延安时期是中国共产党和中国革命的关键转折期。从时间上来考察,延安时期于1935年10月19日中共中央随中央红军抵达陕北吴起镇、落户陕北开始,至1948年3月23日中共中央主动东渡黄河离开陕北、迎接革命胜利曙光为止。从党的发展历程上考察,延安时期与井冈山时期、西柏坡时期共同构成了中国共产党局部执政的历史,其中延安时期跨度长达13年,历经第二次国内革命战争、抗日战争、解放战争,是时间最长、斗争环境最复杂的一个时期,是中国共产党由弱小走向强大,不断丰富理论、积累经验的重要历史时期。这一时期内,中国共产党领导人首先提出“党内法规”这一名称,并不断探索党内法规建设,制定了一系列党内法规,将党的一些抽象和高度概括的原则细致化、具体化,为建设一个富有凝聚力的强大政党打下了坚实基础。

随着实践的不断变化,中国共产党相继经受了革命、建设和改革的考验。面对考验,如何更好地发挥党内法规在党的建设中的重要作用是贯穿始终的问题。延安时期党内法规建设的实践,也为此后党内法规建设提供了经验,不断推动着中国共产党党内法规建设的进程。梳理延安时期党内法规建设的相关内容,对于当前加强全面从严治党、依规治党具有一脉相承的借鉴意义。

一、延安时期党内法规建设的背景

在特定历史条件下,延安时期中国共产党重视党内法规建设有其必要性。

其一,延安时期中国共产党面对变幻发展的革命形势,需要制定符合革命斗争规律的党内法规以统一全党思想,保障组织凝聚力、战斗力,为革命事业顺利进行提供可靠保障。在第五次“反围剿”失败后,中共中央和中央红军经历长征最终抵达陕北,开辟了西北革命根据地,挽救了革命事业。但当时中国共产党所面临的斗争形势仍旧严峻,如何在战争胜利后带领全国人民夺取革命的最终胜利,是中国共产党在这一时期需要思考和回答的问题。新的形势、新的变化需要中国共产党及时指明革命事业的目标与方向,提出科学的路线和方针,并借助党内法规的作用为建设一个强大的无产阶级革命性政党提供制度保障。

其二,延安时期中国共产党的组织不断发展壮大,需要制定和完善相应的党内法规来加强党的管理,提高组织行动效率。从七七事变前夕到抗日战争胜利,中共中央派出机构由2个增加到8个,省(区)委由17个发展到30余个,地委、县委和基层组织遍及全国大部分地区;在政权组织方面,中共中央派出机构同级的边区政府由1个发展到5个,与省(区)委同级的政权组织发展到26个;在军事组织方面,中共中央派出机构同级的大战略区一级军区从无发展到5个,各一级军区和八路军、新四军各师之下新建与省、区委同级的二级军区发展到26个,与地委县委同级的军分区、县游击大队在抗日根据地、游击区普遍建立,八路军、新四军、东北抗日联军、华南抗日游击纵队,由建军时的数万人发展到120万人,民兵发展到220万人;在群众团体组织方面,各抗日根据地乃至游击队,各级人民武装抗日委员会和工人、农民、青年、妇女、文化界抗日救国联合会等抗日群众组织普遍建立起来。这一时期中国共产党及其领导的政权、军事、群众团体组织的建立和发展,需要制定党内法规强化制度建设,包括机构的设置与任务、党员发展的条件、党费的收取、党内上下级关系等,以具体可行的规章制度来提高党的组织水平,从而提高党组织的领导能力。

其三,延安时期中国共产党党员数量迅速增加,为提高党的凝聚力、战斗力,保证党的组织性、纪律性,需要对党员行为加以规范,形成具体的制度条款。第五次“反围剿”失败后,全国党员仅剩4万余人,1940年,党员增加至80余万人,到1947年6月,全国共有共产党员726万名。一方面,党员队伍的扩大,增加了党员管理难度,党内出现了一些投机分子,他们或在革命事业中捞取个人利益,或拒不执行党组织的决定,严重损害了党的形象和利益。另一方面,随着发展党员的“唯成分论”思想逐渐纠正,“一切愿意为着共产党的主张而奋斗的人,不问他们的阶级出身如何,都可以加入共产党”,中国共产党的党员成分也由之前的以工人、农民为主,逐渐变化为由工人、农民、职员、军人和学生等不同成分构成,一些职员和学生的加入提升了党组织的总体知识水平,工人和农民的加入则赋予了党组织更强的组织性、纪律性。这些变化使得中国共产党的人员更加充足,成分更加丰富。因每个党员知识水平不同,理论水平和思想境界存在差异,如何促进他们取长补短,在掌握丰富理论知识的同时,培养过硬的思想素质是这一时期内中国共产党需要面对的重要问题。

