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以村规民约促进农村基层治理的发展进路

2021-05-24 410 上传者：管理员

摘要：提高农村基层治理水平，是社会主义新农村建设的一项基本内容，村规民约制定与实施是促进基层治理的有效抓手。本文总结了制定实施村规民约实践逻辑，提出目前村规民约制定面临了主体与程序不合法、内容与形式不规范、审查与备案不完善、执行与监督不到位等问题，并结合地方经验提出明确制定主体与程序，健全监督与执行机构、加强党委政府的引导与规范等建议。

关键词：
基层治理
新农村建设
村民会议
村民自治
村规民约
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1、制定实施村规民约实践逻辑

作为依法治国在基层的集中体现，村规民约是全面深化基层民主法治建设、推进基层治理的民心工程、平安工程，能解决一些政府难以管理、难以管好的问题，打通社会治理的末梢神经。2018年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十七条提出，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。

1.1 开好“三个会议”

无论是重新起草或局部修订村规民约，在筹备阶段做好宣传发动工作，是充分听取民意、吸纳民意的基础。必须在街（镇）指导下，组织好党员动员会、户主座谈会、村民代表大会，以“三个会议”为民意渠道畅通的关键节点，充分将群众意见纳入村规民约，推动村务管理从“替民做主”转向“由民作主”。

1.2 抓准“三个主体”

在实践中，有三类主体可以在村规民约的制定、实施及监督中发挥出重要作用。首先，凡是村两委班子团结、有凝聚力的，对村规民约的执行力度就到位，管理水平也较高。反之，凡是村班子不团结，凝聚力不强的，村规民约的约束就变得软弱无力，甚至变成一纸空文，村民之间矛盾纠纷就相对较多。

其次，各社社长是村民与村委之间重要的联系纽带，对村规民约制定或实施中涉及村民切身利益的问题，细心听取意见，及早发现，积极汇报，深入思考，积极向村两委提出切实可行的解决方案。再次，村务监督委员会行使与村规民约相关的监督职责，并认真收集村民意见建议向村两委反映。因此，加强村两委班子的凝聚力、发挥社干部的积极作用、提升村务监督委员会的监督效能是村规民约有效发挥作用的必要前提和保障。

1.3 解答“三个问题”

村规民约的制定与实施中着重将基层治理重点难点工作转化为“民事约定”，切实解决公益事业管理失范、经济矛盾纠纷多发、乡土社会治安失管这三大基层治理难题。把实施村规民约过程变成宣传发动群众，提高群众法治意识、执行能力和自治水平的过程，形成系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的良好局面。调研发现，村规民约在基层治理中发挥出以下几方面的积极作用：一是强化村民自治。村规民约制订和实施的过程激发了村民参与治理、共建共享的热情。尤其在农村环境综合治理、拆迁拆违、农村水利等村民关心的村级公共事务方面起到良好效果，调动了村民积极参与村各项事务、自我管理、民主监督。村规民约在推行村民自治、创新农村基层治理方面发挥了重要作用。

二是维护社会秩序。村规民约对村民生产生活、邻里家庭、社会治安等方面的行为和责任作出明确规定，健全了农村利益表达与平衡机制，改变了以往由村社干部单打独干的局面，使很多“政府管不到、干部管不了、社会无人管”的老大难问题得到有效解决。村规民约在农村基层矛盾调解、社会秩序维护方面发挥出“第一道网”的作用。三是推进精神文明建设。村规民约倡导社会主义核心价值观，大都对推进精神文明建设作出明确要求。在村规民约的约束和指引下，村民的不良陋习得到纠正,文明意识不断增强,文化生活不断丰富。村规民约在农村人文环境建设、营造良好家风民风乡风方面发挥了显著作用。

2、村规民约制定的现实困境

村规民约在村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治中发挥出了一定作用，但仍存在一些亟待解决的问题。

2.1 主体与程序不合法

《村民委员会组织法》规定，村民会议是制定和修改村规民约的唯一主体。但在实际制定过程中，作为法定机构的村民会议却常被村民代表会议或村党组织所取代。由村干部讨论定稿后，交由村民代表会议表决通过。大多数村民对村规民约不知情、不熟悉，属典型的“纸上规约”。

2.2 内容与形式不规范

有的村规民约按照街（镇）提供的范本，依葫芦画瓢，导致同一个街（镇）不同村的村规民约几乎完全相同，统一格式、统一文本，缺乏针对性。有的村规民约纯粹为应付上级检查而制定，只有“热爱集体、奉公守法”“婚姻自由、男女平等”等大话空话，缺乏实用性。有的村规民约内容空泛、形式繁琐，导致群众难以理解。

2.3 审查与备案不完善

根据要求，各村在换届时应对村规民约内容进行审核并报街（镇）政府审查备案。但部分村干部法律意识淡薄，不安排全体村民会议，不履行上墙公示等手续，不将由少数人制定的村规民约交街（镇）司法所审查，审查备案制度形同虚设，造成一些村规民约条文与国家法律法规相违背的现象。

