一、南水北调工程竣工完工财务决算编制的基本要求

南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺、优化水资源配置、改善生态环境的战略举措，是一项超大型、跨世纪、关系到我国经济社会和生态协调发展的重大水利基础设施项目，对于保障和促进我国北方地区的经济发展、生态环境改善和社会稳定都具有十分重要的战略意义。

为了规范南水北调工程竣工、完工财务决算编制行为，反映工程建设成果，考核概算、项目管理预算执行和核定资产价值情况，2015年12月，原国务院南水北调办印发了《南水北调工程竣工完工财务决算编制规定》。一是对南水北调工程财务决算编制体系进行了明确界定。首先，南水北调设计单元工程及相关专题专项分别编制完工财务决算，其次，各项目法人在所管辖的全部设计单元工程完工后汇编竣工财务决算。

竣工财务决算经原国务院南水北调办（现水利部）审核后报财政部审批。完工财务决算由项目法人报原国务院南水北调办（现水利部）核准，原国务院南水北调办（现水利部）对完工财务决算实行“先审计、后核准”的办法，先委托中介机构进行完工财务决算审计，再按规定核准。

为了加快推进南水北调工程财务决算工作，确保按期实现南水北调东、中线一期工程2022年完成完工验收、2025年完成竣工验收的目标，2019年5月，水利部要求各有关单位在2021年底前完成全部完工财务决算编报工作。另计划从2022年开始编制南水北调工程竣工财务决算，2023年底完成竣工财务决算编制，经水利部审核后报请财政部审批。据统计，截至2021年3月31日，南水北调系统累计完成设计单元工程和单独编报的工程专题专项决算148个，占完工财务决算编报计划（169个）的87.6%；累计单独编报的征地移民决算9个，占完工财务决算编报计划（11个）的81.8%。随着竣工财务决算编制时间的临近，迫切需要对完工财务决算编制、核准过程中发现的问题以及竣工决算编制前需要解决的问题进行全面梳理并研究探讨，为工程竣工财务决算的顺利编制工作奠定基础。

二、南水北调工程竣工财务决算编制存在的主要问题

（一）完工财务决算编制过程中存在的主要问题

1.地方配套资金未足额到位

南水北调工程建设过程中，地方政府根据经济社会发展需要，要求适当调整部分桥梁、河道等工程的建设标准，同意相应增加的投资由地方政府承担，另外一些补偿性质的工程在初步设计批复中也明确了应由地方政府配套的出资额。但在编制完工财务决算阶段，仍然存在配套资金未足额到位的情况。如：中线干线工程的跨渠桥梁，东线山东境内的梁济运河和柳长河段工程中交通航运部分，东线江苏境内的里下河水源调整工程等地方配套资金均未足额到位。

2.预留费用不足

尾工项目预留费用是指南水北调工程在截至编制完（竣）工决算编制基准日时，尚未完成的工程和尚未发生的费用。这些工程和费用在决算编制时虽然尚未实际发生，但作为项目的组成部分和必须完成的工作，在决算编制基准日之后仍需完成。由于编制完工财务决算时考虑不全面，存在预留费用不足，不能满足后期设计单元完工验收对工程整修的相关要求。

3.资产交付方面的问题

南水北调作为跨流域调水工程，在实施过程中，除新建工程外，有的需要依托并利用原有的水利工程与设施进行改建。如，东线江水北调工程、中线丹江口水库等；有的结合经济社会发展需要，应地方政府要求增加建设内容或者与南水北调工程结合实施。如河南境内新增分水口门（结合主体工程建设，由地方出资），焦作城区段跨渠桥梁加宽（因桥梁加宽增加投资由地方政府分摊），东线南四湖至东平湖段输水与航运结合工程等（结合航运增加投资由交通航运部门分摊）。因此，工程形成资产与其他有关单位的资产难以分割。