二、延安时期党内法规建设的具体表现

早在中国共产党成立之初,党内就制定了党章及其他规章制度以规范党的政治生活。随着中国共产党在实践中的不断成长,党内法规也更加系统化。1938年10月毛泽东同志在党的六届六中全会上所作的政治报告中指出:“从中央以至地方的领导机关,应制定一种党规,把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后,就应不折不扣地实行起来,以统一各领导机关的行动。”这是中国共产党的领导人首次公开使用“党规党法”的名称。今天的“党内法规”概念虽与当时提到的“党内法规”概念存在一些差异,但延安时期制定的一系列党内法规,既为当时中国共产党加强党建工作提供了重要制度保障,也为中国共产党领导人民开展革命提供了根本遵循。延安时期制定的党内法规大致包含了以下三方面内容。

(一)关于党的组织工作的党内法规

延安时期关于党的组织工作的相关党内法规是党章中组织原则的细化,通过制定具体的组织法规将党章中抽象的原则变为具体的、操作性强的规章制度,涉及到党员发展与管理工作,以及党的各级组织的组织原则、工作规则等。

1. 党员发展与管理。

党员发展与管理工作事关党的战斗力、凝聚力的发挥。延安时期,面对复杂严峻的斗争形势,做好党员发展与管理工作既要克服关门主义倾向,又要严格党员发展与管理标准,明晰党员权利与义务。

为兼顾党员发展的质与量,中国共产党不断完善党内法规建设,出台了一系列措施。1938年3月,中共中央《关于大量发展党员的决议》指出:“为了担负起扩大与巩固抗日民族统一战线以彻底战胜日本帝国主义的神圣的任务,强大的党的组织是必要的……大胆向着积极的工人、雇农、城市中与乡村中革命的青年学生、知识分子,坚决勇敢的下级官兵开门。”并针对不同成分的新党员设置了相应的考察候补期。决议一经发出,党组织得到了很大的发展,吸收了很多有理想的优秀分子入党。此外,中国共产党还对入党申请人的候补期及批准程序作了明确规定。例如,七大党章规定了工人、苦力、雇农、贫农、城市贫民、革命士兵入党,须有两名正式党员介绍,经历六个月的候补期;中农、职员、知识分子、自由职业者入党需经历一年的候补期;其他成分的入党申请者,必须经过县委、市委或相当于县委之党委的批准,并经过两年的候补期才能转为正式党员。

在党费收缴方面,1938年中共中央颁布了《中央关于征收党费的通知》,明确规定了党费收缴的具体细则。在党员的权利保障方面,1941年7月中共中央发布了《中央关于地方及军队中各级党部取消、改正与停止党员处分手续的决定》。对党员权利作出了规定:“凡党员有下列情形之一者,皆有权请求取消、改正或停止其所受处分:甲,因过去某时某地党的组织原则错误,而受到根本不应有的处分,或程度上过重的处分者,得请求取消或改正处分。乙,因为过去某一党部在处理个别党员问题时,由于该党部在此个别问题上处理不适当,因而使党员受到根本而不应有的处分或程度上过重的处分者,得请求取消或改正处分。丙,因过去确实犯了错误而受到应有的处分,但已认真改正了错误的党员,经过处分后一定时期,得请求停止处分。”这是中国共产党最早颁布的有关党员平反、改正的文件之一。

2. 党的组织制度与工作原则。

延安时期,中共中央制定的系统的党内法规起到了健全党的工作部门、厘清部门间的职权分工的重要作用,并把对党的各级机关的领导任务集中到各级党委上来,很好地维护了中央权威,保证了团结统一。

