开始转向务实的国际警务执法合作,对内健全公安外事机构,对外加入国际刑警组织,扩大业务接触面,推进双边执法合作。进入21世纪,我国国际警务执法合作进入全面发展期。尤其是近些年,我国从战略高度和全局高度出发,充分发挥高层互访的引领作用,有效利用各类会晤机制和平台,大力推进多边、双边合作,合作方式不断创新,合作内容得以深化拓展,合作层次稳步提高,合作能力持续增强。可以说历经短短三十年多年的发展,我国国际警务执法合作已获得了长足进步。但是面对日益突出的全球性安全问题,未来如何更高效、更深入地深化我国国际警务执法合作的发展,成为当前我们必须要认真思考的问题。鉴于此,本文立足于我国国际警务执法合作的发展现状,在总结经验、检视问题的基础上,借鉴多层外交理论,讨论构建系统化的多层国际警务执法合作体系,致力于推动未来我国国际警务执法合作持续高质量、深层次的开拓性发展。

2、多层国际警务执法合作体系及其建构的理论来源

学术界对国际警务合作体系的讨论并不多,一方面是因为国际警务合作作为应对犯罪跨国化和全球化趋势而产生的一种社会实践,其历史并不久远;另一方面是警务领域的国际合作缺少透明度,研究者很难对其近距离观察、研究和分析。现有研究成果较多地聚焦于以民族国家为主体的双边警务合作中的某一细节或环节(如方式、领域、问题、对策等)的讨论。不过研究者们显然已经意识到,仅靠双边警务执法合作是无法有效应对全球犯罪问题的。尽管目前应对跨国有组织犯罪的挑战仍主要通过国家中心主义模式开展,但“在打击犯罪的警务和司法合作的小舞台上,行为者的利益经历了从国家层面到超国家层面的转移……形成了一个稳定的跨国联合和结盟。”[1]34这些跨国联合和结盟提供了坚实的多边合作渠道,并被证明是行之有效。

由此,部分研究者将目光转向多边警务合作。多数研究者偏好讨论多边警务合作的形成动因、范围、方式、历史基础等内容,也有少量研究者从更宏观的视角对国际警务合作体系或模式进行审视:贝纳杨就警务合作的参与性提出宏观、中观和微观相互关联的纵向模式[2];劳瑞·吉尔在欧盟语境中比较了双边机制和多边机制后,认为无论是正式还是非正式、双边还是多边,没有一种合作过程是完美的,需要在双边合作和多边合作中寻求正确的平衡[1]19-30;纳迪亚·戈斯帕奇在对正式国际警务合作组织进行分析前,首先区分和比较了正式国际警务合作与非正式国际合作行动[1]103-120;莫妮卡·邓·波儿从多层治理理论视角检视欧盟内的警务合作时,勾勒了欧洲警务合作的纵向和横向结构,以及旧系统和新结构不断增补和改进过程中的国际执法混合体系[1]31-43。笔者发现在这些讨论中,隐现着国际组织层面和民族国家层面警务合作交叉并存的格局。

针对地方政府开展的对外警务合作,学界多将其纳入主权国家的国际警务合作语境中进行讨论。直至多层外交理论的提出,地方政府(次国家政府)在世界性事务中的作用逐渐被认识,才出现了极少的以地方政府参与对外警务合作为研究对象的成果,如刘俊在多层外交理论和国家安全观的框架下,对我国地方政府参与国际警务合作的限度、依据和意义进行阐述,并总结了以黑龙江、新疆、广东、上海四地为代表的,分别以打击跨境犯罪为目标、以维护边境安全和反恐为目标、以促进粤港澳区域警务合作为目标、以国际警务合作促进整体外交为目标的四种地方政府参与国际警务合作的模式[3]。这篇文献也为深入理解次国家政府在对外警务合作中的功能、角色等提供了思路。总体而言,虽然学界对国际组织(超国家组织)、国家政府和地方政府(次国家政府)不同层面上的国际警务合作都分别有所讨论,但是还没有从更宏观的角度将三个层面综合起来思考国际警务执法合作的多层体系。

