引言

证券监管举报人制度是针对我国当下的资本市场乱象而出台的专门制度。目前,我国证券市场中存在非法集资、财务造假、内幕交易、违规减持、欺诈发行、虚假信息披露、操纵股价等层出不穷的违法行为。为严厉打击和制止此类违法行为,应建立相应的证券监管举报人制度。证券监管举报人制度建立的目的符合功利主义的基本道德原则——最大多数人的幸福原则,即通过有奖举报的方式,激励社会公众监督证券违法行为,从大多数人的幸福出发维护社会集体的公共利益,实现个人利益和社会利益相融合。本文意图从功利主义视角对证券监管举报人制度的建立和完善提出建议,加强证券市场的监管力量,积极维护我国证券市场稳定,给予投资者信心,通过有效监管来营造良好的投资环境,促进经济增长,保障社会公共利益。

1、功利主义思想观念

功利主义思想最早可以追溯至古希腊时期伊壁鸠鲁学派所倡导的快乐主义,随着时代的发展,吸取了文艺复兴时期爱尔维修关于个人利益方面的思想和贝卡利亚的法律思想。从伊壁鸠鲁学派鼓吹快乐是最大的善的快乐主义,到文艺复兴时期追求人性解放以及利己主义、物质享受和现实享乐的近代的快乐主义,快乐的概念从节制的享乐和心灵的快乐发展到遵从人性的本能的快乐,即追求自身最大幸福。这使边沁认为人类受制于“苦”与“乐”的统治,从而产生功利主义所主张的人类的基本规律,即避苦求乐,这也是功利主义原则。从贝卡利亚的刑法思想中,边沁找到功利主义计算快乐与幸福的原理并将其引入道德领域,即以行为本身引起的苦和乐的大小程度来衡量行为的善恶[1]。

功利主义思想主张,根据主体不同,功利主义原则的运用也有所区别。对特定的人而言,功利主义原则体现为他人依据自己的本能,做出最有利于自身利益的选择。对政府而言,功利主义原则体现为政府遵从趋利避害的原则来增进社会的最大利益,以最大多数人的最大幸福作为衡量政府行为正当与否的标准。同时,功利主义认为一切行为的唯一目标是追求幸福,以幸福为行为的价值导向则称之为功利。由于人的本能就是避苦求乐,那么追求自身最大幸福、增加快乐的行为就是符合人的行为本能,在道德上就是善良的,在法律上就是权利。边沁主张将功利主义原则贯穿于立法、执法和守法等各个方面,将法律的制定和形成认为是人的意识活动的结果。根据功利主义原理,法学家在制定法律时必须遵从最大多数人的最大幸福的目标,否则所立之法缺乏自身的合理性依据。

2、证券监管举报人制度的意义和价值

证券监管举报人制度实质上是社会监督在金融领域的运用,是指公民为了维护本人、他人的合法权益或社会的公共利益,按照一定的程序,依法对证券违法行为向有关机关举报,行使民主监督权的制度。除此之外,该制度通过有奖举报的方式调动社会公众参与监督的积极性。可见,证券监管举报人制度利用功利主义主张的避苦求乐的基本规律,以实现个人利益和社会利益最大化的目的。

2.1证券监管举报人制度的意义

我国法律监督包括国家机关的监督和社会力量的监督,这两方面的有机结合构成我国法律实施的监督体系[2]。由于社会监督具有监督主体的普遍性、监督的有效性、监督适用范围的广泛性等特点,因此在证券领域引入社会监督、建立举报人制度具有重要意义。首先,有利于加强证券监管力量。随着我国证券市场迅速发展,金融领域的违法犯罪行为日益增多,证券市场上的内幕交易、操纵证券市场、信息违法纰漏、欺诈发行证券等违法行为的隐秘性及复杂程度日益提高,证券监管举报人制度能弥补传统监管体系的不足。其次,有利于促进证券监管转型。传统监管体系面对如今愈发庞大的证券市场难以起到震慑作用,而公众监督参与能对提高监管效率、减低监管成本起到重要作用,是对我国证券监管体制转型的探索。最后,能够发挥社会力量。社会监督在其他领域都得到运用并且取得不错的效果,如食品安全、环境保护、公司治理等领域,证券监管举报人制度将社会监督引入证券市场中,能积极发挥社会力量。

2.2证券监管举报人制度的价值

证券监管举报人制度符合功利主义原则。该制度利用社会监督力量维护正常的市场秩序,弥补监管机关执法过程中的缺位,提高实施违法行为的成本,加强打击相关的违法行为,更好维护我国经济秩序,保障社会公共利益。证券监管举报人制度有利于完善我国监管体系,解决传统监管机关获取违法信息难、效率低、成本高等问题,增强监管机关执法的有效性和时效性,形成社会公众与执法机关共同监督体系。证券监管举报人制度有利于降低监管成本,促进传统监管体系的资源合理分配,降低人员培训成本、行业运营成本,避免盲目监管导致的资源浪费等情况,以更低的成本完成更加复杂的监管任务。