针对当时的党内状况,中共中央在1938年11月召开的中国共产党扩大的六届六中全会上通过了《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》和《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》,规定了各中央委员不得在中央委员会以外对任何人发表与中央委员会决定相违反的意见,亦不得有任何相违反的行动;各中央委员如果没有中央委员会、中央政治局及中央书记处的委托不得以中央名义向党内党外发表宣言与文件;各中央局中央分局须完全执行中央委员会、中央政治局、中央书记处的决议和指令。六届六中全会对全党集中于中央的统一领导作出了制度性规定,奠定了延安时期维护党中央权威的一元化领导体制。这一时期,中国共产党还注重通过党性教育加强全党的团结统一。1941年7月中央政治局通过的《中央关于增强党性的决定》对加强全党的统一性、集中性、服从中央领导等作出了规定,要求必须加强对全体党员特别是党的领导干部的党性锻炼,使个人利益服从全党的利益,局部利益服从于整体利益。

1938年11月通过的《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》首次对党的工作部门进行了总体性的规范部署,并详细规定了各工作部门的具体工作职责。同时规定:在各中央局、中央分局之下,得设立市委、区委、县委、分区委和支部委员会,必要时得设支分部委员会;在区委以上党的委员会必须设置以下部门:组织部、宣传部、战事动员部、民运部、统一战线部和秘书处,并规定在区党委之下,得设监察委员会。除上述职能部门外,中国共产党还设置了中央研究室、党务研究室、社会部等具有调查研究职能和保密职能的工作部门。党的各个职能部门的完善,使党内分工更加明确,便于更有针对性地开展工作。此外,中共中央严格规定了上级党委工作部门对下级党委工作部门的指导与监察职责。如1942年9月中共中央政治局通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》对党委领导制有了明确的规定:党的领导一元化,一方面表现在同级党政民各组织的相互关系上,另一方面则表现在上下级关系上,这一规定确保了各个部门的工作开展都在中央各工作部门的领导之下。

延安时期,中国共产党通过规范党员的发展与管理,制定和规范党的组织制度与工作原则,完善了党组织的各项功能,维护了党中央权威,保障了党的集中统一。这一时期所取得的经验成果,如完善党的民主集中制原则、扩大党内民主与实行集中统一领导等,在1945年召开的中共七大上被写入党章,为之后推进党的建设、夺取革命胜利集聚了智慧,凝聚了力量。

(二)关于党员干部学习与教育的党内法规

一个政党是否拥有多数德才兼备的干部是政党的路线、方针、政策能否得以贯彻执行的关键因素。为满足延安时期复杂革命形势和根据地建设的需要,中国共产党实施了诸多关于加强党员干部的理想信念、理论素养和业务能力教育培训的举措,并制定了党内法规,以保证计划目标的达成。

指导一个伟大的革命运动的政党,如果没有革命理论,没有历史知识,没有对于实际运动的深刻了解,要取得胜利是不可能的。为了加强对党员干部的教育、建设高素质的党员队伍,1940年1月中共中央书记处发布《中央关于干部学习的指示》,其内容涉及干部学习的重要性、主要课程、教科书与参考资料的编辑和使用、教育对象、教育主体、组织和管理等,要求“全党干部都应当学习和研究马列主义的理论及其在中国的具体运用”,并针对干部的基础情况将学习课程划分为初级、中级、高级、时事政治和军事课程。1941年12月中共中央发布的《中共中央关于延安干部学校的决定》规定,关于马列主义的教授与学习必须纠正过去只学习其形式而不注重领会其实质的错误,要提高党员干部将马克思主义科学理论应用于中国实际问题的能力。此外,为保证学习时间,中国共产党推行了干部每日两小时学习制,并鼓励由党员干部学习带动其他党员学习,形成了全党学习马克思主义科学理论与科学知识的良好氛围。

