2020年12月11日，中共中央政治局召开会议，分析研究2021年经济工作；听取中央纪委国家监委工作汇报，研究部署2021年党风廉政建设和反腐败工作；审议《中国共产党地方组织选举工作条例》。会议指出，要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通和消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。在2020年12月16—18日举行的中央经济工作会议上，习近平总书记发表重要讲话，总结2020年经济工作，分析当前经济形势，部署2021年经济工作。

会议指出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理。由此可见，新发展格局形成离不开需求侧改革，但是目前的重点依旧在于需求侧管理。从“需求侧改革”到“需求侧管理”两字的转变，充分体现了中央“稳中求进”的工作总基调。罗良文和梁圣蓉指出从“十三五”期间的注重供给侧结构性改革到注重供给侧结构性改革与需求侧管理的协同并进，是我国新发展格局下的重要布局[1]1]。

这意味着进行供给侧结构性改革不是不要需求侧管理政策，而是要在高质量层面实现供需平衡，其实质是供需并重[2]2]。虽然需求侧管理重在扩大内需，但是扩大消费并不只是消费问题，而是一个系统性工程[3]3]。刘学智也指出，需求侧管理包含过去扩大需求的内容，同时增添了更多含义[4]4]。要通过需求侧管理促进形成强大的国内市场，并以此成为构建“双循环”发展格局的重要支撑[5]5]。由此可见，我们必须从新发展格局视角对需求侧管理进行系统分析。

实际上，自20世纪90年代末以来，我国扩大内需已经持续二十多年时间，但这次将内需作为“战略基点”、把扩大内需提升到战略高度是一个很大转变。曹新指出，我国当前需求结构已经发生明显变化，供给结构明显不适应需求结构，“供需错位”已成为阻挡我国经济持续增长的最大障碍[6]6]。龚刚进一步指出，中国经济已进入新发展阶段，新发展阶段意味着中国和发达国家之间过去所拥有的合作共赢基础在减弱，竞争关系则在加强，中国将逐渐转向“一头在外、一头向内”或“两头向内”的循环模式[7]7]。从畅通国内国际双循环的总体来看，所面临的堵点既存在于供给侧，也存在于需求侧[8]。

因此，需求侧管理不仅是重要的理论问题，还是重要的实践问题[9]9]。只有通过加强需求侧管理打通来自需求侧的各种堵点，建立起扩大内需的有效制度，释放内需潜力和培育完整内需体系，不断构建强大的国内经济循环体系和稳固的基本盘，用内需连接国内循环与国际循环、以国际循环提升国内大循环效率和水平，才能最终构建起“双循环相互促进”的新发展格局[10]10]。基于此，本文从新发展格局视角系统探讨需求侧管理的必要性及面临困境，并提出有针对性的对策建议。

一、新发展格局下需求侧管理的内涵与必要性分析

供给和需求是国内大循环、国内国际双循环的内生动力，因此必须把供给侧结构性改革和需求侧管理统一于新发展格局构建上。从新发展格局构建的角度来看，需求侧管理是一项以“形成强大国内市场，充分发挥国内超大市场规模优势，满足国内各类市场主体需求，全面释放需求活力与潜力，最终形成供需良性互动”的系统性战略工程。不仅需要处理好生产、分配、交换和消费各环节之间的关系，打通堵点，补齐短板，还需要处理好国内大循环与国际大循环之间的关系，实现大循环、中循环和小循环之间的无缝衔接。进一步来说，需求侧管理不同于传统意义上的需求侧调节，不仅涉及总量变化，还涉及结构优化，是一项长期性、系统性和动态性的战略任务。

(一) 需求侧管理是我国适应国内外形势变化，全面深化改革的必然趋势

随着新常态的到来和全面建成小康社会目标的实现，我国经济社会的主要矛盾已经发生了变化，不平衡不充分发展成为这一矛盾的根源，针对这一矛盾根源，中央适时提出供给侧结构性改革重大战略。随着供给侧结构性改革的不断推进，我国实体经济活力不断释放，有效供给不断增加，但与此形成鲜明对比的是，需求侧与供给侧的结构性矛盾开始凸显。

一方面，在中美贸易摩擦持续加剧和逆全球化趋势不断凸显背景下，传统的外向型经济发展模式难以为继，内部消费需求的有效启动迫在眉睫；另一方面，随着人们对生活环境和生活品质要求的提高，一系列新投资机会出现，投资需求的结构性调整“箭在弦上”。在此背景下，作为构建新发展格局双重动力之一的需求侧改革就被提上议事日程，因此从历史发展的动态角度来看，需求侧管理是我国适应国内外形势变化、全面深化改革的必然趋势。