在传统民族国家应对严重的全球性问题愈发捉襟见肘的境遇下,越来越多的研究者开始探讨能够有效应对全球性问题的方法,多层外交理论由此进入了人们的视野。保罗·肯尼迪在描述人类21世纪的暗淡前景时曾断言,应对全球性问题的各种措施并不是仅依靠传统民族国家就可以做到的。他认为,为了应对全球化带来的变革性力量,传统的民族国家面临着重新配置权力的压力。民族国家的一部分权力让渡给全球性或区域性国际组织,通过加强沟通、交流与磋商,以更好应对跨边界的全球性和区域性挑战;民族国家的另一部分权力在经济和技术发展的推动下向更小单位(地方政府)迁移,推动扩大了在经济和贸易层面地方政府在国际舞台上的活动空间[4]。虽然这一活动空间目前还主要体现在经济贸易层面,但并不排除向其他领域外溢的可能。如此,在全球化体系中,民族国家的权力一定程度向上向下分散,各类国际组织、国际制度,以及地位显赫的国际大都市、次国家政府对世界性事务的影响力逐渐上升,带来了世界体系内权力结构的调整。

英国学者白里安·豪京在《将外交政策地方化:次国家政府和多层外交》中明确提出了多层外交理论。他认为对于一个主权国家而言,现实的外交逐渐显现为两个层面:中央政府的国际外交和地方政府(次国家政府)的国际外交。当然,地方政府(次国家政府)作为一个主权国家政治体制的组成部分,它不是一个独立自主的国际行为体,也不能如跨国公司等非国家行为体那样在国际空间内完全自主地行动。但是,关键并不在于地方政府(次国家政府)是否作为一个新的国际行为体出现,而在于地方政府(次国家政府)在国际外交中的影响力逐渐显现的这一客观现实,冲击着传统理论中国际政治和国内政治二分的边界。“在国内政治的国际化和国际政治的国内化的双重趋势影响下,公民社会、地方政治、国家政治和国际政治日益结合为一个多层政治舞台,任何一个行为者要想实现自己的政策目标,都必须在地方、全国和国际的层面上同时展开活动,才能获得成功。”[5]15与多层外交理论的研究假设和理论路径非常相似的是,加里·马克斯和里斯贝特·胡戈等研究者从欧洲一体化的现实经验出发所提出的多层治理理论,同样也主张从国家、公民社会、地方政治、国际组织等多个层面开展政策讨论与社会治理[5]15。这些学者们的研究结果,也为思考如何建构多层国际警务执法合作体系提供了理论视角。

3、多层国际警务执法合作体系建构的必要性

3.1犯罪的全球化催生警务的全球化

信息、资本、技术、交通的全球化带来了犯罪的全球化,借助便捷的全球交通网络和先进的互联网、新媒体平台,跨国性和联动性已经成为当前犯罪最为突出的特点。犯罪要素不断地在国家之间流动,不同国家(尤其是相邻国家或同一区域国家)的犯罪态势相互影响和刺激,犯罪外溢现象明显。目前,“一带一路”国际合作正稳步推进,但“一带一路”沿线安全形势复杂,国际恐怖主义犯罪与跨国毒品犯罪、跨国武器走私、非法移民活动在中亚和东南亚地区相互交织,网络金融犯罪从东南亚向非洲蔓延,加上频发的地区危机和冲突,“一带一路”国际合作面临着较为严重的安全挑战。在这种形势下,任何国家都无法仅凭一己之力有效应对全球化背景下的犯罪问题。因此,区域及全球安全治理需要不同行为主体在更高效的国际警务执法合作体系下开展多层面多角度的协同合作,既需要国际警察组织协调下的区域甚至全球范围内的统一行动,也需要不同国家之间多边和双边的有效沟通与协调,同时也离不开不同国家地方警察机关之间的密切配合。