党员干部的业务能力与政治定力对于实际工作的开展至关重要。1942年2月中共中央政治局通过的《中共中央关于在职干部教育的决定》规定,“任何工作部门的干部都必须学会精通自己的业务,这是第一个教育任务与学习任务”,规定了业务教育的学习范围包括调研研究、对政策法令指示决定的研究、对各业务部门具体经验的研究、对各业务部门的历史知识和科学知识的研究等五个方面。引导在经济和技术部门工作的党员干部主动向技术型人才学习业务知识,在工作实践中不断提高业务能力。此外,中共中央十分重视党员干部的政治教育,采取督促党员干部看报、作时事问题报告等方式开展时事教育,采取学习党内决议、宣讲党的政策等方式开展一般政策教育,规定党的干部除了精通其工作业务范围内的情况与政策外,还要熟知一般的情况与政策,以避免党员干部眼界仅限于自身工作范围而忽视大局的现象。

(三)关于加强党的纪律性建设的党内法规

政党纪律是政党各级组织和全体党员必须遵守的行为准则,是维护政党团结统一、廉洁高效的重要保障。延安时期,中国共产党实施了党内巡视和监察制度,严格惩治违法违纪党员,严明党的纪律,保证了党的路线方针政策的贯彻实施和党规党纪的规范执行。

严明党的纪律是严格执行党的路线方针政策,强化党的战斗力、凝聚力的重要保证。中国共产党六届六中全会规定了党组织的活动要求和党员的基本行为准则,会议上毛泽东同志提出了党的“四项纪律”,即:个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央,并要求必须对党员进行必要的纪律教育。在七大党章中也重申了党员必须“严格地遵守党纪,积极参加党内的政治生活和国内的革命运动,实际执行党的政策和党的组织的决议……模范地遵守革命政府和革命组织的纪律”。这些党的纪律约束了党员行为,同时也为党内领袖人物作出决策起到了纪律上的制约和警示作用,为建设一个纪律严明、统一严肃的政党提供了制度支撑。

严明的纪律需要有相应的执行机制与之配套。延安时期巡视和监察制度的设立,对执行党的纪律、推动革命根据地的政权建设起到了重要支持作用。1938年11月中共中央通过的《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》规定,各级党的委员会为了更好地了解、指导下级党委的工作,必须向下级党委派遣巡视员,传达上级党委的指示意见,并把下级党委的工作情况汇报给上级党委。巡视员的设立,对下级党委工作起到了督促和规范作用。此外,延安时期还完善了大革命时期确立的监察委员会制度。1938年《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》提出,要在区党委之下设立监察委员会,监察委员会成员须具备三年以上党籍,并由党员代表大会公开选举产生。同时对同级党委和监委、上下级监委的工作作出了相关规定,并具体规定了监察委员会的职权。中国共产党六届六中全会对监察委员会的规定,使党的纪律建设和纪律监督工作更加具体化、规范化,这一时期确立的监察部门是既受同级党委领导又受上级监察机关领导的双重领导体制,是中国共产党对党内纪律检查制度的重要探索。

三、延安时期党内法规建设的历史经验

法规严明,则党治国兴;法规废弛,则党乱国衰。延安时期,中国共产党在极其艰苦的环境下取得的一系列成绩,离不开中国共产党制定的党内法规对党组织工作和党员活动起到的规范作用,在党内法规的支持下,加强党的建设变得有规可循,保证了中国共产党的凝聚力和向心力。延安时期制定党内法规的主要目的虽然是解决党内出现的问题,其规范性在法规的适用范围、主要内容和效力等级上略显不足,功能性目的在一定程度上超过了规范性目的,这使得党内法规文件与党的一般政策性文件之间的区别不够明显,但这些并不能否认延安时期中国共产党为发展和完善党内法规进行的实践和探索,这些党内法规很大程度上满足了当时革命形势发展的需要,也为未来党内法规的规范化提供了理论和实践上的经验。

