一、现行地方金融监管体制下的四大矛盾

第五次全国金融工作会议后，中央与地方的金融监管事权得以进一步明确划分。其中，小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司七类金融组织与投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所四类金融组织等（以下简称“7+4+X”类组织）被界定为“地方金融组织”，并划归于地方金融监管范畴内。继此，各地纷纷推进地方金融立法，以向地方金融监管部门授予地方金融监管权1。

纵观各地立法，各地地方金融监管体制呈现出“属地性”“统一性”和“分级性”三大特征。所谓“属地性”，即全国的“7+4+X”类组织及相应金融活动被划归于各个地方金融监管部门监管，对此，地方金融监管部门“守土有责”。所谓“统一性”，即不按金融机构、业务功能或监管目标设置多个监管部门，地方金融统一由地方金融监管部门负责监管，此与“一行两会”或“一行三会”的传统金融监管体制不同。所谓“分级性”，即各地地方金融监管体制一般被划分为省级、市级、县级三级或直辖市级、县级两级，各级地方政府通过设置地方金融监管部门就所辖地的地方金融进行监管。此等地方金融监管体制的形成与其说是顶层设计，不如说是地方金融“办”转“局”的自然过渡，因此，延续旧有体制可能不能回应央地监管分权后新监管需求，目前地方金融监管中突显的四大矛盾即为例证，详言如下：

（一）金融监管与金融发展的矛盾

金融市场的法律规制始终贯穿着对金融监管与金融发展矛盾命题的回应，地方金融亦不例外。从长期看，良好的金融监管有利于金融发展，二者具有统一性；但在短期性利益的激励下，金融监管与金融发展对立性的突显是否会导致“监管让位发展”的问题？尤其是在具有属地性的监管体制下，各地政府在金融乃至经济层面上的竞争是否会导致地方金融监管竞次？笔者不无疑虑。对此，货币政策司司长孙国峰认为各地政府的金融监管工作“易服从于地方政府的施政目标，将吸引资金流入、提高融资规模等能够带来短期经济利益的事项作为优先任务，而将防范金融风险、维护金融稳定等职责置于次要位置”[1]2。长此以往，地方金融监管反而不能保障地方金融的稳健发展，其甚至会催就积聚金融风险与侵害金融消费者利益的温床，于此，轰动一时的庞氏骗局“泛亚事件”殷鉴不远，地方政府于此案中的角色错位乱作为颇值警惕。

如此，地方金融监管体制的属地性会进一步加剧监管与发展的对立关系，对此，笔者认为在地方金融监管体制的构造上应避免金融发展目标对金融监管的直接冲击，但遗憾的是，大多地方金融立法未对此问题做出有效回应，更有甚者，有些地方金融立法还将促进金融发展的职责和金融监管职责一并授予金融监管部门2。

（二）属地监管与无界经营间的矛盾

地方金融监管体制的属地性带来的另一问题是属地监管与无界经营间的矛盾。具体而言，地方金融监管部门仅对其所辖的地方金融负责，然“所辖的地方金融”具体指什么？是于本地注册地方金融组织，还是发生于本地的地方金融活动？无论做何选择，监管皆不易覆盖地方金融活动的全貌，因为在金融科技的助力下地方金融的经营极易突破了物理上的疆界，呈现出无界经营的特征。于此，旧有的属地监管模式并不能有效应对新的经营状况，其所致之监管真空会蕴藏巨大的风险。

更有甚者，在地方政府竞争态势的催化下，属地监管与无界经营的矛盾可能还会引发“收益本地化，风险外溢化”的风险溢散效应，而于此，地方金融监管最薄弱的地区往往成为经营者逃避监管的“天堂”。

（三）保护金融消费者与防控金融风险的矛盾

2008年金融危机的惨痛教训使得世界各国提升了对保护金融消费者目标的重视程度，在随后的金融监管改革中，防控金融风险与保护金融消费者并重的双峰监管理论进一步深入人心，而该理论的逻辑起点即是保护金融消费者与防控金融风险间的矛盾，即保护金融消费者与防控金融风险在根本上虽有彼此相利的统一性，但在具体的监管实践中却存在相互冲突或顾此失彼的对立性[2]。以对小额贷款公司的监管为例，对于小额贷款公司从事掠夺性贷款的行为，从保护金融消费者层面上看，金融监管部门应予规制；但掠夺性贷款行为未必会危及小额贷款公司的稳定，事实上，在小额贷款公司采取有效风控措施的基础上，掠夺性贷款行为所带来的高额利息反而还会成为小额贷款公司的风险补偿，并使其稳定性得到进一步强化，于此，单纯的防控金融风险目标似无法驱动监管。

