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PPP模式在我国农村公共品供给领域的应用

2021-05-17 73 上传者：管理员

摘要：在农村公共品供给总量不足、质量不优的背景下，PPP模式通过细分公共品产权，能够激励私人部门提升建设效率，且在一定程度上避免道德风险与逆向选择。然而农业类PPP出现了落地难、项目类型单一的现象，其主要原因是项目投资回报率有限、政府违约以及监督缺位。为解决这些问题，政府部门应在项目开始前-中-后三个阶段分别注重供需匹配，完善监督机制，加强运营维护。

关键词：
PPP模式
公共服务
农村公共品
社会资本
项目投资
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改革开放以来，为加快缩短城市与乡村公共服务上的差距，改善农民生活，国家高度重视农村公共品供给相关问题。然而，我国农村公共品存在着供给量质量不高、结构不优、利益相关主体矛盾难以协调等棘手的问题。为减轻政府债务负担，扩大公共品供给资金来源并提升公共品供给效率，政府转向与社会资本合作进行公共品供给。尽管PPP模式在乡村建设领域已初有成效，但在实际操作中落地率仍未超过六成。

一、PPP的理论基石—PPP应用于农村公共品供给的理论基础

公共品相对于私人物品具有效用不可分割性、消费的非排他性和非竞争性。根据非排他性和非竞争性的程度又可以将公共品分为纯公共品和准公共品，绝大多数农村公共品都是介于纯公共品和私人物品之间的准公共品。按照受益范围可以将农村公共品分为受益相对固定的俱乐部产品和产生利益溢出的公共品。针对俱乐部产品，可以通过收费手段建立起排他性(如道路、灌溉工程、自来水供给)。而能够产生利益溢出的一般是社会服务类公共品(如义务教育、养老等)。本文所讨论的应用PPP模式建设的农村公共品大多是俱乐部产品。

根据现代产权理论，在私有产权的前提下，私人部门负担成本的同时也享有收益。因此，相较于产权公有，私有产权更能使得激励机制发挥作用。PPP模式正是通过将公共品产权部分或者阶段性地划分给私人部门，激励其更有效率地进行公共品建设。大型农村公共品建设中最为常见的特许经营类PPP模式规定在一定期限内由社会资本运营维护以获取收益，这实际上规定了私人部门对项目的剩余控制权和剩余索取权，起到了保护私人部门事前投资的作用，激发了私人部门投资的积极性。

委托—代理理论认为，由于信息不对称和委托方与代理方各自利益目标不完全一致，缔约前可能产生逆向选择，缔约后可能存在道德风险问题。在利益目标方面，企业的收费区间相对固定，为实现利润最大化，企业存在隐瞒部分信息的动机。为缓解这类问题，PPP模式一般将公共品的建设期生产和建成后运营交由同一个私人部门进行，从而在技术上尽可能实现后期较低的运营成本。

二、PPP的现实土壤—农村公共品供给模式的变迁及现实状况

(一) 农村公共品供给模式变迁

农村税费改革前，家庭联产承包责任制使得家庭成为农业生产的基本单位，村集体和农民家庭成为公共品供给的主体，但制度内筹资远不够进行公共品建设。于是，地方政府开始施行“三提五统”,农村公共品供给的资金主要来源于村庄内部。这种供给方式加重了农民的负担，且常常产生供需错配问题。税费改革后，基层开始施行“一事一议”制度，然而此时乡村基层组织失去了通过税收获得制度外筹资的权力，农民群体仍然因无力承担公共品建设费用而难以形成统一意见。

2006年全面取消农业税后，政府开始推行“财政奖补”,这虽然在一定程度上缓解了公共品筹资难的问题，但由于资金来源仍然比较单一，财政依旧承压。现阶段，我国农村公共品供给采用的是“政府主导、市场基础、第三方推动、农户参与”的多元化主体供给模式，力求将政府工作重心从出资供给转变到计划统筹、规范落实上来。随着PPP模式在我国不断普及，其在乡村公共品供给领域上的应用也逐渐受到重视，越来越多的农村公共品开始采用PPP供给模式。

从变迁历程可以看出，公共品供给过程中“政府失灵”与“市场失灵”的客观存在导致公共品供给逐步向多元化供给发展。PPP模式作为多元化供给主体的典型实践已大规模推行，但考虑到农村公共品有着区别于一般公共品的特征，PPP模式仍然需要适应于我国农村公共品供给的现实背景。

(二) 农村公共品供给的现实背景

我国农村公共品供给的特殊性有二：一是我国农业格局分散，农民人口基数大，东西部区域发展不均衡，造成了我国不同地区的农民对公共品的需求差异显著。二是其供给具有多层次性，中央至地方各级政府都有提供农村公共品的可能。

