南海被誉为“世界四大海底石油储藏区”,矿物资源和渔业资源都非常丰富。南海的鱼类具有成熟早、繁殖能力强、生长速度快、生命周期短等特征，这些特征也使得南海成为中国最重要的渔场之一。南海也是东亚重要的航道，是国际货运的交通要塞，是古往今来兵家必争之地。

改革开放以来，南海地区一直波涛汹涌、暗流涌动，特别是2020年“新冠肺炎疫情”暴发之后，各国资源的疯狂掠夺，使得南海渔业资源迅速衰减。构建南海渔业区域合作机制，实现南海渔业资源的可持续发展、南海渔业资源养护和渔业经济繁荣的必经之路，也是解决南海争端的有效策略。近年来，南海渔业发展问题成为国内外海洋法研究的热点议题。南海区域合作机制，是在海洋命运共同体理念的指引下，为中国在解决南海问题把握主动权，贯彻南海外交政策，捍卫国家海洋资源的有效路径。

1、南海渔业面临的主要问题与障碍

1.1 领土主权和海域界线的争端

南海领土主权的完整对于中国的政治、经济、军事和国家安全意义重大。南海海域是中国领土不可分割的一部分，是国家渔业矿藏资源命脉，是战略导弹核潜艇战备藏身之处，是国际货运的咽喉要道[1]。只有扼守住咽喉，才能不受制于人。长期以来，关于南海主权和海域界线的争端不断涌现，这成为阻碍南海渔业发展的重要因素

1.1.1 美国亚太战略引发的南海海域纠纷

上个世纪末，美国的军事重心集中在大西洋和中东地区。在20世纪的前15年里，美国的斗争矛头并没有指向中国，这让中国海域有一个非常重要的战略发展阶段。但是随着中国经济实力和国际地位的提升，美国的霸权主义和强权政治日益凸显，频频开始干涉中国的海权，把更多的斗争矛头指向中国来遏制中国海洋渔业经济的发展。从奥巴马政府时期开始，美国的大部分兵力，集中在了亚太地区，所以也就迎来了后奥巴马时代“重返亚太战略”和前任美国总统特朗普的“印太战略”[2]。奥巴马团队执政以来，美国的战略决策重心偏移到亚太地区，再进一步形成了“亚太再平衡战略”,这一战略在一定程度上打乱了中国南海的发展节奏，臭名昭著的“南海仲裁案”,“钓鱼岛购岛案”和“对台军售”就是美国在“亚太再平衡战略”的引导下策划的各种阴谋，来干扰中国南海的海权。

1.1.2 “离岸平衡法则”对中国南海海权的制约

“离岸平衡法则”最早的使用者是有日不落帝国之称的英国，当年的大英帝国的国土被岛屿覆盖，十分害怕其他大陆国家进攻自己的海域，对自己的领土主权进行侵害，就对法国和德国分别采用了“离岸平衡”原则。在这一原则的实施下，两个国家之间相互制约，在当年这个战略达到了很好地保卫岛屿主权的效果[3]。而当今时代，美国作为世界霸主，十分害怕壮大后的中国威胁其国际地位，也采用离岸平衡的方式，让中国和周边的国家相互制约，从而起到遏制中国渔业及经济发展的效果。但是周边国家的实力不足，只有依靠域外的大国来帮助。但是当初的方法已经无法适应现代国际形势的变化，中国也不可能达到再平衡的状态。

在“离岸平衡”原则指导之下，岛链的封锁是美国始终在做的事情，美国是以马汉的《海权论》为基础建立起来的海军[4]。在这种军事海权思想的指导下，美国遏制陆上大国的措施，主要是从海上进行遏制。所以在很早之前，美国就在中国附近建立了三条岛链，一是为了防止中国进入大洋，把中国各种交通要道堵塞住，二是以此来限制中国海军、空军的空间活动范围。这就是在地缘政治保护下，美国为了自身利益考量作出的一种战略部署。亚太战略的出现，是岛链封锁计划的升级版，也是离岸平衡法则的加强版。但是随着时间的推进，第一岛链已经逐渐被我国所化解。南海海域界限的争端实质上就是一种领土纠纷，已经变成域外大国遏制新兴大国的一种手段。这种纷争，对于中国南海渔业发展起到了很大的制约作用。

