首页 > 论文范文 > 社会科学论文 > 管理学论文 > 行政管理论文 > 政府购买公共服务的路径选择

政府购买公共服务的路径选择

2021-06-19 156 上传者：管理员

摘要：政府购买公共服务是我国政府简政放权的重要体现。在我国社会主要矛盾发生深刻变革后,政府提出实施购买公共服务战略,这是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的主要出路。随着推进政府购买公共服务进程的加快,实践困境频频显现。政府、社会组织、公众之间存在明显的三方博弈关系,当三者利益达到均衡状态时,政府购买公共服务效果才能达到最优。从实践过程来看,政府购买公共服务主要存在法律制度尚未健全、市场机制尚未完善、社会组织能力不强、监督评价体系尚未健全等困境,而解决这些困境的路径在于健全政府购买公共服务法律法规、完善政府购买公共服务市场竞争机制、提升社会组织承接服务胜任能力和健全政府购买公共服务监督评价机制。

关键词：
公共服务
市场垄断
政府购买
服务质量
社会矛盾
加入收藏

政府购买公共服务是推动政府职能转变的重要工具，与此同时，政府购买公共服务也在形塑着政府与社会的关系，对于国家治理体系和治理能力的现代化具有推动作用。党的十八届三中全会首次提出要激发社会组织活力，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。党的十九届五中全会再次强调要坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。

以政府向社会组织购买服务的方式为社会公众增加福利效应，充分发挥政府职能作用，促进公共服务有效供给，提高公共服务供给效率，这对于我国发展来说至关重要。但在其实践过程中却仍面临着一些亟待解决的问题，仍需结合政府、社会组织、公众三方主体博弈分析结果，总结归纳当前政府购买公共服务的实践困境，并给出相应的路径选择，确保政府这一“精明买家”目标的实现。

一、政府购买公共服务的三方主体博弈行为分析

政府购买公共服务涉及多方主体，从利益相关者的视角审视，政府、社会组织和公众乃是政府购买公共服务的核心利益主体。其中政府是公共服务的购买者，社会组织是公共服务的供给者，公众是公共服务的消费者。面对公共服务需求的日益复杂化、多样化和个性化，三方主体之间存在着明显的博弈关系，为此本文将借鉴博弈论的相关分析思路具体阐述三方主体的博弈过程。

政府购买公共服务产生于政府职能转变的过程中，其发展与完善又加速了政府职能的转变。政府职能的转变将使得政府不再是公共服务的提供者，而是博弈过程的参与者、公共服务的出资者和监控者。政府在宏观调控下将合乎资质的社会组织引入到博弈过程中，形成了多主体间的合作博弈。然而在实际运作过程中，往往会因购买主体与客体之间利益交错及膨胀、服务提供者的社会责任感减弱、社会公众需求表达和反馈不及时等，使合作博弈存在风险。因此，构建政府、社会组织、公众的三阶段序惯博弈分析模型，探究政府购买公共服务中各行为主体的策略演化趋势，进而挖掘政府购买公共服务过程的实践困境以及路径选择。

三阶段序惯博弈分析是一种完全信息动态博弈模型，行为主体包括政府、社会组织和公众，重点考察在政府是否提供以及提供不同的资金和政策条件下，社会组织是否愿意提供服务，在社会组织提供不同质量服务的情况下，公众对服务质量进行反馈，政府最终决定是否继续购买服务。据此，建立三阶段序惯博弈模型如下：

阶段1：政府购买行为。政府实行购买的资金和政策支持用w(u>w>0)表示。u为临界比率，假设w和u存在关联，即u=u(w)，且有u’(·)=1，当w=0时，u’(·)>1；当w>0时，u’’(·)<1。

阶段2：社会组织服务行为。当政府购买政策达到社会组织满意度时，社会组织会愿意提供服务，会愿意提高服务水平，假设初始提供服务水平位于I0，随着政策优惠的提高，增加率为r1，增加后的服务量为r1I0，增加的服务产值为ρr1I0，ρ(ρ>0)为价格，社会组织收入随之增加了Aρr1I0,A为系数，政府可以获得额外税收收入为[u(w)-w]Aρr1I0，另外，由于促进了社会整体产业发展，还可以获取政治资本P。对于政府和社会组织而言，此时达到了双赢的效果。

阶段3：公众反馈行为。公众在接受社会组织提供的公共服务以后会对社会组织的服务效果进行评价，政府会根据公众的评价结果决定是否继续向社会组织购买公共服务。当公众评价的社会组织服务水平小于某一阈值μ时，则认为服务质量较差，政府将保留购买权，取消购买行为；反之，政府会继续或增加购买公共服务数量。