3.2国际警务执法合作的发展要求畅通高效的国内程序

2014年以来,随着“天网行动”与“猎狐行动”的持续开展,中外警务执法合作进入了快速发展期,在持续深化与美国、加拿大、日本、泰国、意大利等国的双边合作的同时,也密切了与国际刑警组织等区域和全球性国际组织的交流,国内各省市公安机关在中外执法合作中也发挥着越来越重要的作用,国际警务执法合作正逐步从公安部下沉至省厅、基层,可见我国多层格局的国际警务执法合作已初具规模。但对基层单位而言,国际警务执法合作工作尚处于初始阶段,不仅缺乏各项制度性和规则性的指导,更有国际警务执法合作的国内程序繁琐,从层层请示、对外发函再到收到外方回复,时间长,效率低,往往错失时机,增大了合作的难度和成本。如要扭转这一现状,关键是要厘清公安部与省市公安机关在国际警务执法合作上的权限,尽可能对省市公安机关进行授权,给予其参与国际警务执法合作更为宽广的空间。而重点是要简化(信息化)国际警务执法合作的国内程序,畅通部门间的沟通机制。这也正是多层国际警务执法合作体系中,国家政府和次国家政府这两个主体之间关系的重点。

3.3单一层面的执法合作弊端要求更高效的多层执法合作体系

警务外交是国家外交职能在警务领域的延伸,是国家警务职能在外交领域的拓展[6]。国际警务执法合作作为警务外交的主要方式,是有效打击国际性犯罪、保护国家与公民利益、维护国家和社会安全的重要途径,但单一层面的国际警务执法合作却有其无法克服的弊端。超国家组织得益于其庞大的朋友圈,具有强大的信息交流和共享能力,但受成员国国家主权限制,执法能力较弱;国家政府基于独立的国际行为体地位,有强大的执法能力,但在信息交流和共享方面依赖于国际组织;次国家政府往往是合作的直接执行者,但并非是一个完全自主的国际行为体。因此,要应对当前复杂的全球安全形势,更好地进行区域与全球安全治理,保障国家和地区发展,不能仅依靠某一层面的警务合作,必须综合考虑超国家组织、国家政府和次国家政府等不同主体在国际警务执法合作中的角色和功能,构建高效的多层警务执法合作体系,实现不同主体间功能和角色的互补,充分发挥出1+1+1>3的合力。

4、对多层国际警务执法合作体系的解读

多层国际警务执法合作体系是国际警务执法合作的多元主体,依据各自角色和功能在国际警务执法合作中形成相互补充、配合和促进的内部关系所构成的整体。对多层国际警务执法合作体系的理解涉及两个基本问题:一是国际警务执法合作的多元主体及不同主体的角色和功能;二是不同主体之间的相互关系,以及由这种关系所构成的多层国际警务执法合作体系的结构。

4.1多层国际警务执法合作的多元主体

随着近些年安全合作理念的不断深入,全球警务执法合作日渐向纵深发展,国际警务执法合作主体多元化趋势愈发明显。例如纳迪亚·戈斯帕奇曾论及:国际警务合作最初是在以下主体的推动下形成的:次国家行为主体,如警察首长和一线警官;国家主体,如政策制定者;甚至还有超国家行为主体,如各级组织和立法机构的EU部长们[1]103。虽然他未展开论述,但他的这一观点却在国际警务执法合作实践中得到了印证。

