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《产品质量监督抽查管理暂行办法》变化探析
摘要：就国家市场监督管理总局新出台的《产品质量监督抽查管理暂行办法》中的抽检分离、抽样人员身份、抽查方案与实施细则、样品取得方式和结果告知异议处理等变化做了阐述及分析，以供参考。
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1、引言
2015年8月，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求在全国范围内全面推行一种监管模式：双随机、一公开。该监管模式的全面推开将为科学高效监管提供新思路，为落实党中央、国务院简政放权、放管结合、优化服务改革的战略部署提供重要支撑。在这样的改革背景下，随着2018年国家市场监督管理总局的成立和质量监管资源整合的历史契机，出台了《产品质量监督抽查管理暂行办法》（以下简称办法），即总局第18号令，并于2020年1月1日起正式实施。
《产品质量监督抽查管理暂行办法》适用范围为除了食品、药品、化妆品、医疗器械之外的其他一般工业品和日用消费品（包含食品相关产品）。该暂行办法实施后，2010年12月29日原国家质量监督检验检疫总局令第133号公布的《产品质量监督抽查管理办法》、2014年2月14日原国家工商行政管理总局令第61号公布的《流通领域商品质量抽查检验办法》、2016年3月17日原国家工商行政管理总局令第85号公布的《流通领域商品质量监督管理办法》同时废止。
2、主要变化
与旧版的《产品质量监督抽查管理办法》相比,新版融合了原国家工商行政管理总局流通领域的一些要求,主要的变化集中在以下几个方面:
2.1正式确立抽检分离制度
办法第九条，监督抽查实行抽检分离制度。除现场检验外，抽样人员不得承担其抽样产品的检验工作。抽检分离制度是提高监督抽查工作质量和程序公正性的重要抓手。办法实施前，各地区的监督抽查工作基本上都是由同一个检验机构承担，既承担了抽样工作也承担了检验工作。这种双重职责的抽查模式，用历史的眼光来说，的确为抽查工作的发展做出了贡献，但是随着大市场监管概念的提出、“双随机一公开”监管模式的推出和市场主体法律意识的逐步提高，它的弊端也逐渐显现出来，如存在受检企业与检验机构业务上的往来，进而影响到检测结果的公正性，甚至涉及到廉政风险等。所以新办法从制定初期就明确了抽检分离制度，既是制度设计需要，也是实际工作需要。2018年以后，检验机构基本上都经历了抽检分离的变迁。2018年国家监督抽查工作的有些产品是由专门抽样机构通过买样取得，有些产品是由地方市场监管部门抽样后寄送至检验机构进行检测，抽样机构和检验机构是分离的。2019年国家监督抽查，中标同一产品的三家机构中，实行了A机构抽样给B机构检测，B机构抽样给C机构检验，C机构抽样给A机构检验的交叉抽样检验模式，大大提高了抽检分离的程度和水平，切实将抽检分离制度落到实处。
2.2抽样人员身份的变化
办法第十五条，市场监督管理部门应当自行抽样或者委托抽样机构抽样，并按照有关规定随机抽取被抽样生产者、销售者，随机选派抽样人员。抽样人员应当熟悉相关法律、行政法规、部门规章以及标准等规定。第十六条，抽样人员不得少于两人，并向被抽样生产者、销售者出示组织监督抽查的市场监督管理部门出具的监督抽查通知书、抽样人员身份证明。抽样机构执行抽样任务的，还应当出示组织监督抽查的市场监督管理部门出具的授权委托书复印件。抽样人员应当告知被抽样生产者、销售者抽查产品范围、抽样方法等。新办法明确规定市场监督管理部门可自行抽样或者委托抽样机构进行抽样，这样既可以使市场监管部门集中力量处理行政执法、案件调查以及程序上必须要由执法人员才能处理的事项，又解决了执法检查过程中抽样的需求，同时又可以在日常抽查中委托抽样机构开展抽样工作，极大地节约了行政执法资源，有灵活和可操作性强的优势。
另外，关于抽样人员资质的问题，有些地方市场监管部门以往要求抽样人员必须具备执法资格或者经培训考核合格获得抽样资格证，才可以从事监督抽查抽样工作。从新办法第十五条只提出的“抽样人员应当熟悉相关法律、行政法规、部门规章以及标准等规定”的基本要求来看，今后的监督抽查工作将不作身份（执法证件等）或资质（培训考核合格）等硬性规定，扩大了抽样工作的人员范围。