(二) 需求侧管理是我国促进高质量发展，落实新发展理念的主动选择

高质量发展必须以新发展理念为指导，新发展理念落实的结果就是高质量发展。需求侧管理正是我国促进高质量发展，落实新发展理念的主动选择。具体来说，需求侧管理是一项系统性的创新工程，不仅需要政府在政策实施方面不断推陈出新，还要对内贸流通体制、收入分配制度、税收制度和生产要素流通体制进行革命性变革，从而能够有效促进创新发展的实现。

与此同时，需求侧管理以供给侧和需求侧的动态平衡为切入点，能有效推动城乡、区域和行业之间的融合发展，并推动需求结构和产业结构朝着低碳循环方向转型升级，因此可以为协调发展和绿色发展实现提供重要支撑。更重要的是，随着需求侧管理的不断推进，我国的民族自主品牌也将依托庞大的国内市场不断发展壮大，并提高国际竞争力，从而在更高水平上实现开放式发展。此外，需求侧管理带来的收入水平和消费水平普遍提高也会推动共享式发展实现。

(三) 需求侧管理是我国发挥超大规模经济体优势，畅通国内大循环的内在要求

无论是国内外形势变化，还是高质量发展目标实现，都要求我国充分发挥超大规模经济体优势，并构建起以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局。需求侧管理正是畅通国内大循环、构建“双循环”新发展格局内在要求。长期以来，我国实行外向型经济发展模式，因此在内贸流通体制建设方面相对滞后，生产、分配、交换和消费等环节都存在不同程度的堵点。在统一大市场建设方面，我国还面临区域市场分割普遍存在、跨区域流通成本居高不下等问题。必须通过需求侧管理打通生产、分配、交换和消费等环节的堵点，构建统一全国性大市场，实现国内大循环畅通。因此，从空间重构的静态角度来看，为了充分发挥我国超大规模经济体优势、畅通国内大循环，必须进行需求侧管理。

二、新发展格局下需求侧管理面临的困境分析

虽然从理论上来说，需求侧管理有利于新发展格局的构建，但在实践中面临着一系列困境和挑战。

(一) 需求侧管理缺乏顶层设计

需求侧管理不同于传统的需求侧总量调节，需要将总量调节、结构调整和制度变革有机结合，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通和消费等各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，最终提升国民经济体系整体效能。需求侧管理不仅是短期的政策工具，还是长期的战略选择，需要从顶层设计角度进行系统规划。虽然改革开放以来我国已初步形成较为成熟的财政政策和货币政策体系，但这些政策主要是针对短期的总量调节，如何将其与长期结构调整和制度变革有机结合是未来顶层设计需要着重考虑的问题。

就总需求管理方式本身而言，货币政策和财政政策的出台时机、实施力度以及搭配方式也要进行优化。尤其是面对新冠肺炎疫情的影响，财政政策和货币政策都要保持对经济恢复和持续增长的支持力度。如果在政策操作上缺乏顶层设计，对政策的时效性把握不好，就会影响需求侧管理效果。从总需求形成机制来看，也要将一次分配、二次分配和三次分配有机结合。

在一次分配中抑制资本的盲目扩张，鼓励人力资本参与剩余索取权的分配；在二次分配中更加强调公平公正的取向，由政府承担起更多的民生发展职能；在三次分配中要加强信任机制和法治化水平的建设。此外，就需求侧本身而言，也要取消各种旧体制机制留下的对需求侧的限制性政策措施以直接释放长期被压抑的需求，如对非农用地市场交易的限制、对汽车消费的限制等。需求侧管理是一项长期的系统性工程，只有对其进行科学的顶层设计，才能取得预期效果。

(二) 消费需求难以有效启动

提升消费需求是需求侧管理的主要内容，从目前来看，由于种种因素的限制，消费需求迟迟得不到有效启动。西方经济学理论认为，相对于高收入者，中低收入者的边际消费倾向更高，如果能够缩小收入差距、提高中低收入者的收入水平，则整个社会平均边际消费倾向就会提高。近年来，资本扩张速度过快，再加上财产收益增长和投资收益增长高于劳动收入增长，导致高收入者的收入增长速度高于中低收入者。