如此，在地方金融的统一监管体制之下，保护金融消费者职责与防控金融风险职责被置于同一部门，其对立性是否会进一步弱化对金融消费者的保护呢？也许AdamJLevitin教授给出了答案：“两大任务置于同一部门，必有其一得胜，在历史上，消费者保护从未胜出过。”[3]事实上，在地方金融监管实践中，“守住不发生系统性金融风险的底线”常被误读为“防控金融风险优先”，甚至是“唯防控金融风险”，在“强化属地风险处置责任”的背景下，地方政府及地方金融监管部门偏重防控金融风险，轻视甚至忽视对金融消费者的保护亦为常情。例如，对小额贷款公司从事“套路贷”等掠夺性贷款的行为，地方金融监管部门的前端监管常常是缺位的，直到类似事件高频发生，所生后果日益严重，甚至当其成为一个社会问题时，地方金融监管部门才在刑事司法机关的主导下进行配合式的后端干预。对此，笔者认为此不仅不利于对金融消费者充分和及时地保护，市场主体对诚信金融市场的信心亦会因此遭到破坏，因此，“监管刑罚化”不应成为对金融消费者保护的“新常态”。

值得注意的是，金融消费者是最微观的市场主体，在微观层面上强化保护金融消费者是防控宏观层面上系统性金融风险衍发传递的根本[4]。因此，在保护金融消费者层面上防微杜渐是避免后期风险处置之责的有效路径，保护金融消费者在根本上与防控金融风险相统一。如此，地方金融监管部门应避免“情势微小则不为”的短视；然如何避免此等短视呢？地方金融统一监管体制似应改造。

（四）分级监管与监管能力间的矛盾

在地方金融的分级监管体制下，基层地方金融监管部门被授予一定的金融监管权力与责任，但让人担忧的是基层地方金融监管部门是否有足够的监管能力应对各种地方金融活动。在金融科技的助力下，地方金融形态不仅具有多样性、多变性、无界经营性的特点，还会呈现出多种金融形式相结合等创新性特点3；随之而来的是，其风险点亦极具隐蔽性。对此，基层地方金融监管部门无论从人财物的配备上，还是专业技能上似乎无法较好应对[5]。

值得注意的是，以防控金融风险为目标的审慎监管，尤其是宏观审慎监管需要监管部门在信息充分统合的基础上作出专业判断并采取行动，对此，处于信息劣势的基层地方金融监管部门恐难独立完成。于此，有学者主张通过监管科技赋能地方金融监管部门，以缓解其监管能力不足之问题[1]179-180，笔者对之深表赞同，但是，若欲在根本上对分级监管与监管能力间的矛盾进行回应，则依然需要对现行地方金融监管体制进行检视和改造。

综此四大矛盾，其若不得有效纾解，地方金融监管的效果堪忧，如此，地方金融或成为新一轮危机的源头，此应引以重视。而由前论可知，当前地方金融监管中的四大矛盾在本质上乃是现行地方金融监管体制无法回应央地金融监管分权后新的监管需求的反映，因此，若欲纾解此四大矛盾，地方金融监管体制的改造是无法绕开的重要命题。

二、地方金融监管之研究现状综述

“地方金融监管”乃我国针对金融发展新形势所提出的特有概念，因此，在空间分布上，相应讨论主要见于国内文献；而从时间分布上，对下一阶段研究有参考价值的相应文献则多集中于全国第五次金融工作会议前后与各地地方金融监管立法颁行前后。讨论“地方金融监管”的文献内容涉及多个方面，其中，与本文研究相关者主要聚焦于地方金融监管的独立性、监管协调、监管分工，以及监管能力四大问题。

在监管独立性层面上，地方金融监管部门兼具“发展职能”与“监管职能”的弊端为多数学者所批评，因此，将“发展职能”剥离出地方金融监管部门之外，以避免其“重发展、轻监管”的观点已成为学界共识。然此法是否可以确保地方金融监管部门的监管独立性？其是否仍有受地方政府不当干涉之可能？此不无疑义。因此，在职能剥离之外，还需对其他监管独立性保障机制进行探讨，于此，刘志伟构建中央督察制的观点值得研究[6]。