2.3市场监督管理部门制定抽查方案和实施细则
办法第十二条，组织监督抽查的市场监督管理部门应当根据本级监督抽查年度计划，制定监督抽查方案和监督抽查实施细则。监督抽查方案应当包括抽查产品范围、工作分工、进度要求等内容。监督抽查实施细则应当包括抽样方法、检验项目、检验方法、判定规则等内容。
在监督抽查工作实践中，承担国家监督抽查任务时承检机构需要制定监督抽查方案和监督抽查实施细则，以确保同一任务同一抽查产品的不同中标机构，在全国范围内的抽查检验工作，如抽样方法、取样部位、检验方法、判定依据等环节保持一致性，以提高整体抽查工作质量。当抽查产品无实施规范时，要求承检机构制定实施细则以满足上述工作需求。由此可见，抽查工作中的抽查方案和实施细则已经形成了比较成熟的工作体系。
办法将抽查方案和实施细则制定权下放到各级市场监督管理部门，一方面是为了将国家监督抽查积累的好做法和成熟经验加以推广，另一方面也是因为国家抽查考虑到全国各地经济发展水平不均衡，产业集中区分区也不平衡，在经济基础决定质量水平的客观规律下，各地也需要因地制宜、因时制宜地制定符合当地经济发展水平的监督抽查政策，有的放矢才能科学地提高质量工作水平。例如在沿海发达地区A市质量发展水平较高，那么可以增加测试项目或调整不合格项目的重要程度，以进一步提高A市的质量水平，相反在西部欠发达地区的B市质量目标是将产品不合格率降低，两市的质量需求不一样，监督工作重点也不一样。如果让B市用A市的监督工作要求，那么对B市的企业也许不适用，也不利于B市的经济发展，反之让A市用B市的监督工作要求，对A市来说该项工作可能门槛降低了。所以，在满足国家法律法规、强制性标准的最低要求和前提下，如果不考虑各地经济发展水平的实际，全国一刀切的用同样的质量工作要求去监管，显然不符合质量工作的科学发展观，所以由各级市场监督管理部门制定监督抽查方案和监督抽查实施细则，具有它的现实需求和时代背景。
2.4样品买样和保存的变化
办法第二十二条，样品分为检验样品和备用样品。除不以破坏性试验方式进行检验，并且不会对样品质量造成实质性影响之外，抽样人员应当购买检验样品。购买检验样品的价格以生产、销售产品的标价为准；没有标价的，以同类产品的市场价格为准。备用样品由被抽样生产者、销售者先行无偿提供。第二十四条，样品应当由抽样人员携带或者寄递至检验机构进行检验。
2.4.1样品的取得方式
抽查买样是《产品质量监督抽查管理暂行办法》的一大变化，也是很重要的一点。在机构改革前原工商部门规章规定，流通领域抽查检验样品需要购买，备用样品由经营者无偿提供；原质检总局133号令规定生产领域抽查样品由受检企业无偿提供，包括检验样品和备用样品。在生产领域抽查过程中受检企业反映最多的问题之一就是样品取得方式，有些企业反映其产品价值较高，像空调、洗衣机、皮革服装等，抽查也需要考虑企业经营成本等。现行办法统一了样品取得方式，生产、流通领域只购买检验样品，网络抽样检验样品和备用样品均需购买。
另外，办法中第六条规定监督抽查所需样品的抽取、购买、运输、检验、处置以及复查等工作费用，按照国家有关规定列入同级政府财政预算。虽然办法对日常监督抽查、复检、复查等抽查形式情况做了明确规定，但是对于执法检查过程中的样品取得方式并未做出明确说明。
2.4.2样品的购买价格
购买检验样品的价格以生产、销售产品的标价为准；没有标价的，以同类产品的市场价格为准。重点是买样突出以标价或市场价格计算（没有标价的情况下）为准，而不是以产品成本价或商品进货价结算，这也更符合《物权法》规定和市场经济价值规律。有些行业的产品存在标价虚高等问题，如吊牌明示价是万元左右，而产品实际价值仅在几千元左右，所以办法的实施将进一步倒逼商家规范标价，否则一旦抽查不合格将承担较大数额的处罚。
2.4.3样品的保存
办法第二十四条明确规定无论检验样品和备用样品，应当由抽样人员携带或者寄递至检验机构进行检验。备用样品由抽样机构携带或寄送至检验机构存在诸多优势：一是备用样品存放于检验机构，有利于保存和保全；二是启动复检时，初检机构不会怀疑企业是否擅自调换样品等问题造成样品确认无效；三是节约成本，较以往而言不需要去受检企业现场和企业所在地的市场监管部门一并确认样品。
2.5检验结果告知及异议处理
2.5.1检验结果告知
