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公共财务管控的金字塔模型构建思路和方法研究

2021-02-02 164 上传者：管理员

摘要：公共服务领域的投入项目由于规模巨大、治理复杂，项目管理的财务管控就显得更加重要。文章从法律和制度建设的角度，基于“委托—代理”理论阐述了财务管控的金字塔模型，即从上至下分别是社会、政治、司法、外部和内部管控层，逐层分析每一管控层级的实施主体、管控功能和终止结果，描述了管控体系良性运转的特征及可能存在的漏洞，为建立科学合理的公共财务管控社会制度提供了理念性和工具式的参考。

关键词：
公共财务管控
财务控制
财务活动
财务管控
金字塔模型
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财务控制是以既定目标制定控制标准，对财务过程实施约束和调节，保证财务活动依目标执行的经济管理活动。在财务控制的基础上，积极收集实际数据与标准对比，主动分析差异、实施奖惩并采取措施消除问题，变“被动纠偏”为“主动管理”，就升华为财务管控的概念。公共服务领域的投入项目由于规模巨大、牵涉部门繁多、治理结构复杂，项目管理的财务管控就显得更加重要，因此OECD国家从2018年开始重视财务管控的理论和实践研究。但长期以来，会计、审计和财务控制管理人员往往关注某一层次、某一具体部门内部的财务管控，偏重制度描述而非理论构建，缺乏一个能够整合各利益相关方的综合理论模型，限制了全局性视野。如果各方仍然只从自身的直接利益出发，仅关注某一方面的管控事项，反而会导致公共项目财务管控的失灵。本文从法律和制度建设的角度，基于“委托—代理”理论阐述了财务管控的金字塔模型，可以帮助学者或实践从业者更深入地理解公共财务管控的内涵和方法。

一、财务管控的金字塔模型

“金字塔”一词是带有几何形状暗示的比喻，如图1所示它表示一种“上小下大”，从上至下管控力逐渐加大，内部信息也越来越清晰的管理模式。金字塔模型由5个部分组成，行政权威如瀑布般下沉，每一层都需要下一层级的服从和信息输送，不同层级具有不同的权威差异和沟通方式。由于司法控制层只会在发生法律案件时才会启动，因此层级形状较薄。

图1公共财务管控的金字塔结构

（一）内部管控层

内部管控系统由行政管理层和项目执行人负责。内部财务管控由接触项目的管理人员、内控人员或审计人员在日常工作中直接负责或外包，因此这种内部人员习以为常的管理流程对于公众或系统外人员而言可能如同机密一般难以了解，项目高级管理人员一般对公共项目的信息掌握比较充分，因此，部门负责人及其整个行政团队同时肩负执行、监督和被问责的责任。

（二）外部管控层

外部管控层一般由专业的独立实体承担，他们的义务是保证公共行政团队（实施公共项目的团队）遵守一定的审计和财务活动标准。这些实体一般是只向纵向上级报告的政府机构或独立的律师、会计事务所，或在当地享有较高声誉和专业权威的行业协会。在西方国家，公共财务预算一般由国会或议会以法令形式颁布，由公共行政管理部门负责实施，形成国会（议会）是纳税人的代理人、行政机关是国会（议会）代理人的多重委托代理关系。外部管控层就特指那些介于立法部门和行政部门之间，以独立身份提供信息的专业机构。鉴于其处于司法管控层和政治管控层之下、位于内部管理层之上的特殊地位，外部管控层的重要作用之一就是在司法、政治和内部单位之间创造透明度和信任度，在关键时刻使问责对象和内容清晰可见。

（三）司法管控层

司法管控层的主体是司法机关，他们以法律为基础在公共项目内代表社会公正去倾听或解决争议。特别是在立法、司法和行政权完全分离的体制下，司法管控层属于不动则已，一动则不再更改的关键控制者。严格地说，司法管控层的功能并非管理或控制，它是对违规者实施惩罚而为受害者伸张正义并提供补偿的国家公器；但是在进入法庭之前，司法层具有传讯甚至控制关键人物人身自由以了解公共财务项目信息的法定权力，这种效力使得许多连内外部管控层都无法获取的重要信息得以挖掘或披露，这种活动使司法层具有某种“管控的权力”。只不过这种管控职能一般由检察官、警察、调研法官、反欺诈官员或司法专家所掌握。司法管控职能终止于法律程序的问责和惩罚，使得实施公共项目的行政机构或负责人必须承担违反财务法规、触犯法律的相应责任。

（四）政治管控层

政治管控层是其他政党或党委监督机构对政府公共财务项目合法性与合理性的质询。在多党制国家，在执政党政府之外常存在一个预算控制委员会，由大多数在野党代表组成。这个委员会在立法机构拥有席位和一定的话语权，充当公共投资项目“守门人”的角色，拥有超越现有制度框架而要求重议、辩论甚至重新投票决定某些公共投资项目是否实施的权力。在OECD国家，政治管控层常使用的控制手段包括在项目拨款前或实施中，召开议会质询、专家调查听证或项目论证讨论会等。虽然政治管控层常出于政治目的而非从项目本身提出异议，但是可以算作是公共财务项目的管理人和控制者之一。