具体来说，我国农村公共品供给主要有以下几个方面的问题亟待解决。(1)农民需求与公共品供给错位。首先我国农村现行的供给模式仍以自上而下的供给为主，农民在供给决策过程中的参与程度有限。其次是个别地区大搞“政治锦标赛”,常常优先建设一些形象工程而忽视了农民急需的生产性基础设施。(2)农村公共品供给总量不足且供给质量较低。其一是供给速度跟不上需求增长。二是地方财政财力与事权不匹配。大多数地方政府承担了当地农村公共品供给事务，而财力却跟不上，从而造成了农村公共品供给困难。再者，农村社会可以提供公共品服务的专业机构仍然较少，大型工程即便建成，之后的维护、保修工作仍然困难。(3)项目进村难。现在乡村的熟人社会氛围正在逐步减弱，原本相对固定的社会关系已经无法有效约束搭便车行为。并且，某些乡绅利用其在当地的人脉等资源优势来敲诈施工方导致项目落地困难。

三、PPP模式在我国农村公共品供给领域的应用

(一) PPP模式应用于农村公共品供给的政策环境

2020年，农业部针对引导规范PPP模式所发布的《社会资本投资农业农村指引》更加强调了尊重农民在公共品供给决策中的主体地位，在此基础上鼓励社会资本充分发挥专业优势并勇于开拓创新进行农村公共品建设。2016—2020年有关农业公共品供给领域PPP模式的主要政策文件见表1。

(二) PPP供给模式的现实应用问题

1. 农业领域PPP投资额虽稳中有增，但与其他领域相比仍远远落后

2019年12月底，财政部PPP中心发布报告显示，2019年PPP项目库中农业类项目累计73个，占PPP项目总数仅有0.8%。农业类PPP投资额为893亿元，较去年同比增加了约30%,但在PPP项目总投资额中仅占0.6%。

2. 项目类型较为单一

从农业领域项目构成上看，农业类PPP项目大多是田园综合体、产业园等领域的，而对于广大经济欠发达地区的农民来讲，他们所需要的与田水林路电相关的公共品建设项目却很少。

致使以上现象发生的原因主要有以下几个方面。一是“无利不起早”—投资回报率不高。PPP项目的其付费主体是消费者和政府，而施行PPP的初衷有一部分原因就是为了缓解财政压力，提升社会福利，因此公共品的定价受到约束，社会资本基本不能够掌握公共品的定价权。此外，在实施公共品建设项目时，政府会存在一定的刻板印象，导致能够优先拿到项目建设权的民营企业相对较少，大部分还是国有企业。

二是“新官不理旧账”—政府违约问题。农业类PPP项目建设周期很长，并且前期投入很大，通常来讲需要经历几任政府领导的变迁，这期间容易发生新官不理旧账的问题，原来商定好的合同条约有可能无法保证实现。地方政府更有甚者会长期拖欠债权人款项，使得私人部门对政府推出的项目望而生畏。三是串谋—监督问题。由于农村公共服务本身复杂性，其常常无法适用于标准化的审计流程，其容易产生串谋行为，造成审计结果不可信，公共品供给质量不高。

四、PPP模式应如何适应农村的公共品供给

项目开始前：1.确定适合PPP的项目。PPP项目投入大，期限长。要想获得项目的规模报酬，就需要选择那些受益范围广、需求一致性程度高且需求相对稳定的公共品项目，如：大型水利设施等。2.增强私人投资意愿，提升资本吸纳能力。要做到这点，首先要保持较好的政策连续性，其次要建立起政府与社会资本平等协商谈判的地位，杜绝政府官员的违约行为。再者，要建立合适的风险补偿机制，清晰界定风险与责任。3.加强与农民的沟通，了解农民真实需求以提升公共资源配置效率。

项目进行中：1.完善监督机制，提升执行效率和质量。对于农村公共品可以标准化的部分，可设立程序化的绩效考察体系督促建设。难以标准化验收考核的部分，充分发挥民主监督作用，以农村居民的评价，提升农民主体的参与度。2.灵活制度设计，鼓励因地制宜地进行PPP模式创新。在具体项目实施过程中，给予地方政府更大的自主权，允许地方根据项目的现实情况和需要进行融资方案、奖励惩罚机制等的创新设计。3.统一管理口径，夯实项目管理部门的群众基础，提升基层办事能力。可以成立专门的农村PPP项目管理机构或小组，对项目统一进行管理、绩效评价、纠纷处理等。

五、结论

项目完成后，需加强运营维护，保证公共品的持续高质量供给。对于农村公共品供给主体仍然较为缺乏并且专业程度不高这一问题，一方面可以鼓励社会资本持续将人力、技术等要素投入到农村；另一方面还可以通过政策鼓励大学生和技术人员下乡服务，对已建成的项目进行持续维护。

参考文献:

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文章来源：许铭萱,卞瑛琪.PPP模式如何适应农村公共品的供给[J].中国经贸导刊(中),2021(05):101-102.