我国的社会保障不完善也加剧了居民预期的不稳定性，使其不得不通过预防性储蓄方式降低未来不确定性风险，尤其是住房、教育和医疗等领域的大额支出不仅极大限制了居民的现期消费，而且拉大了居民之间的财产差距以及由此带来的收入差距，进一步降低了社会整体边际消费倾向。住房价格的不断上涨导致居民不得不掏空家中几代人储蓄以满足购房的刚性需求，不仅损害当期消费需求，而且透支了未来需求。

虽然高收入群体具有较高的消费能力，但由于供给侧与需求侧的结构性偏差，导致大量的高质量需求难以得到有效满足，这些高收入群体只能转而购买国外产品和服务，由此造成数量可观的资金和需求外流。由此可见，无论是收入差距的持续扩大和社会保障的不完善，还是供需结构的不匹配，都导致我国居民的消费需求难以有效启动。

(三) 投资需求持续增长乏力

改革开放以来，投资在拉动经济增长、促进就业等方面发挥了极其重要的作用，成为我国产出快速扩张的核心引擎。随着我国企业杠杆率的不断提高和负债的大幅攀升，企业还本付息压力迅速增大。另外，由于缺乏必要的创新，我国投资领域的重复建设十分普遍，低端产能严重过剩，产品大量积压，商品价格下行压力明显，导致投资的利润空间显著收窄。叠加供给侧结构性改革对过剩产能的强制压缩甚至淘汰导致投资的风险加大，投资者进行扩大再投资的积极性明显不足。

在低端产能严重过剩的同时，我国高端产能领域的投资却由于关键技术的缺失而进展迟缓，这也是造成我国供需结构不匹配的根源所在。地方政府对房地产投资的长期过度依赖导致经济增长新动能培育滞后，致使政府投资对有效需求的拉动作用大打折扣。此外，作为拉动就业增长的重要甚至是核心力量，民间投资增长率近年来呈现持续下降趋势。2020年，全社会固定资产投资增长2.9个百分点，但是民间固定资产投资仅增长了1个百分点，表明民间固定资产投资与全社会固定资产投资的分化进一步加剧，这不仅直接影响投资需求，而且会通过就业岗位的减少间接影响消费需求。

(四) 外贸需求波动风险加大

作为外向型经济发展模式的主要动力，外贸需求在我国经济持续增长过程中具有举足轻重的影响，尤其是在2001年加入世界贸易组织之后，我国贸易顺差持续增加，目前稳居世界第一。2020年贸易规模更是再创历史新高，贸易顺差增加27.4%,但这种逆势增长与新冠肺炎疫情造成的全球生产停滞密切相关，并不具有典型意义。实际上，随着我国劳动力成本、能源成本和环境成本的提高，传统的依靠低成本在国际市场获得竞争优势的时代已经一去不复返，大量的劳动密集型产业已经转移到越南和泰国等劳动力成本更低、环境规制更宽松的东南亚国家。在高端出口领域，由于“卡脖子”技术的制约，我国高科技产品供应链也时刻面临“掉链”甚至是“断链”风险，使我国出口面临的不确定性大幅提高。

在全球经济下行压力持续增大背景下，各国民粹主义思潮抬头，要求贸易保护和增加就业的呼声越来越高，导致世界经济格局加速调整，多边贸易体制面临困境，主要发达国家对外贸易政策更加保守，制造业生产环节开始向本土回流，逆全球化趋势越来越明显，“冷战思维”也卷土重来。一些国家为了遏制中国崛起，故意制造矛盾，挑唆冲突，导致局部地区爆发战争风险加大，不利于我国外部发展环境优化和外贸需求稳定。与消费和投资需求不同，外贸需求主要是受制于外部因素，不可控因素过多，很难受国内政策调节，因此对外贸需求进行管理的难度比消费需求和投资需求更大，也更加不确定。

三、新发展格局下推进需求侧管理的路径与对策

(一) 从强化供给侧结构性改革与需求侧管理协调的角度出发，进行需求侧管理的顶层设计

为了促进新旧动能的转换和高质量发展的实现，中央提出并实施了供给侧结构性改革战略，取得了显著成效，但随着供给侧结构性改革的不断推进，需求侧的问题逐渐暴露出来，由此中央提出需求侧管理战略。这表明供给侧结构性改革与需求侧管理两大战略是互补的，必须从供给侧结构性改革与需求侧管理协调的角度出发，对需求侧管理进行顶层设计。