1.1.3 “印太战略”对中国南海渔业区域合作的遏制

特朗普的印太战略对中国渔业区域合作机制产生了一定的制约。在2019年6月1日，美国国防部发布的最新版本的《印太战略报告》中，分析了印太战略格局的发展趋势与面临的挑战，美国当前的利益纷争以及国防战略如何维持美国的影响力，赢得地区的目标。特别是在提升美国影响力方面，从三个方面展开了详细的说明，比如做好准备加强伙伴关系、建立网络化区域[5]。美国十分注重对区域合作伙伴关系的推进。从地缘关系上看，印度太平洋早就把中国的南海包裹在内。

美国的印太战略是奥巴马时期亚太再平衡战略的延续，强调加强伙伴关系，特别是与日本、韩国等国家的联盟，这些联盟对地区和平与安全至关重要。这些国家的合作实际上构成了对中国海域的包围，特别是南海及其周边海域。印太战略可以被视为第一岛链的延伸。美国的印太报告还提到，美国正在通过三边或多边协调发展亚洲内部的安全网络，以建立有目的的伙伴关系[6]。这里的伙伴关系实质上是一种利益关系，是美国霸权主义和强权政治的具体体现。这一策略反而对于中国南海建立跨国区域合作，造成了威胁，中印洞朗对峙事件也与美国的印太战略有密切的关联。总之，印太战略的目的是遏制中国渔业区域合作机制的建立和中国海洋经济的发展。

1.1.4 南海岛礁海洋地物的性质和地位争议

中国南海岛礁海洋地物的性质和地位的争议，对于南沙岛礁的建设和部署带来了一定的挑战。美国一贯认为，中国占据的南沙岛礁建设对于周围的海洋环境损害非常大，特别是中国在陆域吹填工程结束后，在南沙岛礁的建设工程具有军事化趋向，严重危害了其国家的通行安全和航行自由。除此之外，美国还对中国占据的南沙岛礁，及相关管辖海域的海权进行限制，与中国在南海岛礁地位和性质的认定上存在着不同的主张。此外，美国国务院在2014年12月5日还发布了《海洋的界限——中国在南海的海洋主张》报告，在报告中明确说明中国应把南海断续线的性质、水域的法律地位等各方面具有争议性的和模糊性的界定明确具体化。这一性质和地位的争议难免会在南海问题上引发一系列的冲突，也制约了南海渔业的发展环境[7]。

1.2 《联合国海洋公约》在渔业保护方面的缺陷

1.2.1 西沙群岛的直线基线局限性

中国南海西沙群岛等片区直线基线的设置受到了美国的冲击。从1996年开始，中国就公布了在西沙群岛的直线基线，但是美国一直认为这是中国过分主张海洋权利的体现，在1996年美国发布的《海洋的界限——中国的直线基线要求》报告中，明确提出了中国海洋直线基线的不合理性。近年来，美国通过军舰在南海周围的海域实施多次所谓的航行自由行动来挑战中国的法律规范。尽管《联合国海洋法公约》第5条和第7条对于选择适当的正常基线和直线基线的权利，以及在利用直线基线时受到条件性的限制和适用上的限制有明确的规定，但是这些规定仍然存在一些模糊的区域，与此同时，西沙群岛运用的直线基线的基点的宣布，对于南海断续线内水域地位有很大冲击，这使得南海断续线内的水域并不能像内水领海那样具有历史性的水域地位。而对于南海渔业资源以及渔业执法方面的保护也很欠缺，在与海洋基线相关的国际渔业案件的处理上，缺乏更多的法律依据[8]。

1.2.2 毗连区内对安全事项的管辖权问题

南海毗连区内对于安全事项的管辖权的规定，也遭到了美国及很多邻国的反对，这使得中国南海渔业区域合作的发展受阻。美国始终认为《中华人民共和国领海及毗连区法》第13条关于毗连区内防止和惩戒与管辖权有关的安全事项的规定，违反多数国家的通行法，并强烈主张对中国与毗邻区内安全事项的规定及时地遏制或者给予惩处。美国认为《中华人民共和国领海与毗连区法》违反了《联合国海洋法公约》的规范内容。《联合国海洋法公约》第33条毗连区有关规定承继了1958年《领海与毗连区法》的规定[9]。