4.1.1超国家组织:国际警务执法合作的国际行为体

超国家组织是指跨越国界的国际警务合作组织。随着犯罪全球化趋势的发展,各国都将警察机构之间的国际合作视为应对犯罪的有效措施,意在促进各国警察机关合作的全球性、区域性国际警务合作组织应运而生。尤其是在当前全球化背景下,活跃于各领域的一系列国际组织和国际制度在世界政治经济体系中发挥着越来越重要的影响力,日益推动着主权国家体系以外的,以国际组织和国际制度为核心的国际体系的形成。国际警务合作组织作为国际制度中的重要一环,不仅在全球化背景下得以快速发展,在全球和区域安全治理中的影响力同样也是与日俱增。但是国际组织毕竟不是与主权国家一样具有本体性地位的存在实体,“不是凌驾于主权国家之上的世界政府机构,而是国家之间的组织,它不能违反国家主权原则去干涉那些本质上属于成员国国内管辖的事务。”[7]379强制力并不是它的核心,沟通和磋商才是它的关键。因此,各类国际警务合作组织在不干涉成员国国家主权的前提下,通过充分沟通和磋商形成规范并开展活动,加之警务执法合作涉及国家主权、安全等高级别政治议题,与经济、社会领域的国际合作相比,各国倾向于对警务执法合作持相对谨慎的态度。但这并不意味着国际组织就毫无自主性。早在20世纪60、70年代就有研究者通过分析大量案例,发现了国际组织具有不受其成员国意志掌控的自主性行为,这一发现成为第二轮国际组织研究的问题来源和知识基础[8]。国际组织不仅仅是“原则、规范、规则和做决策程序”,它们也是散播规范和原则的行为主体[1]105,经国际协商和权力让渡所产生的国际组织一经形成,其宗旨、规则、原则、框架、方法、建议等就确立了一个新的规范环境,影响甚至“强制”着其中的每一个成员,这为超国家层面国际合作的长久运行提供了可能。

鉴于国际警务合作组织的性质及其在全球安全治理中的特殊地位,与主权国家相比,国际警务合作组织的优势突出表现在情报信息的交换与共享上。从国际实践来看,国际刑警组织、欧洲警察组织等各类国际警务合作组织,均发挥着情报信息交换中心的功能。国际警务合作组织拥有多元化的信息来源和经验丰富的信息情报分析专家,这些资源使其最终的情报成品具有比单边和双边合作更大的视角,为成员国提供了一种只有在超越国家层面上才有可能实现的全景式角度。当然,国际警务合作组织框架下的信息共享严格遵循自愿原则,是否提供信息及提供何等质量的信息取决于各成员国[9]。由于成员国参与信息交换的意愿和能力存在差异,国际警务合作组织通常需要通过研讨会、项目交流和培训等方式提高各成员国的参与意愿和情报共享能力,为各成员国警察机构提供面对面交流的机会,以加强彼此之间的沟通和互信。毫无疑问,在犯罪全球化的背景下,国际警务合作组织在凝聚共识、发展能力、促进互信,尤其是在情报信息交流方面所发挥出的作用将是巨大的。

4.1.2国家政府:国际警务执法合作的主要主体

在传统的国际关系理论中,主权国家一直被视为“外交活动”的当然主体,外交活动“具有强烈的国家依赖性,唯有国家尤其是中央政府才有权开展,职业外交官垄断相关事务,地方政府和非国家行为体则不具备独自从事外交活动的权力。”[10]但是,传统理论的国家中心论倾向逐渐受到了自由主义学者“平行外交论”“多层外交论”“多层治理理论”的诸多挑战。基于各领域诸多国际组织和国际制度对全球事务影响力与日俱增的现实,自由主义学者认为,在全球化时代,世界已经成为主权国家、国际体系和社会网络并存的世界网络。但不可否认的是,在这一世界网络中,主权国家尽管受到越来越多的限制,但依旧在国际事务中居于主导地位,国家身份和国家认同仍然是当今世界各国民众的主导认同[11]143,尤其是在涉及国家主权和安全等高级别政治议题上,主权国家依然是对外交往活动的主体。

在国际警务执法合作中,国家是完全自主的独立行为体。基于主权原则,一国除受国际习惯法和条约的限制外,均独立自主地处理国内国际事务。基于此,在对外警务合作中,国家政府有着超国家政府和次国家政府等国际行为体所不能替代的职责和功能:根据所面临的安全形势及国家需要,中央政府就对外执法合作做出总体性战略安排,确定执法合作的理念、思路和架构,推进双边和多边执法合作条约关系。而警察机构的首脑机关在中央政府的总体性战略安排之下,就国际警务执法合作中的重大问题进行协调、指挥;制定国际警务执法合作的规章制度;对与外国警察机构的合作进行部署与指导等。