通过三阶段序惯博弈分析发现，政府和社会组织会结合自身利益最大化原则决定购买服务和提供服务的行为，而公众的评价是整个博弈过程的“中枢”，起着决定性作用，当三方主体均达到满意状态时，整个博弈过程将会结束，达到均衡状态。由于本文主要探讨的是政府购买公共服务问题，着重强调政府行为，并且“世界银行2004年报告指出，公共服务责任框架指明政府购买公共服务中的核心责任人是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的”[1]。而政府在购买公共服务的过程中会存在很多制约因素，只有探索出这些制约因素，并给出消除制约因素的路径，才能保证政府购买公共服务的行为达到最优。

二、政府购买公共服务的实践困境

(一) 法律制度尚未健全

健全的法律制度是实现政府高效率完成购买公共服务目标的根本保障，而法律制度的不健全往往会造成基本法律依据的缺失。当前，政府购买公共服务的基本法律准则是《政府采购法》，但是《政府采购法》中对服务的界定局限性较强，这里的服务内容具体是指以满足政府自身运转所需的服务，而并未充分考虑服务社会公众的事务性服务，特别是对政府购买公共服务的模式、内容、资金来源、出资方式、绩效评估方法、监督机制等问题均未作出明确界定。

另外，国务院办公厅在2013年发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中指出，“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”。但是，这些基本的公共服务外溢性不尽相同，例如义务教育属于纯公共产品性质，应由中央财政直接拨款，但往往在实际操作中，地方政府却承担了大量的义务教育资金，存在明显的法律制度不明晰、范围限定不准确的问题，整体而言即法律制度尚未健全。

(二) 市场竞争机制尚未完善

从政府购买公共服务的三方主体博弈分析过程发现，政府购买公共服务的过程是三方主体合作博弈的过程。而在这一过程中，竞争性市场可以促使合作博弈结果的完美实现。只有充分竞争，政府在购买公共服务时才能有更多选择，能够大大降低购买成本，同时提高效率和效益。竞争性市场的构成一般来说需要至少两个成熟的社会组织存在，才能保证竞争关系的形成。但是，在实际操作过程中，有些公共服务项目由于专业性较强，加之垄断力量的控制，很难有多个成熟的社会组织供政府选择，这就给政府带来了有需求无承接的难题。

另外，“政府购买服务往往因缺乏可供选择的承包商而形成新的垄断———市场垄断，从而不仅减弱了私营部门改进服务质量和提高服务效率的动力与压力，而且加大了政府对私营承包商过度依赖的风险”[2]。通常政府解决这一困境的途径是自己培育服务组织，再向其购买服务，这种方式虽然有效解决了社会组织数量不足的问题，但事实上这并不是真正的竞争市场购买，而是一种“体制内购买服务”的方式。体制内购买由于缺乏竞争，容易导致低效、垄断等一系列风险。总而言之，在市场竞争机制不完善的状态下，政府购买公共服务的目标也较难完成。

(三) 社会组织承接服务能力有待提升

社会组织在政府购买公共服务中扮演重要角色，因此成熟的社会组织是基础。“社会组织作为公共服务购买的实质承接主体，在提供公共服务中把握着主要的管控权”[3]。因此，提升社会组织承接服务能力举足轻重。从我国政府购买公共服务发展实践来看，社会组织承接服务能力仍有较大进步空间。具体而言：一是社会组织中人才短缺。社会团体的职能和分工不够明确，社会团体中缺乏具有较高技术水平、丰富实践经验的人才，并且人才老化，缺乏新兴人才的补充；

二是社会组织间竞争力不足。由于社会组织数量不足和社会组织中人才短缺，导致社会组织不能在公共服务领域内达到充分竞争，难以有动力提高公共服务质量；三是社会组织对政府过度依赖。目前大多数社会组织由于缺乏资源和社会信任，在承接服务过程中往往处于被动局面，导致社会组织形成了非独立、政府导向的发展模式。因此，提升社会组织承接服务能力亟待实施。

(四) 监督评价体系亟待构建

政府在购买公共服务的过程中既要充分保证财政资金使用的合规合法，还要保证购买公共服务过程的效率和效益最大化，因此需要健全的监督评价体系。但是监督评价体系的建立需要多方主体共同参与，这也就显著增加了评价的复杂性。其具体表现在：一是服务评价制度不完善。目前在公共服务项目效果评估中严重缺乏系统性的标准和规范的流程，很多评价方案缺乏可操作性和可实施性，尚未形成完整高效的评估机制；

二是公众参与度较低。公众是公共服务的受体，公众真实有效的反馈信息才是监督评价体系健全的根本，但是目前对社会组织提供公共服务评价存在严重的本末倒置，政府是评价主体，公众的意见往往被忽略；三是政府的评估效率较低。公共服务的评估并不是简单的级数划分，而是需要专业的人才对相应步骤和指标进行量化分析，但是在整个政府购买公共服务的体系内部仍缺乏专业的评价人才参与到公共服务的评价中，导致评价结果流于形式。整体来看，仍需进一步构建政府购买公共服务的监督评价体系。