然而，在1958年第一次联合国海洋法会议提交的议案中认为，因“存在防止侵犯沿海国的安全并予以处罚的内容”,所以在全体会议进行审议时，遭到了大多数国家的反对，在最终成文的法案中删除了与安全相关的内容。参会的大多数国家反对把安全事项的规定纳入法律条文的理由是，法律中对于安全的规定特别抽象，是否可以把“保护法益”作为扩大解释并没有一个定量的解释标准，很容易因滥用而引发不良的国际风险。所以，在与领海毗连区相关的法规中，对安全事项的规定管辖或者处罚的内容少之又少，这也造成了《联合国海洋公约》在渔业安全保护方面的法律缺陷。

1.2.3 专属经济区内军事活动的适用规则制定问题

在中国所有的海洋法相关的法律制度中，并没有对于专属经济区内军事活动适用事先同意或者许可制方面的相关规定，中国关于这一方面的法律制度是相对空白的。但是在实务中，一般会采用事先同意或者许可制的原则来确保中国专属经济区内的海洋安全利益。在海洋渔业领域方面，也一直是采用事先同意或者许可制的原则。中美两国之间呈现出了专属经济区内军事活动，是否可以自由使用产生了对立。这主要是基于《联合国海洋法公约》对于军事活动也没有明确的定义。而关于军事活动的界定，也只能从海洋科学研究、海洋和平利用等角度进行大致的判断。而关于海洋科学研究、海洋和平利用的概念在《联合国海洋公约》中也没有直接明确的规定[10]。

1.3 南海区域渔业执法合作法律基础薄弱

南海区渔业执法过程中，运用的法律存在很多需要澄清的内容，并且区域合作机制相关的法律基础十分薄弱。比如在南海断续线的性质，南海历史性权利，还有南海管辖范围，渔业执法纷争的处理上，尽管中国之前，已经出台了不同的办法，例如政府声明、白皮书等表明立场的文件，对海洋问题特别是南海问题的政策和立场都非常坚定。但是关于南海断续线性质和地位的认定上一直没有做出明确的解释。不管是2016年7月在《中国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》中，还是在《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》的规定里，都没有关于南海断续线性质和地位的解释和认定，在这一领域始终缺乏权威性的统一解释[11]。而对于《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国渔业法》中，对于中国管辖海域的范围以及性质的界定方面也需要进一步明确，中国政府应该在合适的阶段和时期就这些问题的范围性质做进一步的阐明，使得南海区渔业执法有充分的法律依据[12]。

2、法律层面剖析南海渔业区域合作机制构建的可行性

2.1 以《南海各方行为宣言》和《联合国海洋法公约》等已有条约作为合作基础

《联合国海洋法公约》是国际海洋法的重要基础，强调闭海或半闭海沿岸国应合作利用海洋生物资源并保护海洋环境。沿海国需承担渔业资源养护义务。2002年，中国与东盟签署《南海各方行为宣言》,确立处理南海问题的基本原则和共同规范。20年来，双方借助《南海各方行为宣言》展开对话合作，取得多个领域和“早期收获”的成果。

“南海各方行为准则”是《南海各方行为宣言》的推进和落实，为南海区域合作奠定了法律基础。2017年8月6日，第50届东盟外长会议通过了“南海行为准则”框架。2018年8月2日，形成了“南海行为准则”单一磋商文本草案。中国和东盟国家遵循相互尊重、重诺守信的亚洲传统，摒弃零和思维，弘扬合作共赢理念，彰显《南海各方行为宣言》的价值和生命力。这些条约和协定为渔业区域合作提供了法律基础，为南海沿岸各国在渔业合作机制构建方面提供了样板。虽然这些协议是各方博弈、调和折中的妥协方案，但它们肯定了中国南海的领海、专属经济区、毗连区等领土主权，为中国海上区域合作奠定了政治基础。这些协定和条约也为中国与南海沿岸各国在渔业方面的合作提供了国际法上的保护。

2.2 中国已与南海沿岸各国签订渔业合作文件

2.2.1 中国与东盟的战略合作

APEC已经在其官方文件里吸纳了蓝色经济的概念，其中一个重要的领域就是将APEC的海洋和渔业工作任务进行整合。总体而言，蓝色经济的概念在于发展和保护并举，是中国与东盟可持续发展的重要引擎。中国已经连续四年成为东盟的最大贸易伙伴，中国-东盟的全面战略伙伴关系不断走深，有利于维护地区稳定和构建南海安全新格局。近年来，中国与东盟各国确实是在讨论合作，不过合作的真实驱动力来自陆地，而非海洋。