3、证券监管举报人制度的最新规定

2020年,中国证券监督管理委员会发布的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》修订版(以下简称《暂行规定》)是证券监管举报人制度的法律渊源之一。梳理2020年修订的《暂行规定》的法律规定,分析其变化和不足,对完善证券监管举报人制度具有借鉴作用。

3.1证券监管举报人制度修订的内容

2020年修订的《暂行规定》在几个方面做了修订。第一,修改了举报方式。第三条规定举报人可以通过网络举报系统、信函方式向举报中心进行举报,相较于2014版删去了举报电话和来访这两种方式。第二,补充了实名举报的个人信息要求。第四条补充规定了举报时所需提供的实名具体信息,如举报人的姓名、有效身份证件、联系方式和地址等信息。第三,明确要求提供可查的举报线索。第六条第三款对举报线索做了补充规定,不仅要求有被举报人的具体信息,而且要求举报线索是可供证券监管机关核查的证据。第四,提高了对内部知情人员的奖励金额上限。第十三条对举报奖励金额做了补充规定,增加了对内部知情人员提供重要线索的最高额奖励不超过60万元的规定。第五,增加了对举报人权益保障的规定。第二十条规定被举报人不得以解除、变更劳动合同等方式恶意报复举报人。该举措借鉴了美国《多德-弗兰克法案》的相关规定,雇主不得对举报人施加不当的解雇、降级、停职等报复行为[3]。第六,增加了举报人领取奖励的程序规定。第十五条规定举报人领取奖励需向中国证券投资者保护基金有限责任公司办理登记并提供相关材料,逾期申请将视为是放弃奖励。

2020年修订的《暂行规定》中的部分修改具有重要的意义。第一,有利于调动内部知情人员的积极性。提高对内部知情人员的奖励金额上限的特别规定对鼓励举报具有实质的影响,能更好调动公众的积极性,鼓励内部知情人员对证券市场进行监管。相对于外部人员而言,内部人员掌握违法信息的可能性更高、更准确。第二,有利于排除虚假举报。坚持实名举报,能防止虚假举报,排除一些抱着“中奖”心态的虚假举报信息,从而减轻监管机关所负担的监管成本,防止监管资源的浪费,增强证券监管举报人制度的可行性。第三,有利于完善证券监管举报人制度程序流程。明确举报人领取奖金的流程,确定发放奖金的单位,能消除举报人对奖金发放问题的顾虑。

3.2证券监管举报人制度修订的不足

2020年修订后的《暂行规定》更为具体、充分,但仍然存在不足。

第一,对奖励金额适用范围与额度的规定过于保守。

《暂行规定》第十三条虽然提高了奖励金额额度,但这项规定只适用于内部知情人员的举报。不仅奖金额度适用范围较小,而且内部知情人员范围模糊不清,不知是指公司内部成员还是指证券监管机关内部成员。相对而言,不属于内部知情人员的奖励金额依旧在10万到30万限度内,依然没有摆脱目前实行的1%的奖励标准、10万和30万的封顶额度。奖励金额过低不仅在于奖励金额的封顶限额过低,而且在于奖励金额的起点过低。举报风险与奖励的激励不成正比,自然也很难真正调动社会公众的积极性。正如功利主义观点,“避苦求乐”是人们做出所有行为的根本原因,当举报的风险大于举报的收益时,大多数人都会选择最有利于自身利益的决定,不会冒着风险举报。

第二,缺乏举报人权利保障的配套制度。

《暂行规定》第二十条仅规定打击报复举报人的行为按照相关规定处理等兜底条款,而未提出具体保护措施。举报人获得举报奖金的可能性与其遭受的损失风险不成正比。毋庸置疑,并非所有的举报都能获得奖金,但每一个举报人都有可能遭受报复,还要承担举报信息泄露的风险。在司法实践中,因信息管理不善导致信息泄露事情时有发生,金钱交易导致了举报信息交易黑市的产生,对举报人的人身、财产、名誉造成巨大威胁[4]。自身的人身、财产安全是最大的利益,正如边沁主张安全同平等相比,安全是第一位的,平等是第二位的。

第三,缺乏消除实名举报顾虑的措施。

《暂行规定》重视实名举报的目的是防止有人采取不具名或不署真实姓名的举报方式进行诬告陷害、提供虚假的举报信息,导致监管机关浪费资源。举报人愿意采用匿名的方式主要是基于对打击报复的恐惧感、对监察机构保密机制的不信任,甚至基于举报动机的非正当性。目前,重要的是制定措施让举报人打消对举报信息泄露的恐惧感、增强对监察机关的信任、正确对待提供举报信息的动机。否则,实名举报将成为阻碍举报人发声的壁垒。