(一)坚持民主集中制,维护全党集中统一

不断推进党的建设的伟大工程需要以党内法规建设作为制度抓手,准确把握“坚持民主集中制、维护全党集中统一”这一党内法规建设的重要原则和方向。

1938年,在中国共产党六届六中全会上所作的《党规党法的报告》中重申民主集中制的四个原则,强调个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,一切领导集中于中央。从《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》到中共七大党章,中国共产党对民主集中制的规定与解释不断完善,对民主集中制在实际工作中的应用规范也逐渐系统化、具体化,有效保障了全党的集中统一。从延安时期党内法规建设的整体来看,坚持民主集中制、维护全党集中统一是这一时期党内法规建设所遵循的重要原则和方向。在这一时期坚持民主集中制、维护全党集中统一体现在党内法规建设的方方面面,从干部制度到检查巡视制度,从中央组织制度到党内选举制度,都无一例外地遵循了坚持民主集中制、维护全党集中统一的方向。从民主与集中关系的角度来看,中国共产党在推动党内法规建设时更加注重处理民主与集中的辩证关系,提出没有集中的领导,民主便会偏离方向,党的正确决策也会难以贯彻执行。反之,缺乏充分的民主,权力就无法得到应有的约束,党的未来也会变得暗淡。因此,要在保障高度民主的基础上实行党领导下的高度集中。

延安时期,中国共产党在党内法规建设中所强调的坚持党的民主集中制、实行集中统一领导等原则方向,在1945年召开的中共七大上被写入党章,为之后推进党的建设,保障中国共产党从一个胜利走向另一个胜利提供了经验、积聚了力量。

(二)注重灵活性、及时性同原则性的紧密结合

党内法规的制定与实施应注重灵活性、及时性同原则性的紧密结合。延安时期,中国共产党面对多种复杂斗争环境,秉持具体问题具体分析的方法,在各地党组织的设置与功能侧重、党员存在与活动方式等方面有所区分,如果机械地制定党内法规、不顾实际执行情况要求全体党员统一遵守,很可能会危及革命活动。因此,延安时期党内法规的制定与执行,除了要求全体党员坚定共产主义理想信念、维护党的集中统一领导与中央权威外,还针对具体情况,实行了差别管理。除了规定一般情况下党组织的设立与职能外,也对特殊情况下特定机构的设置与取消进行了考虑,在原则性基础之上,充分考虑实际制定更具操作性的灵活政策,保证了革命事业胜利。但延安时期的党内法规建设并没有因其注重灵活性、及时性而忽略原则性。从《关于大量发展党员的决议》到党的六届六中全会,从《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》到中共七大党章,延安时期党内法规建设的一些原则性要求始终被坚持了下来。坚持马克思主义指导思想,坚持发扬党内民主、维护党的集中统一,坚持从实际出发、具体问题具体分析等原则贯穿延安时期党内法规建设始终,成为这一时期党内法规建设“走得直、立得稳”的定盘针。

(三)顺应时代,坚持守正创新

延安时期中国共产党党内法规的制定与发展是在上一时期党内法规制定与发展的实践基础上进行的,之后的党内法规建设也是在延安时期党内法规建设成果和经验总结之上得以延续的。不同时期的党内法规建设虽在内容上存在差异,但其制定框架和原则是不断继承和发展的。党内法规以党内成文法的形式将党规党纪升华,是党的建设的制度化成果。延安时期党内法规建设事业的发展离不开此前中国共产党人对党内规章制度的探索与尝试,在实践中形成的坚持以马克思主义为指导、坚持民主集中制、坚持党章上位法地位、坚持立改废释并举等具体原则方法得以延续,但在不同时期,中国共产党党内法规建设也在不断融入新的时代内容。“守正”是根基,“创新”是动力,历史发展证明,中国共产党党内法规建设的守正创新既是实践的要求,也是制度自身不断发展和完善的需要。

“法与时转则治,治与世宜则有功。”延安时期,我们在总结经验教训的基础上,根据延安时期特殊的革命环境、具体实际不断制定新的党内法规,修订与完善原有党内法规。例如,随着革命事业的发展需要,中国共产党制定党内法规建立健全了一系列工作部门,保证全面地开展工作;当条件日益艰苦时,中国共产党也及时修订党内法规,实行“精兵简政”,对相关工作部门进行裁撤、合并,大大提高了部门工作效率、改善了艰苦的生活条件。

新时代,中国共产党承担着新的历史使命,也面临着空前的挑战。面对“四大危险”和“四大考验”,面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,过去已经解决的问题还可能出现,过去尚未出现的问题也有可能需要面对。因此,加强和规范党内政治生活、加强中国共产党的领导和执政能力,既要传承过去行之有效的党内法规优点,遵守其正确的理念和原则,又要针对新时代的特点,推动党内法规的与时俱进。

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