4.1.3次国家政府:国际警务执法合作的地方行为体

次国家政府是指那些只在一国局部领土上行使管辖权的政府,即所有在中央政府以下的各级政府。它包括了单一制国家中的各级地方政府、联邦制国家中的联邦成员单位及州以下的各级地方政府[5]5。在全球化时代,由于国家间相互依赖的普遍发展、国际制度的强化、中央政府的权力下放和鼓励政策、各次国家政府对地方利益的追求等多层面、多方面因素的推动,次国家政府不断介入对外事务,逐渐被纳入复杂的世界网络,成为国际事务的新型参与者。尤其是在国际舞台上迅速崛起的,在政治、经济和文化领域具有强大国际影响力的世界大都市,在一定程度上获得了国家体系、国际体系和全球体系代表资格[11]144,通过对国际事务的介入来更好地服务于国家外交、提升国际影响力。虽然次国家政府主要活动于经济、社会、环境等“低级政治”领域,但也不可避免地会对非传统安全领域的国际合作格局产生影响。

随着犯罪全球化趋势的愈演愈烈,国家政府逐渐意识到次国家政府在对外警务执法合作中的积极作用,加之地方警察机构本身对于打击犯罪、保护民众安全的需要,地方警察机构更加积极地参与到国际警务执法合作中去,尤其是一些较有影响力的大都市、地理位置比较重要的地方省份或边境城市,成为了国际警务执法合作的重要行为体。外交是国家事权,次国家政府不是一个完全自主的国际行为体,次国家政府参与国际警务执法合作通常在国家政府的授权下开展。与国家政府参与国际警务执法合作的职能、范围相比,次国家政府参与国际警务执法合作的范围是有限的,主要是警务人员互访、友好城市关系下的警务交流,包括发展警察机构间的友好关系、签订地方性安全执法合作协议,以及在国家政府指导或授权下开展案件执法合作等。

4.2多层国际警务执法合作体系的结构

随着各类国际警察组织作用的凸显和次国家政府在国际警务执法合作领域的活跃,国际警务执法合作应在超国家组织、国家政府、次国家政府三个层面上同时展开,并逐渐形成超国家组织、国家政府、次国家政府三层次合作体系。在这三层体系中,超国家组织、国家政府、次国家政府三个行为体具有不同的地位角色,彼此之间形成相互补充和配合的关系。

国家政府是国际警务执法合作的完全主体和主要主体。国家是国际社会中直接、独立和全面地参与国际政治、经济、法律、文化、社会等关系,并在其中发挥主导作用的实体[7]46,依据主权原则,国家具有独立处理国内外一切事务的能力,这是国际社会普遍接受的事实。基于这样的地位角色,在国际警务执法合作中,国家政府根据本国国家利益和社会公共利益,不依赖他国,不受他国摆布,独立自主地决定对外警务执法合作的一切事宜,大到宏观的战略部署,小到微观的个案合作。在必要的时候和可能的情况下,国家政府向国际组织让渡部分权力,向地方政府转移部分职能,以促进在超国家组织和次国家政府层面上的警务合作,服务于本国国家利益。从这个角度说,国家政府是超国家组织和次国家政府层面国际警务合作发展的支持者。

国际组织虽具有国际法资格,但它是不完全的国际法主体。“国际组织的国际人格是派生的,是成员国通过基本文件授予的,或是从基本文件中引申出来的,其权力与活动范围都不得超越组织章程的规定。”[7]389各类国际警务合作组织的职能和活动范围是确定且有限的。借助自身独有的资源,各类国际警务合作组织通常更多地承担着成员国因能力不足、技术不足或意愿不足而难以承担的任务,通过克服集体行动的困难、促进合作来补充成员国单边或双边行动中的不足和缺陷,服务于成员国的共同利益。因此,超国家政府层面开展的国际警务执法合作,可以看作是国家政府层面开展的国际警务执法合作的必要补充。