在监管协调层面上，学界讨论较多者为中央与地方之协调问题，肖娟与潘辉认为中央监管部门与地方监管部门应加强信息共享、协调联动、沟通合作，建立紧急磋商机制与联合应急处置机制，应赋予中央驻地监管部门和地方监管部门更大自主和相机决策权，调动其监管积极性和创造力，促进其监管合作[7]；陈斌彬认为应建构以国务院金融稳定发展委员会为主导的央地金融监管协调机制，在监管信息和征信信息的对接共享方面、监管会商方面、风险处置方面开展协调[8]。但是，监管协调不应限于中央与地方之间，地方与地方之间协调亦应被重视，因为属地监管与无界经营间的矛盾会导致“收益本地化、风险外溢化”的状况[1]3，此亟待各地方监管部门通过横向协作进行应对，对此，少数学者虽有提及，却鲜有深入讨论。

在监管分工层面上，为众多学者所批评的是地方金融的“多头监管”问题，郭六生研究发现地方金融监管权配置的“分散化”使得监管资源散乱[9]，然此问题在各地地方金融监管立法颁行后即得纾解，即各地立法已将分散于商务、经信、财政等部门的监管权统归于地方金融监管部门行使。目前，地方金融监管分工层面存在的最大问题则是在统一监管体制之下保护金融消费者与防范系统性金融风险间的矛盾，如孙国峰认为地方金融监管部门既负责审慎监管，又负责行为监管，当二者冲突时，其极有可能因防控风险而忽视对金融消费者之保护[1]3；于此，着眼于传统金融监管改革的“双峰监管”理论、“功能监管”理论等可以借鉴，但专门针对地方金融监管分工的研究还有待继续深入。

在监管能力层面上，地方金融监管部门尤其是基层地方金融监管部门之能力是否可以胜任其职责已为众多学者所担忧，陈盼、曾刚和贾晓雯提出地方金融监管部门缺乏履职的人财物资源与专业技能[5][10]。对此问题，除了有“补充资源、培养人才”的建议外，陈盼所提出的强化基层监管工作协调[5]、孙国峰所提出的通过监管科技升级监管工具[1]179-180似可作为目前缓解监管能力不足的可行之法。

以上所述乃国内研究现状之综述，而由于地方金融监管问题的“本土性”，国外文献对之鲜有讨论。正如王华庆、李良松所言，“像中国这样的中央监管部门已经在各地设立分支机构，地方政府又建立地方金融监督管理局的体制在国际上很少，因此鲜有比较，也没有成功的经验可以借鉴。”[11]然居高而视，地方金融监管问题在一定程度上也反映了我国现行金融监管系统对于如“7+4+X”类组织这类新金融的不适，因此，地方金融监管改革一定程度上可以看作是金融监管整体改革的“试验田”，如此，有关金融监管改革的国外文献仍有重要参考价值，在此即不赘列。

三、地方金融监管体制改造的路径选择：基于监管效能的变量校定

地方金融监管体制改造之最终目标即是通过优化监管体制来提升监管效能，以满足新的监管需求。如前所论，现行地方金融监管体制具有三大特征，即“属地性”“统一性”和“分级性”，那么，接下来的逻辑似乎应为通过改变现行监管体制三大特征来提升监管效能，从而破解当前地方金融监管中的四大矛盾。然体制改造果真如此简单？难道只要将地方金融监管权按照一定的监管分工收归于“一行两会”就可万事大吉？笔者殊难认同。

事实上，现行的地方金融监管体制很大程度上乃是央地博弈的自然结果，因此，体制改造应深入考量三大特征背后的现实基础，以监管效能的提升为目标校定变量，而绝不可粗暴径改。现行地方金融监管体制三大特征指向三大变量，即“属地性”指向的是“监管主体”变量，“统一性”指向的是“监管分工”变量，“分级性”指向的是“监管层级”变量，笔者欲分别对之进行校定，以求地方金融监管体制改造之最优路径。