1. 顶层设计要对制约供给侧结构性改革和需求侧管理的共性体制因素进行系统改革。其中最重要的就是要素的自由流动和统一大市场的建设。一方面，如果要素不能自由流动，国内的地方保护和市场分割普遍，则市场竞争机制的作用就不能充分发挥，微观主体也没有积极性进行技术创新，供给侧全要素生产率提高和高质量发展实现的难度就会大幅提高；另一方面，在要素无法自由流动的情况下，要素报酬会出现扭曲，导致收入分配结构失衡。同时，地方保护和市场分割也不利于厂商规模经济的实现和生产成本的降低，这两个方面会对消费扩张产生抑制作用。

2. 顶层设计要注重供给侧结构性改革与需求侧管理的相互影响和动态协调。供给和需求是构建新发展格局过程中不可分割的要素，一方面，供给创造需求，潜在的总供给决定了需求的上限；另一方面，需求反作用于供给，有效需求决定了潜在总供给的实现程度。供给侧结构性改革的推进为需求结构的升级提供基础和动力，而需求侧管理的实施则在很大程度上影响供给侧结构性改革的最终效果。

3. 顶层设计要时时关注供给侧结构性改革和需求侧管理的结构匹配和静态协调。相对于供需之间的总量均衡，二者之间的结构匹配更为关键，也更加困难。一方面，通过需求侧管理获得的新增需求必须有与之相适应的供给，而通过供给侧结构性改革产生的新增产能也必须有良好的市场前景；另一方面，对需求已经饱和或接近饱和的过剩产能应及时加以淘汰，对不合理的畸形消费也应该进行坚决制止和矫正，这其中比较有代表性的就是餐饮浪费现象和奢侈品过度消费问题。对于这些现象和问题，不仅要从思想认识上破除错误观念，还要注重依法治理，构建制止浪费和过度消费的长效机制，保证政策的执行力。

(二) 从收入分配制度改革和反垄断切入，启动国内消费需求

党的十九届五中全会提出，要坚持扩大内需的战略基点。扩大内需的根本在于提升居民消费需求，只有这样，才能充分发挥我国超大规模经济体优势，加快培育完整的内需体系，并最终构建起“双循环”的新发展格局。从供给侧结构性改革的视角来看，最重要的就是要对人民群众消费需求变化的新特点和新趋势进行预测，从而引导供给提前进行布局，用合理的供给总量契合需求变化，用创新的供给种类来创新居民新需求。

1. 深化收入分配制度改革，增加居民收入，完善社会保障体系，解决居民的后顾之忧。中央经济工作会议指出，扩大消费最根本的就是促进就业，完善社保，优化收入分配结构，扩大中等收入群体，扎实推进共同富裕。本文认为，其中最核心的就是收入分配制度改革和社会保障体系建设。在收入分配制度改革中，必须将一二三次分配有机结合，在一次分配中彻底解决资本过度扩张和劳动力收入持续下降的问题，实现劳动力收入份额的持续增长；在二次分配中则更加重视公平，真正实现再分配对于中低收入者尤其是低收入者的补偿作用；在三次分配中加强法治化建设，使社会的慈善捐助真正到达亟须救助的弱势群体手中。在社会保障体系建设中应强化民生兜底保障，将国有资本收益纳入社会保障基金，不断提高城乡教育和医疗服务向高质量和均等化发展，努力消除老百姓消费的后顾之忧。

2. 要强化反垄断和防止资本无序扩张，积极推进中高端消费的本土化。垄断对于社会主义市场经济体制的危害是显而易见和不可容忍的，既极大损害消费者福利，也不利于创新的发展和就业的增加。反垄断不是反对企业做大做强，而是要反对某些企业利用资本、技术或者数据资源无限扩张，挤压中小企业的生存空间，损害消费者福利。

必须限制企业通过数据垄断、流量垄断抢占市场或者在市场上进行激烈争夺和无效投资，国家要鼓励这些企业将资本投入研发创新，着眼于“卡脖子”科技，为国内中高端需求提供优质供给，推进中高端消费的本土化。同时，要给中小实体企业保留更多的生存空间，使其能够提供更多的就业机会，以提升中低收入者的收入水平和消费能力。此外，要逐步降低中高端消费市场的准入限制，紧跟需求变化适当调整行政性限制政策，引导供给结构优化和促进相关产业发展。