次国家政府不是主权行为者,它们的国际行为能力来源于中央政府的授权和许可,并受中央政府的限制。同时它们也不同于以利益为趋向的跨国公司这类非国家行为者,它们仍完全处于一国的主权管辖之下,虽然其管辖的范围是固定的某一区域,但其具有管辖这一固定区域的公共权威,管辖行为具有官方性。行为的非主权性和官方性特征,以及民族国家主权制度依然是国际体系基本制度的现实,决定了次国家政府是民族国家制度体系中的一环,其国际行为归根结底要服务于民族国家利益,是国家总体外交战略的执行和延伸,这种情况在国家主权和安全等高级政治议题上更是如此。因此,在国际警务执法合作中,次国家政府参与国际警务执法合作是国家总体安全战略的一部分,是国家政府国际警务执法合作的执行者和助力者。

由此,超国家组织、国家政府、次国家政府三层次警务执法合作体系形成了以国家政府为主要主体,以超国家组织为重要补充,以次国家政府为重要执行者,三者相互支持、相互配合、相互助力的多层结构关系。如图所示的这一结构关系既是当前国际警务执法合作领域多元主体兴起的现实反映,同时也是当前依然以主权制度为主的国际体系特征的体现。

图多层国际警务执法合作体系结构

5、多层国际警务执法合作体系的建构重点

根据现代系统理论,当各部分以合理有序的结构形成整体时,整体就具有新的功能,整体功能大于部分功能之和。近些年,随着我国国际警务执法合作实践的发展,一方面大力扩展以国家政府为主体的双边执法合作,另一方面进一步深化在国际组织中的积极作用,同时更为积极地鼓励地方公安机关在国家总体框架下,更深入地参与对外警务执法合作实践,国际警务执法合作的多层体系业已初步成型。然而,要构建高效的多层国际警务执法合作体系,使其发挥整体之力,还需要以系统性思维对国际警务执法合作的权限,在超国家组织、国家政府、次国家政府三个层面进行调整,对三个层面的警务执法合作子系统之间的关系、联系进行准确理解和定位,三个子系统应能基于各自的角色和功能相互补充、支持、配合,产生出超越部分之和的整体性、系统性力量,以更有效地应对复杂的全球安全问题,更好地服务于国家总体安全战略。当然,多层国际警务执法合作体系的构建并非一蹴而就,就我国当下国际警务执法合作的实际情况而言,至少可从以下三方面着手。

5.1充分发挥国家政府的主体功能,加强顶层设计和整体部署

面对复杂的国际安全形势,国家主席习近平提出了总体国家安全观,并指出要坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路。同时,创造性地提出了共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观和普遍安全的人类命运共同体的概念,建设性地参与地区与全球安全治理。新安全观的提出在为国家安全工作提供新理念的同时,也形成了新的国家安全战略,搭建了新的安全合作架构,指明了新的工作思路和机制路径。国际警务执法合作需要在国家总体安全战略下,对新时代国际警务执法合作做出顶层设计和整体部署[12]。按照轻重缓急的原则,加快与重点国家在重点领域内的双多边执法或司法条约的谈判和缔结进程,加快完善双多边条约体系,搭建完善的双多边警务执法合作法律框架;在“一带一路”倡议下,结合国际安全形势,整体布局,按照“突出重点、满足急需”的原则,提前布置,优化派驻分布,构建科学高效的警务联络官网络;努力拓展国际警务执法合作范围和领域,创新执法合作打击跨国犯罪的新模式和新机制;进一步拓宽警务执法合作关系,加强人员交流,增进与不同国家执法机关的友谊与互信。