（一）“监管主体”变量之校定

对于“7+4+X”类组织及其金融行为，应由属地监管还是由中央监管？于监管效能层面上，孰优孰劣？此殊值探讨。对此，部分学者对现行地方金融监管体制的“属地性”持有异议，刘骏即通过对属地监管和中央监管的监管成本与监管实效的比较得出中央监管优于地方监管的结论[12]。其基于成本效益分析的研究值得关注，但笔者认为该研究忽视了本轮央地监管分权的现实基础。

事实上，为众多学者所诟病的地方金融监管与发展对立的问题并非始于本轮央地监管分权。地方政府热衷于鼓励、支持，甚至扶持各种金融创新，究其原因乃是在地方财权、事权不匹配与中央主导金融事权背景下地方政府希冀通过金融手段强化其资金动员能力所致[1]4，在历史上，此表现为在地方政府孕育之下传统银行以外的信托公司、证券公司、证券交易中心等样式繁多的金融组织及业态的出现，如今，地方政府鼓励、支持“7+4+X”类组织亦同出一辙[13]。因此，于“7+4+X”类组织上所呈现的“重发展而轻监管”的问题在本轮央地监管分权前业已客观存在，故从此意义而言，将“7+4+X”类组织及其金融行为的监管权责授予地方并非导致金融监管与金融发展对立的原因，其反而是对既存问题之回应，即希冀通过将权责利一致化，而使激励相容，习近平总书记在第五次全国金融工作会议所强调的“强化地方监管责任和属地风险处置责任”即为此理。如此，若粗暴地将“7+4+X”类组织及其金融行为的监管权收归中央，“金融监管”与“金融发展”虽在形式上得以分离，但二者的对立问题并不会因此而得到解决，相反，由此而成的地方“只得利而不负责”的状态会进一步加剧地方对中央监管之“对抗”，监管效能自然大打折扣。

但是，我们也必须认识到属地监管体制有其局限性，其极大制约了地方金融监管效能的发挥，据前文论，此不仅表现为金融监管目标与金融发展目标的直接冲突，以及因此而生的监管竞次问题，还反映为属地监管与无界经营间的矛盾，以及由此而致的监管真空与风险散溢问题。对此，笔者认为，对地方金融的监管，中央不应缺位，中央与地方不是非此即彼的互斥关系，二者应充分配合以消减属地监管体制的局限性。具体而言，就金融监管与金融发展间矛盾的调和而言，除了需要剥离地方金融监管部门的“促进金融发展”的职能外，还需设置保障其监管独立性的相应安排，于此，中央的力量不容忽视，其可对地方政府不当干涉监管的行为发挥约束作用；就属地监管与无界经营间矛盾的应对而言，中央的统筹协调作用可以重新弥合被割裂的监管链条，整合监管资源，促成监管合力。因此，笔者认为，对“监管主体”变量的校定应在坚持属地监管的原则下，引入中央的力量，构建央地互动协同的良性关系，以克服目前属地监管体制的局限性，提升地方金融监管的效能。

（二）“监管分工”变量之校定

如前文论，在现行地方金融的统一监管体制下，保护金融消费者与防控金融风险的对立性会弱化对金融消费者的保护，并反向影响金融系统之安全，因此，统一监管体制似应改造，即进行进一步之监管分工。对此问题，学界的讨论多集中于中央金融监管体制层面，于此，机构监管、功能监管、统一监管，以及双峰监管等监管分工的国际经验蓝本虽为金融体制改造提供了有益思路，但如何将之本土化似乎还应考虑我国现行中央金融监管体制的现实基础。对此，黄辉提出：我国金融监管体制改革应立足国情，循序渐进，对国际经验的比较和借鉴应基于我国不同阶段金融业的发展状况，以避免不必要的高昂监管体制变迁成本[14]。然于地方金融监管体制改造而言，在中央金融监管体制改造时所顾虑的现实问题似乎并不突出，因为“7+4+X”类组织及其金融行为难以归入传统的分业监管体系内，而地方金融的统一监管体制亦形成不久，其乃地方金融“办”转“局”的自然过渡，而非立法博弈之后的精深顶层设计，制度惯性并不强。因此，从此意义而言，对地方金融监管体制“监管分工”变量反倒可以基于监管效能进行校定，此或为未来中央金融监管体制改革积累经验。

那么，于地方金融监管体制而言，应当以何为依据进行监管分工？目前，主流监管体制有依据金融机构划分而成的机构监管体制、依据业务功能划分而成的功能监管体制，以及依据监管目标划分而成的双峰监管体制。