办法第三十五条，组织监督抽查的市场监督管理部门应当及时将检验结论书面告知被抽样生产者、销售者，并同时告知其依法享有的权利。样品属于在销售者处现场抽取的，组织监督抽查的市场监督管理部门还应当同时书面告知样品标称的生产者。样品属于通过网络抽样方式购买的，还应当同时书面告知电子商务平台经营者和样品标称的生产者。
办法明确规定检验结果需要告知相关利益方，如网络抽样的电子商务平台、流通领域的标称生产者，通过扩大结果告知范围，一方面可以尽可能地告知各利益相关方，以维护其在异议期限内的合法权利；另一方面也可通过扩大告知范围，尽量避免一些受检单位隐瞒、欺骗其他利益主体的情况，如网络抽样领域，标称某品牌的产品被抽查不合格，通过告知标称生产企业得以确认是否有授权受检企业在电商平台上销售其品牌的产品，进而确认受检企业是否有其他违法行为。
2.5.2异议处理
办法第三十六条，被抽样生产者、销售者有异议的，应当自收到检验结论书面告知之日起十五日内向组织监督抽查的市场监督管理部门提出书面异议处理申请，并提交相关材料。第三十七条，被抽样生产者、销售者对抽样过程、样品真实性等有异议的，收到异议处理申请的市场监督管理部门应当组织异议处理，并将处理结论书面告知申请人。被抽样生产者、销售者对检验结论有异议，提出书面复检申请并阐明理由的，收到异议处理申请的市场监督管理部门应当组织研究。对需要复检并具备检验条件的，应当组织复检。除不以破坏性试验方式进行检验，并且不会对样品质量造成实质性影响的除外，组织复检的市场监督管理部门应当向被抽样生产者、销售者支付备用样品费用。第三十九条第二款，复检机构与初检机构不得为同一机构，但组织监督抽查的省级以上市场监督管理部门行政区域内或者组织监督抽查的市级、县级市场监督管理部门所在省辖区内仅有一个检验机构具备相应资质的除外。
异议权是法律赋予企业的一种救助权利，可以通过使用异议权来确认最终检验结果，甚至改变检验结论。办法第三十六条规定，企业有异议的应在收到书面结果通知十五日内书面提出。在异议处理实践中，相当一部分企业不重视异议权的使用，一方面是对相关政策不了解，另一方面也许是对自己产品质量的不自信，从而导致放弃异议复检权利的很多。既然法律赋予了企业异议权利，那就要合理使用这个权利，以维护企业的合法权益。
第三十七条，收到异议处理申请的市场监督管理部门应当组织研究。对需要复检并具备检验条件的，应当组织复检。组织复检的市场监督管理部门应当向被抽样生产者、销售者支付备用样品费用。该条款说明异议企业提出异议后，并不是一定会复检，分两种情况：一种情况是如果仅针对抽查程序、样品真实性提出异议的，组织部门在调查完相关材料后书面回复企业维持或者撤销原检验结论，无需组织复检；另一种情况是针对检验结论提出异议的，组织部门需要研究并结合备用样品保存情况再决定是否复检，如同意复检的，备用样品也需要进行购买。
第三十九条第二款，原则上复检机构与初检机构不得为同一机构，实际操作中有些企业会怀疑初检机构的检验结论而主动提出要求更换复检机构的申请，同时市场监管部门为了保证检测的公正性也需要更换复检机构，办法也说明了允许初检机构复检的情形。
3、结论和建议
《产品质量监督抽查管理暂行办法》从总则、监督抽查的组织、抽样、检验、异议处理、结果处理和法律责任共七个方面，详细说明了监督抽查各环节工作的具体要求。办法无论是从整个监督抽查工作的流程设计上，还是具体工作内容上，都做了进一步说明和规范，使涉及到监督抽查管理工作的市场监督管理部门、抽样机构、检验机构、生产企业、流通企业和网络电商等各主体都参与进来，进一步完善了我国产品质量监督管理工作的法律框架，提高了我国质量监督管理工作水平。
建议各市场参与主体对该办法的有关规定予以高度重视，在产品质量法、产品质量监督抽查管理暂行办法和其他有关产品质量监管工作的法律法规、规章下，做好各项产品质量监督管理工作并积极维护好企业的合法权益，营造我国良好的生产、经营环境，服务好中国经济的转型升级。
参考文献：
[1]吴妍.《产品质量监督抽查管理暂行办法》于1月1日起施行[J].福建轻纺,2020(2):1-2.
许益钎,李炼洁,王晓琴,王超奇,孙霞,赵冬吉.浅析《产品质量监督抽查管理暂行办法》新变化[J].北京皮革,2020(05):12-16.
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2020-05-18
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