3. 要挖掘县乡等基层消费潜力，加快培育建设国际消费中心城市，并引导和鼓励合理健康消费。根据国家统计局数据显示，目前我国乡村消费占社会消费品零售额的比重还不到14%,而农村人口占总人口的比重却超过50%,县乡一级的基层消费潜力巨大。需求侧管理必须与乡村振兴战略匹配，在不断完善农村基础设施和公共服务基础上，充分挖掘广大农民消费需求，着力提升农村消费水平。同时，要培育建设国际消费中心城市，带动一批大中城市提升国际化水平，加快消费转型升级，推动经济高质量发展。在这一过程中，要特别注意引导和鼓励合理健康消费，在坚持“房住不炒”原则基础上全面推进城镇老旧小区的改造工作，加快中低价位、中小户型商品房建设，有效满足住房刚性需求，彻底释放长期被“高房价”压制的城镇居民消费需求。

(三) 以加强新基建和发展数字经济为重点，助力投资需求

投资一直以来都是中国经济持续增长的核心动力，但在中国经济由高速增长转向高质量发展阶段，投资需求却陷入增长乏力困境，说明传统领域的投资需求已经基本得到满足甚至出现了过剩，必须以加强新基建和发展数字经济来推动投资需求的持续增长。

从广义上来讲，新基建不仅是指以人工智能、5G和物联网等为代表的新型基础设施建设，还包括与构建新发展格局、全面实施乡村振兴和促进高质量发展等新战略相适应的一切基础设施建设。所以，要从空间和时间两个维度对基础设施建设进行重新布局。从空间维度来讲，必须聚焦农业农村和民生保障，积极发挥投资对促进城乡融合发展、改善民生的支撑作用，补齐农村基础设施短板，同时加快实施城市更新行动，补足城市基础设施短板。从时间维度来讲，要从推动企业设备更新和技术改造切入，推进一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设，有效促进制造业向智能化、高端化、数字化、绿色化转型，尤其要加快现代流通体系建设，降低社会流通总成本。

要围绕发展数字经济，促进居民储蓄向投资转化，鼓励民间投资，发挥投资对经济结构和消费结构的优化作用。汲取新冠肺炎疫情暴发和防控的教训，大力发展数字经济和相关的战略新兴产业，培育壮大新业态、新模式。为投资者提供更加完备和畅通的投资渠道，加强资本市场基础制度建设，提升个人投资者的金融素养和理财观念，放宽数字经济领域投资限制，鼓励民间投资，推动数字经济产业化和传统产业数字化，促进信息化智能化消费、高科技产品消费、绿色消费和文化消费等新兴消费提质扩容，以数字化推动国内大循环畅通，以国内大循环畅通助力新发展格局构建。

(四) 以RCEP和“一带一路”倡议为契机，稳定外贸需求

虽然近年来我国外贸需求面临的不确定性不断提高，但外贸对我国经济实现高质量发展的重要性却是毋庸置疑的。要努力克服目前面临的具有高度不确定性的外部环境，积极通过RCEP和“一带一路”倡议来稳定外贸需求，促进国外大循环的畅通，最终构建起国内国际双循环相互促进的新发展格局。

四、结论

2020年11月15日，东盟10国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰共15个亚太国家正式签署了《区域全面经济伙伴关系协定》,这标志着当前世界上人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区正式启航。虽然目前RCEP内部还存在某些不和谐的因素，但成员国在经济结构和贸易结构上具有较强的互补性，未来合作发展潜力不可估量。在短期内，我们可从助力恢复疫后经济，减小对美元依赖的角度出发，深化RCEP各成员国之间的合作关系；在长期内，则应借助这种合作关系大力发展“卡脖子”技术，打破关键核心技术对我国高科技供应链的制约作用，初步形成以人民币为结算货币和储备货币的区域经济体系。“一带一路”倡议近年来取得显著成效，中国与“一带一路”倡议沿线国家无论是在贸易往来、双向投资，还是在重大项目和自贸区建设方面，都取得了积极进展。中国已经与37个国家建立了双边投资合作工作组，与5个国家建立了贸易畅通工作组，与19个国家建立了电子商务工作机制，与14个国家签署了第三方市场合作协议。随着市场的不断开拓和贸易便利化措施的深入实施，中国与“一带一路”倡议沿线国家的贸易继续向纵深发展。

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文章来源：赖雄麟,于彦宾.新发展格局下需求侧管理的困境与出路[J].理论探讨,2021(03):108-113.