政治管控终止于政治性问责，即使立法机构已经批准了某个预算项目，也可能因政治性的原因而被强行终止或关停账户。一旦发生这类公共投资项目无法通过或中途停止的事件，执政党将被认为是无能或有问题的，对其执政成绩将造成严重的负面影响。

（五）社会管控层

社会管控的主体是舆论媒体、非政府组织、高校机构、研究团队甚至公民个人，他们通过调查和问询等宪法赋予的对公共项目的知情权履行管控功能，即使没有法律依据，对于某个公共投资项目的民间传言或“小道消息”也没办法完全禁绝。在OECD国家有专门针对普通民众了解公共财务项目的特定法律和专门渠道，保护普通公民对项目信息，获得与项目相关的文件和档案以及观看项目关键施工现场的基本权利。

社会管控终止于社会公众的请愿和抗议，造成政治层或司法层介入调查处理的压力。在OECD国家，社会管控的权力来源于宪法赋予的选举权、集会权、展示权、申诉权和言论权。在我国，社会管控可以由项目所在地或影响较大的社区居民通过问询或媒体报道等方式实施。

二、金字塔管控模型的特征

（一）良性运转特征

金字塔模型呈现一种“上层是委托人、下一层是代理人”的层次结构，其最重要的功能是减少不同层次间的信息不对称，缓解常见的代理人为自身利益损害委托人利益的“委托代理”问题。当金字塔管控模型运转良好时，内部管控层减少了政府和高级别官员作为委托人而公共投资项目负责人作为代理人之间的信息不对称；外部和政治管控层减少了预算拨款单位（我国的人大或国外的议会）作为委托人而行政机构（政府部门）作为代理人之间的信息不对称；外部和司法管控层会减少法官和检察官作为委托人，而公共投资项目负责人作为代理人之间的信息不对称；最后，社会管控层会减少社会和公民作为委托人，而政府作为代理人之间的信息不对称。所有这些管控措施理论上都会提高公共投资项目的透明性，并确保问责制度生效。

当上一层次的管控者认为下一层次的某种行为可能存在纰漏或错误，而自己又是直接的被问责对象时，都倾向于高估事态风险并提高处理级别。于是，某种只需要内部惩戒的不良事件有可能会如同滚雪球一般上升到司法级别的法律问责、到政治级别的不信任提议、甚至提升到公众抗议和舆论压力的层次。于是，普通公众可以通过金字塔管控模式对公共投资项目施加影响，履行主人翁的职责。

（二）可能漏洞与失灵

但是，每一层次的管控主体主要向上一层次提供信息并对其负责，因为这种“委托代理”关系具有法律和制度性的规定，对间隔层次的主体却不需要直接负责。某一层次的代理人不需要对直接委托人的上一层次委托人负责，而上一层次的管控者一般只能对其紧邻的下一层次的问询项目信息，不同层次之间存在较大程度的信息不对称。例如，司法管控层虽然可以命令外部管控和内部管控层提供相关信息，但只有在必须存在司法介入的正当理由或违反法律法规的确凿证据下才能发出令状或传票。

除了信息不对称，偏好不对称也会导致金字塔管控模型的失灵。偏好不对称是指，每一层的代理人都有直接的利益动机去保护其相邻委托人的声誉、满足直接委托者的偏好，即使这样做有可能损害更上一层次委托人或者整个公共项目的利益；而且，不同管控层和不同领导者对风险的厌恶程度是不一样的，在内部和直接管控者看来某些财务操作是低风险或“无关大碍”的，但是在更上层次的管控者看来可能已经属于“较严重”的违规或不良财务行为，于是产生了管理冲突或管控失灵。

三、总结与展望

构建公共项目的财务管控金字塔模型，需要在信息沟通机制和防范机制上付诸实践。第一，要建立不同管控层之间跨层次的例外事项直接沟通渠道、沟通方式和关键联络人，这种沟通机制需要得到制度性的保障。因为每一层次的管控者倾向于只对自己和直接委托层效忠和负责，除非上级直接管控层授意，每一层次都不会越级报告不良事件。第二，如果不遵守逐级管控的规律，也会影响公共财务项目管理的效率和积极性。例如上位层次的管控者如果频繁或不必要地越过直接上级对下级执行层开展调查或审计，往往对项目运行效率造成负面影响；越级指挥有可能会改变下级管控层的内部平衡和工作节奏，需要谨慎使用。

虽然我国与立法（公共预算和拨款单位）、司法和行政（项目执行单位）分立的国家体制存在较大差异，但随着国家治理体系现代化建设的深入，这种以全体人民（纳税人）为第一级委托人，与执政党、司法、专业机构和项目执行单位形成科层式、等级制的金字塔型的公共财务管控体系在理论上仍具有较强的借鉴意义。需要注意的是，我国公民对公共投资项目的关注程度和参与积极性并不像西方国家那样突出，甚至偏好被动地接受和享用公共项目建设的成果，在立项和建设过程中并没有太多可以参与的正式途径，金字塔模型为改变这种现状，建立科学合理的公共财务管控社会制度提供了理念性和工具式的参考。

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