自1932年美国的《格拉斯—斯蒂格尔法案》颁行以来，基于分业经营严格管制下的机构监管成为了当时世界各国奉行的主流监管体制[15]，我国目前的中央监管体制深受其影响，即根据《商业银行法》《保险法》《证券法》等相关规定，商业银行、保险公司与证券公司等金融机构应按行业类别进行经营，同时银保监会、证监会等金融监管部门则分别就所辖行业进行监管，而于此，金融机构是金融监管的着力点，各金融监管部门通过管好各自所辖行业中的金融机构来促使整体监管目标的现实。相较功能监管、双峰监管而言，机构监管着力点明确，监管易行，因此，在地方金融方兴未艾之际，此等监管分工逻辑一定程度上亦延伸至地方金融监管层面。以上海市地方金融监管局为例，其将“7+4+X”类组织划分为三类，并分别归于其内设机构地方金融监管一处、二处、三处进行监管。然此等监管分工的重要逻辑前提乃是分业经营，但事实上，在金融创新之下的多种金融形式易相结合，而于此，以监管对象为依据的监管分工似乎无法发挥预期之监管效能。

在传统金融层面上，金融经营混业化的压力亦引起了学界与实务界对监管分工的重新思考。20世纪90年代，罗伯特·莫顿（RobertMerton）系统性地提出了着眼于金融行业功能的监管分工的理论[16]。随后，美国通过1999年《格雷姆—里奇—布里雷法案》将功能监管的理念正式引入其监管体制当中[14]。如此，功能监管即成为新一轮世界各国金融监管体制改革的重要理念。但是，我们亦应认识到功能监管是基于金融经营混业化情势下对机构监管体制的改良，其在本质上仍属于分业监管之范畴[14]，然地方金融从诞生起就即有难以归入传统金融行业类别的非典型性，如此，于地方金融层面而言，“功能”本身即不易定义，更遑论以功能作为监管分工之依据。

如此，无论是以金融机构为据的监管分工，还是以业务功能为据的监管分工似乎皆无法适应地方金融业态的发展。不仅于此，在机构监管或功能监管体制下，保护金融消费者职责与防控金融风险职责仍被置于一处，前文所论二者对立性问题依然无法得到有效回应。因此，以监管目标为据的双峰监管似应作为“监管分工”变量的校定方向。

双峰监管理论最早是由英国经济学家迈克尔·泰勒（MichaelTaylor）提出，其认为金融监管所应致力于的两大根本性目标是确保金融系统的稳健与保护金融消费者，由于此两大目标存在对立关系，故应构建将两大目标分置于不同监管部门的金融监管体制，即设置金融监管的双峰部门，“一峰”致力于保护金融系统，而“另一峰”以保护金融消费者为目标[17]。

据此，从双峰监管理论到双峰监管体制，其始终致力于解决监管目标的冲突问题。如此，面对地方金融监管中的保护金融消费者与防控金融风险对立之“症”，以监管目标为监管分工的双峰监管可作对症之“良药”。此外，双峰监管体制同时亦可避免机构监管体制或功能监管体制所带来的监管不适的问题。总之，以双峰监管理论重塑地方金融监管体制可以消减体制对监管效能发挥的限制，笔者认为，此可以为“监管分工”变量校定之依据。值得注意的是，学界对于双峰监管体制的建构存在“内双峰”与“外双峰”之争，即金融监管的“双峰”应分置于不同金融监管部门，还是同一金融监管部门的不同内设机构？[18]对此，笔者认为，此问之解的关键点在于金融监管的“双峰”应当如何达致“独立而协同”的状态，即“内双峰”体制要避免履职冲突，“外双峰”体制则要避免监管失调，在建构地方金融的双峰监管体制时，此殊值考量。

（三）“监管层级”变量之校定

诚如前论，基于权责利一致化的激励考量，属地监管是对金融监管与金融发展对立问题之回应，而将监管权责继续沿纵向维度进行分配，即建构地方金融分级监管体制则是这一逻辑之延伸，具有现实基础，因此，对于部分学者所提出的以“省下垂直监管体制”替代现行的“分级监管体制”的观点[19]，笔者认为值得商榷。然若保留分级监管体制，前论分级监管与监管能力之矛盾不应被忽视，于此若无有效之回应即会极大制约监管效能之发挥。如此，分级监管体制下各级监管部门权责与其监管能力之匹配即为“监管层级”变量校定之方向。