目前在海洋领域的合作仍是受限的，且这种合作水平因传统安全的考量而不断波动，这一点已经在很多地方被提及。正如之前其他人的发言中所提到的，海洋沟通了中国和东盟地区，因为海洋，航空运输、渔业、矿业、海底矿产和海底管道与电缆等事务呈现出高度的整体性。这些事务涉及各个国家的权利、义务以及国家能力。同时，在中国和东盟各国达成区域增信的基础上，无论是选择合作还是选择单边主义的行动，各国都需要作出权衡。

2.2.2 中国与越南的渔业协定

中国和越南签订的渔业协定，可以看到两国成立了共同渔业区，越南遇到的渔船都是被许可越境捕鱼的。这也算是一种解决的方案。除此之外，《港口国措施协定》也得以实施。这项措施试图阻止非法所得渔获通过港口进入国际市场流通。换句话说，不管渔民在海上做了什么，都没有办法通过港口卖掉渔获。对一艘外国船只而言，征得入港许可是必要的，而这种许可不会自动授予外国船只。港口的执法机构因此需要获得足够的资源以进行监视，参与的各国也被要求进行定期的检查。因此，我们就有了一个公共的最低标准，这个底线就在于如果你被发现违反了相关的区域规定，就不能使用特定的港口和服务。这就是这个协定的目标。到2022年10月为止，有五个东亚国家已经完成了对这个协定的评估，澳大利亚、印尼和美国已经批准了这一条约，而中国不在这个协议里。

3、构建南海渔业区域合作机制的思路

3.1 指导思想——“双轨思路”

中国于2014年第一次提出用“双轨思路”来解决南海问题。“双轨思路”是指关于南海问题有关的争议，由当事国友好协商解决纷争。南海区渔业发展，需要一个和平稳定的发展环境，这需要中国与东盟国家一起维护。中国与其他南海各国之间针对争议升级预防机制进行磋商，作为“一轨”;而关于南海行为准则的标准的制定，需要中国与东盟的共识，这是“二轨”的重点。

解决南海问题，一方面必须始终坚持双轨制思路，各国之间的海洋纷争应该由当事国协商解决，而不能受当事国以外其他国家势力的干扰，或者由第三方机构进行裁判，如果其他域外大国直接参与中国与其他方的谈判磋商，容易损害中国或他国的利益，不利于和平解决国际海洋纠纷。另一方面，中国与当事国双方同为南海周边国家，必须共同担负起维护南海地区和平与稳定的国际义务和国际责任，把国际合作原则与用和平方式解决争端的原则协同推进来解决南海问题。

3.2 区域一体化建设

要讨论如何在联合国，包括区域渔业管理协定的框架下做得更好。区域渔业管理协定已经在世界多个地方得到利用，唯独东亚地区没有。换句话说，在想到海里争取渔业价值之前，要先弄清楚有什么物种在东亚地区产卵，或者他们是如何迁移到这个世界上唯一一个没有区域渔业协定的东亚地区来的[13]。

在APEC、渔业工作组和东盟+1/东盟+3框架下，应该分享港口国家措施的经验与知识。如果中国是这些机制下的成员国，那就应当加入进去。对中国利益最好的措施之一，就是主动考虑加入港口国家措施，中国需要一个平台来实现国际合作，必须加强区域一体化建设。

南海渔业可能的未来合作前景就是需要在已有的合作模式之下，考虑更好地为渔业市场开放准入提供条件。比如：1)在粮农组织框架下，致力于东南亚区域的渔业管理安排；2)在APEC海洋与渔业工作组或东盟10+1/3框架下，分享港口国家措施的经验与知识；3)在以上框架下，更好地为渔业市场开放准入提供条件。

加强区域一体化建设最重要的是加强区域合作，形成海洋区域合作伙伴关系。渔业是一个重要的且容易引起争端的话题，可以通过两种办法促进合作。一是通过国际机制，采取多边共同行动；二是双边合作框架，如中国与日、韩、越等国的合作框架。这些框架也可以考虑应用到与菲律宾、印尼和马来西亚问题的解决上。