2.4 执行与监督不到位

村规民约在内容上可分为两类，一类是关于村事务中公共事业、社会治安等方面的，另一类则是关于经济管理规则和分配规约的。前者在实际中容易因“不愿得罪人”的心理而执行不力，导致群众失去依照村规民约办事的信心。而但凡涉及福利、分红、征地款等与村民切身利益相关的重大问题时，经济社负责人往往绕过村规民约，以“一事一议”的形式自行处理解决，架空村一级在经济管理规则和分配规约上的制衡能力，出现“合则为我所用、不合则避重就轻”“灵活有余、规范不足”等情况。

3、制定实施村规民约的先进经验与启示

3.1 浙江省金华市金东区：以解决问题为导向制定村规民约

印发《金东区制订修订村规民约社区公约工作指南》，内容包括制定程序、合法性审查要求等内容。把计生奖励政策写进村规民约，由以惩戒措施为主，转变为以奖励措施为主，如独生子女户，在审批宅基地时，独生子女按两人计算等，解决了计划外生育问题。在推进垃圾分类工作上，将农户门前“三包”、卫生费收缴等写入村规民约，通过评分评比激励，引导村民积极参与村里各项卫生工作，实现村民自我管理、民主监督。

3.2 四川省中江县：以“三三”法化解基层矛盾奠定群众基础

采取领导联片、干部包村的方式引导各村结合自身实际，有序制定和实施村规民约。村规民约起草需经3次征求意见、3次整理修改。全县837个村（社区）全部建立健全了贴近本土、各具特色的村规民约，村、社区一级化解矛盾的能力得到增强。新的村规民约实施后仅几个月，全县收集到群众反映涉及民生、困难群众、稳定工作的问题，98.01%解决在村（社区）。

3.3 广东省清远市清城区：由村民理事会牵头完善村规民约提高自治水平

以村小组（自然村）为单位，成立村民理事会，以村民理事会牵头完善村规民约。村规民约将村集体收入纳入其中，确定每年将村集体收入的30%作为公益基金，用于全村村民的合作医疗费、70岁以上老人每年200元的生活补贴和1000元的殡葬补贴，剩余资金发展公益事业等方面的支出，集体收入的70%用于村民分红。

3.4 坚持村民自治：对开展村规民约制定与实施的启示一是坚持村民自治，彰显民主性

在村规民约制定过程中，充分尊重民意，村委会与村民之间充分沟通，用协商民主的方式协调处理利益主体间的冲突与矛盾，达成共识。二是坚持依法立约，突出合法性。让法律工作者参与村规民约的制定修订，从程序合法和内容合法两个方面来审查其合法性，使合法化要求贯穿村规民约制定、执行、监督始终。三是坚持因地制宜，增强适用性。紧贴农村生产生活实际制定村规民约，不讲套话、空话，通过“依法立约、以约治村、民主治理”，使规范细节化、生活化，便于村民理解、记忆和遵守。

4、以村规民约促进农村基层治理的发展进路

4.1 明确村规民约的制定主体与程序

基层政府、村规民约主管单位可以提供指导性的示范文本，但村民集体始终是制定村规民约的主体，未经村民会议表决通过的村规民约视为无效。采取以下程序制定村规民约：村联席会议商议确定村规民约征求意见稿，召开村民小组（经济社）会或户主会、上门座谈等形式广泛征求意见，形成表决稿报街（镇）合法性审查，审查后的表决稿提交村民会议表决通过，正式稿报街（镇）备案并在村务公开栏公布实施。

4.2 健全村规民约的执行及监督机构

一是建立执约组织——村民执约小组。以经济社（自然村）为单位，选派公道正直的退休教师、村民代表、老年协会会员等成立执约小组，负责日常巡查监督，发现问题及时向村规民约的执行机构——村委会报告，为村规民约的落实把好头道关。二是健全监督机构——村民代表会议。村民代表会议由村民按户或人口比例，推举村内德高望重、有知识有才干、办事公道的乡贤、村民为代表组成。村民代表会议负责监督村民委员会对村规民约的执行情况。

4.3 加强党委政府对村规民约的引导和规范

由党委政府出台推进村规民约的指导性文件，抓住村委会换届选举契机，全面开展对村规民约的清理整饬，由组织、民政、司法等部门牵头，统筹推动村规民约制定工作。街（镇）一级应指导、支持、帮助村开展工作，从制定主体、程序及内容给予全过程的指导，为村规民约制定实施提供良好的外部环境。组织街（镇）人大代表对贯彻《村民委员会组织法》工作情况进行视察，使各行政村制定的村规民约都符合法律规定。

文章来源：刘文佳.以村规民约推动农村基层治理的实践逻辑､现实困境与发展进路[J].新农业,2021(10):88-90.