根据双峰监管理论，地方金融监管亦无外乎两大职责，即以防控金融风险为目标的审慎监管和以保护金融消费者为目标的行为监管。由于此两大职责所指向的目标不同，其所要求的监管能力亦并不相同，因此，对地方金融监管权责的纵向分配亦应区别而论。具体而言，审慎监管本质上是对系统风险性4的监管，此需要监管部门具备统合全局信息的能力与就具体情势作出专业经济判断的能力，于此，基层地方金融监管部门恐难胜任，故地方金融的审慎监管主导权似应上调并形成审慎监管的“中心部门”，而下级监管部门应在“中心部门”主导的监管网络中各司其职；而行为监管本质上是对行为合规性的监管，此需要监管部门对金融行为进行近察入微式的监管，因此，基层地方金融监管部门应作为行为监管之重要前端，以及时有效阻遏金融消费者受侵之情况，于此，基层地方金融监管部门原则上只要具备一般行政执法的能力即堪此任，但若遇复杂、疑难案件，其亦需能力补强，于此，上级监管部门即应承担向前端赋能之职。

总之，无论是“自上而下”的审慎监管，还是“自下而上”的行为监管，在本质上皆是对地方金融监管的“双峰”在纵向维度上进行再分工，此既可避免激励不容，亦可匹配监管能力，促成监管合力，在整体上提升监管效能，因此，笔者认为“监管层级”变量的校定应在坚持分级体制基础上，根据前论纵向监管分工，对各级地方金融监管部门权责进行重置。

综上所述，通过对“监管主体”“监管分工”“监管层级”三大变量的校定，地方金融监管体制的改造路径即已得出，即建构“属地尽责、央地协同、双峰并重、上下分工”的地方金融监管体制，以使监管效能得以提升，并满足新的监管需求。

四、地方金融监管体制改造的方案设计：建构纵横联动的双峰监管系统

从路径到方案，地方金融监管体制的改造需要在前论三大变量校定基础上进行具体而系统的建构，即将地方金融监管体制打造成一个纵横联动的双峰监管系统，而该监管系统具体应包括四大版块，即中央督察机制、以中心部门为主导的审慎监管网络、赋能前端的行为监管系统，以及监管双峰的冲突隔离墙与协同机制，笔者分而详论。

（一）中央督察机制

在坚持地方金融监管体制“属地性”原则下，金融监管与金融发展之对立性问题应被认真对待。就此，王卉彤提出应将促进金融发展的职能剥离出地方金融监管部门[20]，对此，笔者殊表赞同。以北京市地方金融监督管理局为例，其金融发展服务处、金融机构服务处、上市工作处、北京市金融发展促进中心等部门，以及地方金融机构监管一处、二处、三处中的促进金融发展职能应被重新整合并另组“金融发展局”或“金融服务局”。然此等“职能剥离方案”至多也只是回避了金融监管职能与金融发展职能的直接冲突，在各地政府竞争与短期利益激励下，地方政府“发展优先”的理念依然会极大地影响地方金融监管部门的独立性。

除此之外，双峰监管理念在本质上是一种防控金融风险与保护金融消费者并重的监管理念。如此，行为监管与审慎监管彼此独立的保障性机制即成为了双峰监管体制中的重要组成部分，甚至，由此还孕就了双峰职责分置于不同监管部门的“外双峰”体制。然在“强化属地风险处置责任”压力下，地方政府对防控金融风险目标的偏重是否会影响行为监管的实施，于此，单靠形式上的“外双峰”等独立性保障机制似不足以解决此问题。

因此，笔者认为，单纯地方视角下的方案似不能解决上述两大问题，此可谓“地方失灵”。面对“地方失灵”，中央的力量应及时介入，对此，刘志伟提出的中央督察制可值关注[19]。2020年1月，国务院金融稳定发展委员会办公室印发了《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》，此旨在各省、自治区、直辖市建立国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制，加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。就此，笔者认为，我们可以对“地方协调机制”的功能进一步扩充，即将之扩充为“地方督察与协调机制”，在协调工作之外，国务院金融稳定发展委员会重点督察并矫正地方金融监管部门不独立、地方金融监管双峰冲突等“地方失灵”问题。