三、政府购买公共服务的路径选择

(一) 健全政府购买公共服务法律法规

当前，我国政府购买公共服务的法律法规仍需进一步修订和完善，在把《政府采购法》作为政府购买公共服务的基本法基础上，增加政府购买公共服务的相关内容，确保政府购买公共服务法律法规的足够健全。一是，进一步明确政府购买公共服务的范围，明确政府购买公共服务的标准，并向全社会普遍宣传和推广，形成人人参与的庞大服务体系。二是，明确政府购买公共服务主体间的层级关系，重点明确哪些公共服务应由哪一级政府负责，哪些社会组织能够承接哪些公共服务，哪些社会组织应由哪一级政府监管。三是，政府购买公共服务的法律法规在制定的过程中要充分汲取国外和地方成熟经验，既要保证顾全大局，又要保证不存私心，确保所有参与主体都能实现既定目标。

(二) 完善政府购买公共服务市场竞争机制

中共中央作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。“政府购买公共服务意在通过市场竞争机制降低公共服务供给成本、提高公共服务供给质量”[4]。因此，在政府购买公共服务过程中，要积极培育公共服务供给市场，健全市场竞争机制。一是遵循市场发展规律，充分发挥市场机制的决定性作用，减少体制内购买服务的方式，使更多社会组织成为政府购买公共服务的承接主体。

二是保证购买信息的绝对公开性，严格按照政府采购的招标流程选择真正有能力的社会组织承接政府购买的公共服务，使得所有具备资格的社会组织都能平等地参与市场竞争。三是捍卫有为政府的公信力，严格落实奖惩制度，对提供服务质量高、公众信服力强的社会组织实行物质奖励和精神奖励，而对于服务质量差、公众评价低的社会组织要实行严格的惩罚措施，提出整改意见，对拒不改正的社会组织要劝离服务组织队伍。

(三) 提升社会组织承接服务胜任能力

社会组织能力建设问题不单关系到社会组织自身健康发展，在政府大力推行公共服务供给市场化过程中亦很大程度上决定着政府购买公共服务政策的成功与否。因此，提升社会组织承接服务的胜任能力至关重要。一是构建完善的扶持制度，建立社会组织孵化基地，政府提供资金、场地等优惠政策，鼓励社会组织参与政府购买公共服务体系建设，使更多专业性强、社会网络广的社会组织充盈至服务体系内。

二是建立社会组织从业人员保障机制，激励专业素质过硬、具备社会责任心的优秀人才加入到社会组织，提高社会组织吸引优秀人才的能力，改变社会组织中优秀从业人员匮乏的现状。三是社会组织内部发力，提高获取资金的能力，保证资金链运转，同时要注重重塑公共伦理和职业精神，提升外部信息汲取能力，找寻自身发展优势和特色，赢得公众和政府信任。

(四) 构建政府购买公共服务监督评价体系

政府购买公共服务是将公共服务由政府提供的单一服务模式转变为契约服务模式。“服务的选择是必要的，只依靠单一的服务提供者，不管是政府的机构还是私人的公司，都是危险的”[5]，这就要求实现政府提供服务模式的转变。与此同时，政府的角色也由完全的供给者转变为了购买者和监督者。监督和管理是公共服务质量和效率的重要保障，因此健全政府购买公共服务的监督评价机制尤为重要。具体要做到内部监督和外部监督相结合。

一方面要强化内部监督机制。政府应对购买公共服务预算、执行效果、监督评价的全过程进行监控，要从财政监督和质量监督两个维度同步进行，建立完善的内部监督体系。另一方面要完善外部监督。强化多主体的共同参与，这些主体应该既包括人民群众、新闻媒体等非专业性监督群体，同时还要包括审计师事务所、律师事务所、科研院校等专业性监督群体，只有内外部监督相结合才能促使监督评价机制发挥实际作用。

参考文献:

[1]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理,2010(6):13-18.

[2]杨安华.政府购买服务还是回购服务?—基于2000年以来欧美国家政府回购公共服务的考察[J].公共管理学报,2014,11(3).49-58+141.

[3]吴磊.政府购买公共服务质量保障研究[M].上海:上海交通大学出版社,2019:122.

[4]曲延春,张帆."精明买家'的实现:政府购买公共服务的困境与路径选择—基于济南市市中区的调研[J].中国行政管理,2016(5).48-52.

[5]魏中龙.政府购买服务的理论与实践研究[M]J.北京:中国人民大学出版社,2014:8.

文章来源：杨阳,袁洪英.政府购买公共服务的实践困境与路径选择[J].商业经济,2021(06):119-121.