3.3 对接国际渔业治理

《南海渔业资源养护协定》设立了关于南海渔业资源养护的相关制度，但是缺乏对自身发展特点与国际渔业治理制度对接的相关规定。南海渔业发展应当借鉴其他地域渔业治理的成功经验，实现与国际渔业治理形成有效对接。关于渔业资源养护方面的国际性法律规则分为一般国际法和区域国际法，一般国际法主要是对通用性的原则进行规定，在法律规定方面弹性更大，而区域国际法针对的问题比较具体明确，大多具有执行性较强的特点[14]。

因此，南海周围地区的各个国家在制定相关的规则时，既要具有国际一般性原则的共性，也要因地制宜制定符合区域性的行为规范，增强可执行性，比如在打击IUU捕捞方面，因为这里的渔获物有可能会在全球进行流通，所以在进行相关渔业治理方面，打击捕捞的措施要与国际其他区域的规则相互贯通，否则不利于渔业资源的保护[15]。虽然很多南海周边的国家并未加入该《协定》,但是在南海渔业合作制度的建设中，可以借鉴协定制定适合南海的规则，增强规则使用的国际性，以此来解决渔业治理的难题。

3.4 建立协商式渔业纠纷解决机制

在南海区域，渔业争端日趋激烈，渔业执法存在很多“灰色区域”,渔业合作必须考虑到权利、责任、能力、合作与单边主义之间的权衡。中国和日本、韩国、越南、印尼等国的渔业合作协议值得肯定，但中国还需要参与更多多边机制促进合作，包括加入《港口国措施协定》,建立起协商式渔业纠纷解决机制[16]。

具有高度洄游性渔业资源的中国南海渔业纠纷不断，再加上临海界限的纷争，又增加了渔业纠纷的复杂性，仅仅依靠外交途径解决渔业纠纷很难。现在解决国际争端的制度具有域外性和政治化较强的特征，再加上南海问题是国际敏感话题，导致很多南海渔业相关的纷争很难解决[17]。这就要求南海各国应当从自身特点出发，在《联合国海洋公约》所规定的合作机制和争议解决的法律制度的约束之下，在区域内进行合理磋商，在各个国家的海洋协定中，对于海洋渔业纠纷解决必须符合当地的文化，在遇到纠纷时，应当双方协商解决，不可将双方的问题域外化，更不能把问题上升到军事层面。因此要逐步建立协商式的渔业纠纷解决机制，各个国家之间要签署具有约束力的和解书，利用国际法规和国际惯例兼顾各方利益，达到有效解决纠纷的目的[18]。

3.5 建立合理的渔业合作准入机制

在当今全球化的背景下，渔业资源的合理利用和渔获物的交易已经成为一个备受关注的话题。为了促进渔业资源的可持续利用和推动渔业的健康发展，我们需要在多方面进行政策调整和完善。

第一，完善渔获物自由买卖政策。

目前，一些国家，如菲律宾和印尼的渔民拥有丰富的渔业资源，但由于各种原因，他们可能无法充分利用这些资源。允许这些国家的渔民将渔获物在我国出售。这不仅可以为他们提供更多的经济收益，同时也为中国市场提供了丰富的海产品供应。

第二，完善沿海地区社区管理机制。

沿海地区的管理单位和社区应当承担起对港口和渔船注册地的管理职责。这包括加大港口的监管力度，确保港口秩序井然；对渔船进行登记注册，并建立完善的渔船管理档案；加强对渔民的培训和教育，增强他们的渔业技能和环保意识。

第三，完善渔业基层合作机制。

可以加强区域协同，建立渔民社群，通过合作实现共赢。例如，中日韩三国间通过姐妹城市关系在黄海地区实现了经济合作，为渔民们提供了更多的机会和平台。

综上所述，完善渔获物自由买卖政策、加强沿海地区社区管理机制以及完善基层合作机制是推动渔业资源合理利用和渔业健康发展的关键措施。通过实施这些政策和措施，我们可以促进渔业资源的可持续利用，推动渔业的健康发展，为渔民们创造更多的经济收益和就业机会，同时也为社会的繁荣和稳定作出积极贡献。

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文章来源:刘洋,杨华清.国际法视角下南海渔业区域合作机制的构建[J].黑龙江水产,2024,43(04):377-382.