（二）以中心部门为主导的审慎监管网络

据前所论，于地方金融审慎监管层面，我国应建立审慎监管网络，在此网络中，中心部门乃审慎监管之主导者，是关键的网络节点，因此，构建审慎监管网络首先应确定中心部门。那么，何级监管部门可堪此大任？笔者认为，此还应回归于对不同层级监管部门能力的考量上，即从信息统合能力与专业判断能力上看，目前担负宏观审慎监管职能的中国人民银行似可作为中心部门，但如前所论，基于权责利一致化的激励考量，中心部门还应于“属地”中确定。对此，笔者认为，省级地方金融监管部门可以作为地方金融审慎监管的中心部门，对其所辖全省、自治区、直辖市的整体金融安全负责；而部分有需求且有能力的市级地方金融监管部门亦可作为第二层级的中心部门，在省级中心部门的指导下对其所辖全市或自治州的整体金融安全负责，此不仅有利于减轻省级中心部门面对广大地域众多地方金融组织和金融行为的监管压力，还有利于特色金融的健康发展，如两岸金融乃厦门市特色金融，厦门市地方金融监管部门应为最佳监管者。

在确定了审慎监管网络的关键节点后，还需要打通脉络，即中心部门若欲发挥其监管效能，还需信息传递和监管执行“双链条”之畅通。具体而言，中心部门开展审慎监管所需的信息来自于一线，其监管指令的执行亦有赖于一线，因此，身处一线的下级监管部门，尤其是县级监管部门应被配置相应权责，以打通地方金融审慎监管的“双链条”，于此，《四川省地方金融监督管理条例》的规定可作参考5。同时，针对地方金融组织跨地区经营，在中心部门与其他地区的监管部门间还需搭建审慎监管的横向“双链条”，于此，各省级政府应负有搭建本省“双链条”之义务，而中央亦不可回避其责任，其有义务搭建各省间的“双链条”。在此，无论是纵向“双链条”，还是横向“双链条”的搭建，监管科技的运用应被重视，上海经验颇值关注6。

以传统金融监管视角观，以上的审慎监管网络建设方案，仍属宏观审慎监管之范畴，而着眼于机构风险的微观审慎监管似无交代。对此，笔者认为，地方金融组织不同于商业银行等系统重要性金融机构，因此，传统的“先有微观、再有宏观”的审慎监管思路似不能照搬于此，只有将特定地方金融组织嵌入风险系统中被认定为具有系统重要性时，对之进行微观审慎监管方有正当性7，故在地方金融语境下，微观审慎监管乃宏观审慎监管的延伸，即“先有宏观，再有微观，宏观与微观合一”。如此，地方金融微观审慎监管仍应在中心部门主导下的审慎监管网络中进行，即中心部门负责识别系统重要性地方金融组织，并下达微观审慎监管指令和相关监管指引8，而下级监管部门依然承担监管执行与信息反馈之职。

总之，以中心部门为主导的审慎监管网络即呈现为以各省级、市级中心部门为关键节点的纵横“双链条”形态，该监管网络将宏观审慎与微观审慎合一，并产生巨大之监管合力，此足可化解由地方金融无界经营与监管能力不足所致之监管问题。但需要注意的是，地方金融的审慎监管网络构建的目标是防控区域性金融风险，而全国金融安全不等同于各地区域性金融安全之简单加总，因此，笔者认为，地方金融的审慎监管网络还应进一步接入中央的宏观审慎监管体系中，于此，作为宏观审慎监管部门的中国人民银行不应缺位。

（三）赋能前端的行为监管系统

行为监管以保护金融消费者为目标，故侵害金融消费者权益行为在哪里，行为监管就应在哪里，如此，地方金融的行为监管不仅应近察入微，而且须紧密覆盖地方金融行为的发端与终端，因此，行为监管系统前端应选择以地方金融组织注册地和地方金融行为结果地的基层地方金融监管部门为宜，即将之确定为行为监管的第一责任部门。那么，于此可能存在两大问题亟待解决，即复杂、疑难的具体案件超出基层监管部门能力范围；地方金融组织无界经营所致之组织注册地与行为结果地分离之情对行为监管的实施造成障碍。因此，行为监管系统建构应着眼于对监管前端的赋能目标。