4、完善证券监管举报人制度的措施

针对我国证券监管举报人制度修订的不足,应从增加举报奖励金额、建立行政申诉和反报复索赔制度、健全举报人权益保障制度等方面完善证券监管举报人制度。通过提高人身、财产安全促进证券监管举报人制度的有效实施,为举报人敢于举报提供安全稳定的环境和制度保障,使证券监管举报人制度发挥维护经济秩序和保障公共利益的作用。

4.1增加举报奖励金额

合理提高举报奖励金额的起点与封顶,在设定举报奖励金额时应考虑5个方面。(1)被举报信息的重要性,包括信息的可靠性、完整性和关联性。被举报信息越重要,奖励金额应越高,不应局限于举报人的身份是否内部,应从信息本身的价值出发考虑奖励金额的大小。(2)举报信息内容的复杂性和社会危害性。证券监管举报人制度设立有奖举报,目的在于维护经济秩序、保障公共利益,应根据举报信息内容的复杂性和社会危害性,给予举报人相当的奖励金额。(3)公权力机关调查取证的困难性。公权力机关取证的难易程度体现违法行为的隐秘程度和复杂程度,应根据调查机关取证难易程度考虑奖励金额。(4)举报行为产生的制度利益。举报行为产生的制度利益越大,说明举报行为的价值越大。查证属实的举报行为对维护良好的社会风气、增加违法犯罪的成本具有重大意义,应考虑举报行为带来的制度价值设定奖励金额。(5)举报行为对具体案件查处的帮助程度。考察举报行为,除了审查举报信息的内容,还要考虑举报信息的实际效用,根据举报行为对案件侦破起到的作用考虑奖励金额[5]。

4.2建立行政申诉和反报复索赔制度

为了更好地保护举报人的合法权益、提供切实有效的保障,应明确《暂行规定》中权益保障的具体内容,建立举报人行政申诉和反报复索赔制度,为举报人的权益提供相应的制度保障。倘若举报人的权利无法得到有效的保障,即使有物质上的激励也很难发挥其积极作用。建立行政申诉和反报复索赔制度有利于对举报人合法权益提供法律制度的保障。此外,对举报人发起的反报复索赔诉讼中应包含民事罚金和惩罚性赔偿金。民事罚金用于填补被害人因诉讼而产生的费用;惩罚性赔偿金用于对报复者的惩罚和对举报人的赔偿。

4.3健全举报人权益保障制度

健全举报人权益保障制度应从建立举报人人身保护制度、完善举报信息保密制度两个方面入手,让举报人克服对报复的恐惧感、增强对监察机关的信任。第一,建立举报人人身保护制度。成立专门的举报人保护机构,对举报人及其亲友进行贴身保护,加强对举报人的人身安全保护,保障举报人的人身权益,让举报人克服对报复的恐惧感。第二,完善举报信息保密制度。对每条举报信息进行加密,并且严格限制举报材料的流通范围,其他任何人员不得以任何理由随意接触、阅读举报材料。同时,明确举报信息泄密的法律责任,制定严格的举报信息保密程序和相应的责任追究程序,增强举报人的信心。

5、结语

根据功利主义原理,证券监管举报人制度的建立应以最大多数人的最大幸福为目标和出发点。通过对2020年发布的《暂行规定》的分析,不难发现我国证券监管举报人制度的法律规定在不断完善,内容在不断丰富,逐渐重视对举报人权益的保障。但《暂行规定》存在对奖励金额适用范围与额度的规定过于保守、缺乏举报人权益保障的配套制度、缺乏消除实名举报顾虑的措施等不足,显现出我国证券监管举报人制度的尴尬现状,需要结合我国实际情况不断进行完善。如何调动社会公众举报的积极性,将私人监管转化为我国证券监管体制的有机组成部分,促进我国证券监管体制转型,需要进行更深入的研究。

参考文献：

[1]徐爱国,李桂林.西方法律思想史[M].北京:北京大学出版社,2014:193-194.

[2]李俊峰.法律实施中的私人监督:“罚款分享”制度的经验与启示[J].社会科学,2008(6):103-110.

[3]刘沛佩.论我国证券监管中有奖举报制度的完善[J].证券市场导报,2017(5):55-77.

[4]彭晴菲.举报人保护:现状､问题与完善路径[J].北京工业职业技术学院学报,2019(2):109-112.

[5]俞志方,刘沛佩.“罚没分成”的证券监管有奖举报制度构建[J].江西社会科学,2018(5):168-176.

何孟凯.功利主义视角下证券监管举报人制度的完善[J].北京工业职业技术学院学报,2021,20(01):115-118.