5.2在国际警察组织中发挥更重要的作用,助力国家安全战略实施

在国际刑警组织第八十六届全体大会上,习近平主席庄严承诺:中国愿同世界各国一起分享安全治理的经验,愿为全球安全治理贡献智慧和力量……在未来5年内,中国政府将采取实际行动支持国际刑警组织。在全球安全问题日益复杂的情况下,中国要构建高效的国际警务执法合作机制,在超国家组织层面的国际警务执法合作中发挥更积极、更主导的作用是非常重要的一环。除国际刑警组织以外,我国加入的区域安全合作组织还有上海合作组织、澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心,这两个区域性国际安全合作组织对我国西部地区和西南边境地区的安全具有重要意义。我们需要在这些已有的国际警务合作组织中进一步发挥更为积极的作用,努力推动执法合作向着更深入更广泛的空间发展,更好地保障国家与社会安全,推动地区与全球安全治理。与此同时,还需要在国家总体安全战略框架下,积极培育新的国际安全执法合作机制,构建新的周边、地区和全球安全网络。作为首个由我国主导,聚焦新亚欧大陆桥沿线,同时辐射“一带一路”的国际执法安全合作——新亚欧大陆桥安全走廊国际执法合作论坛(连云港论坛)尚处于初创阶段,但在未来,要在高规格多边会晤交流、情报共享与研判、联合行动指挥、国际高端警务培训、警务智库交流、安防产品研发交流等方面,大力推动论坛的常态化、机制化运作,打造一条“以我为主”、聚焦新亚欧大陆桥和“一带一路”沿线的安全走廊,保障国家经济发展,引领全球安全治理,推动构建普遍安全的人类命运共同体。

5.3创建高效的国内程序,推进地方公安机关的国际警务执法合作

构建高效的多层国际警务执法合作体系,要在国家总体框架下持续深入推进次国家政府层面的国际警务执法合作。一是要梳理公安部与省市公安机关的国际警务执法合作权限,根据各地开展国际警务执法合作的实际情况,尽可能向省市公安机关(尤其是重要的边境省市和国际大都市)赋权,采用权限清单模式,明确下放至省市公安机关的权限列表,使得省市公安机关在一定权限内更好地发挥国际警务执法合作主体功能。二是要加强国际警务执法合作的规范指导,提高效率。基于基层国际执法合作的实际需要,将目前实践中的有益经验和方法加以整理和总结,出台与之配套的国际警务执法合作的具体流程、规定等规范指导性文件,制定相应的内部工作章程和不同警种之间执法合作的规范。特别是要加快制定关于案件协查、调查取证、引渡、遣返、移交等实务性操作手册,使基层执法人员在开展国际警务执法合作时有章可循。三是要加快国际警务执法合作扁平化对接机制建设。建立部、省、市、县扁平化对接机制的信息平台和完善的规范要求,尽快实现跨国案件网上直报联动,实行公安部与省、市、县三级地方公安机关跨国案件办理的扁平化运转。加强部、省、市国际合作部门与各业务警种的沟通机制建设,明确牵头部门和各部门职责,畅通案件信息流转渠道,形成分工负责、整体作战的合力。进一步简化规范跨国案件办理流程,解决办理跨国案件环节多、周期长等问题,提高效率,提升国际执法合作水平;同时,要进一步拓宽地方公安机关双多边交流途径,鼓励地方公安机关根据自身实际情况,从人员交流考察、友好城市互访,向执法能力培训、案件合作、专项行动、边境联合执法等务实警务执法合作发展,以便更好地配合国家安全战略,努力构建全方位、多层次、宽领域的国际警务执法合作体系。

6、结语

面对日益突出的全球安全问题和层出不穷的安全威胁,国际执法合作依然是唯一的选择。实践中,我国国际警务执法合作已在超国家组织、国家政府、次国家政府等不同主体和不同层面上取得了长足发展。但是,未来要推动国际警务执法合作更高质量的发展,进行更有效的全球安全治理,仅仅有不同主体、不同层面安全合作的独自发展是不够的,还需要突破孤立的局部思维,树立相互联系的系统思维。要从全局出发,在明确不同主体角色和功能,厘清不同主体间关系和联系的基础上,把不同主体、不同层面的合作统筹为一个有机整体,不同主体优势互补、相互配合与支持,不同层面的执法合作协同发展、相互促进,构建整体性、系统性多层国际警务执法合作体系,发挥出全球安全治理的整体合力,才能更好地应对全球安全危机。而在这其中,根据实践的发展,不断检视和准确定位不同主体的角色和功能,以及不同主体的关系和联系,既是保证多层国际警务执法合作体系科学性和有效性的关键,也是有待于实务界和学术界多角度深入讨论的问题。

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