就复杂、疑难案件而言，笔者认为，建立监管指导制度与专案协调制度实为必要，即上级监管部门对下级监管部门开展具体的监管指导，以及将复杂疑难案件列为专案并向下级监管部门调配人财物等资源可以极大提高下级监管部门之能力。于此，省级金融监管部门应承担起适时总结经验、建设行为监管标准指引与指导案例的工作9。同时，我们还应建立案件移送制度，以作为应对下级监管部门能力不足之兜底制度。对此，法律应对不同层级的地方监管部门之权责进行明确规定。

就组织注册地与行为结果地分离之情，法律应明确两地乃至多地监管部门相互配合之义务，具体而言，依据“后立案者配合先立案者”的原则开展调查和实施监管措施；依据“行为结果地监管部门配合组织注册地监管部门”的原则开展对地方金融组织的日常监督。

除此之外，对行为监管前端赋能还应充分利用市场力量，如通过金融消费者投诉机制收集证据与线索、借助律师和会计师等市场看门人，及行业自律组织的力量强化行为监管的深度和广度。

（四）监管双峰的冲突隔离墙与协同机制

回溯双峰监管理论，将双峰职责分置于不同监管部门的“外双峰”体制之所以为泰勒（Taylor）教授所推崇，乃是由于其可以有效保障审慎监管部门与行为监管部门的独立性，避免二者之冲突[17]。因此，笔者认为，我们应向地方金融监管的“外双峰”体制方向进行改造；但是，立足目前的监管实际，我们可以先从“内双峰”体制做起。如此，各地方金融监管部门除了需对内设机构进行重新整合外，还应于监管双峰间构筑冲突隔离墙，具体而言，法律应明确地方金融监管部门内设双峰机构的相关权责，并通过评价与问责机制“倒促”监管双峰尽责司职而不受不当干涉。

然需注意的是，在监管双峰间构筑冲突隔离墙并不意味着要求行为监管部门要与审慎监管部门彻底隔绝，事实上二者之间的有效协同可以极大提升其监管效能，如审慎监管部门可以从行为监管部门的监管信息中发现可能引致金融风险的因素，而行为监管部门亦可以从审慎监管部门的监管信息中挖掘侵害金融消费者的线索，因此，监管双峰协同机制的建构十分重要。对此，笔者认为，此可从日常协同与专案协同两个方面进行设计，即于前者，审慎监管与行为监管的信息链条应当打通，具体而言，前文所论之审慎监管信息网可以将各地各级行为监管部门接入其中，并升级为“监管信息互联网”；而于后者，对于同时涉及金融风险与金融消费者利益的案件，审慎监管部门与行为监管部门应加强协调，原则上应确保双峰目标皆得实现，除非监管双峰冲突不可调和，对此，笔者认为，基于地方金融的特点与“守住不发生系统性金融风险的底线”的要求，除行为监管的实施有可能引发系统性金融风险外，行为监管不应被干涉，于此，英国经验可值参考，即只有当行为监管部门的强制执行可能会引发金融业的系统性风险时，审慎监管部门方有权行使否决行为监管之权[21]。

综上所述，中央督察机制、以中心部门为主导的审慎监管网络、赋能前端的行为监管系统，以及监管双峰冲突隔离墙与协同机制四大版块组成了地方金融纵横联动的双峰监管系统。对该系统的建构本质上是对现行地方金融监管体制中监管关系与监管权责的重塑，因此，地方金融监管改造方案具有整体性和系统性，四大版块不可偏废其一。

五、余论

自2017年本轮的央地分权始，地方金融监管的体制问题为各地所重视，在过去以及正在进行的地方金融立法潮之下，该问题已然成为学界的热点论题。但遗憾的是，现行的地方金融监管体制仍不如意，“四大矛盾”的突显即为例证，我想此并非各地立法机关对这些矛盾视而不见，而是地方立法本身的局限性所导致的。央地分权并不等于中央可以不参与地方金融的治理，地方金融监管体制的改造需要站位更高的顶层设计，需要中央以更为宏大的视角重新审视中央与地方的关系、地方与地方的关系、防控金融风险与保护金融消费者的关系，以及上级监管部门与下级监管部门的关系。某种意义上讲，地方金融关乎中国金融业的发展，在传统金融压抑的环境下，地方金融是破局者，还是搅局者？此皆取决于地方金融监管给出的答卷。

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