目前，南水北调主体工程投资形成的资产存在以下三种管理现状：一是由项目法人自行管理的资产，如新建泵站、新建渠（河）道、新建建筑物等。二是已交由地方水利、交通、铁路等部门管理的资产，如配套影响工程、在原工程基础上维修加固改造工程、铁路桥梁、跨河（渠）桥梁、生产桥工程以及部分供电线路等（部分桥梁尚未移交），这部分资产已交由相关行业单位维护管理，但是资产的账面价值仍然在项目法人账上，产权尚未移交。三是涉及与其他单位的共同资产，主要包括对水利设施进行更新改造或与其他部门共同建设项目，相关资产无法分割。如江苏的江都三站、江都四站、淮安二站、皂河一站，山东南四湖至东平湖段输水与航运结合工程，丹江口水库大坝加高工程中的设备改造工程等。项目法人在编制完工决算时没有对相关资产进行处理，全部作为自有资产在账面反映，与实际管理现状不符。

（二）已核准完工财务决算存在的主要问题

1.计列批复投资不完整

部分已核准决算的设计单元工程在决算基准日后增加的独立费价差、建设期利息等未计入决算，需在竣工决算阶段统一调整。

2.审定价计价存有争议

个别施工单位对第三方中介机构合同结算审定价存有争议，未签字认可，但是又不提供相关证据，项目法人暂按审定价计入决算。有的项目还存在超支付问题，收回扣难度较大。

3.部分独立费用暂按批复金额或合同价计价问题

部分设计单元工程的生产准备费、待运行期管理维护费、银行贷款利息支出等按批复金额计入完工财务决算，部分完工财务决算未计入银行贷款贴息以及银行存款利息收入，部分勘察设计合同和委托地方实施的项目暂按合同金额或批复金额计入完工财务决算，与最终的实际执行结果不符。以上费用均需在竣工财务决算前重新梳理，按实际发生投资额计入竣工财务决算。

4.支出漏项

编制过程中因考虑不周或工作深度不够等原因，导致完工财务决算投资计列不完整，出现支出漏项情况。

三、做好南水北调工程竣工财务决算编制的几点建议

（一）对竣工财务决算编制的建议

1.准确确定南水北调工程的建设性质

工程项目按建设性质分为经营性项目和非经营性项目，二者在财务处理方式上存在较大差异：一是结余资金的处理方式不同。依据财政部《基本建设财务规则》规定，经营性项目结余资金，转入单位的相关资产；非经营性项目结余资金，归还项目贷款后收回财政。二是工程形成资产的处理方式不同。经营性项目按照“资本保全”的原则，发生的部分费用和产权不归属本单位的配套设施不进行核销和转出，与有关单位之间明确产权关系；非经营性项目发生的部分费用和产权不归属本单位的配套设施，在决算时核销或转出。三是财政资金的核算方式不同。经营性项目取得的财政资金作为项目国家资本管理，计入“实收资本”和“资本公积”。非经营性项目取得的财政资金作为拨款管理，计入“基建拨款”和“财政拨款收入”。上述差异直接影响南水北调工程竣工财务决算的成本费用归集、财务指标使用、资产确认与界定等一系列业务，需在竣工财务决算编制前明确南水北调工程的建设性质，以便统一各单位的决算编制行为。

2.明确竣工财务决算的汇编范围

依据《南水北调工程竣工完工财务决算编制规定》，南水北调工程财务决算体系包括设计单元工程完工财务决算和南水北调工程竣工财务决算两个阶段。各项目法人编制完成所管辖全部设计单元工程的竣工财务决算后，是否进一步汇编尚未明确。因此，存在以下三种可能：一是不再汇编，按项目法人直接报批竣工财务决算；二是按东线、中线分别汇总东线工程竣工财务决算和中线工程竣工财务决算；三是将东线与中线汇总为南水北调工程竣工财务总决算。

3.确定竣工财务决算报表格式

依据《南水北调工程竣工完工财务决算编制规定》，南水北调工程竣工财务决算设置6张报表，完工财务决算设置5张报表。现行的报表与财政部《基本建设项目竣工财务决算报表》在具体内容与格式方面略有不同，是否调整需提前确定。

4.统一决算基准日期

在确定竣工财务决算汇编范围的基础上，需统一决算基准日期。决算基准日期确定后，还要明确是否再次按设计单元工程一一重新修订编制竣工财务决算后，再汇总竣工财务决算。

5.明确专题专项费用的分摊范围及方式

部分专项专题费用，如文物保护专项、江苏、山东段试通水、试运行费用，东线总公司开办费；初步设计及重大设计变更审查专项、工程验收专项等。根据完工财务决算编制计划，已作为一个设计单元或专项单独编制完工财务决算，而相关专题专项均不能够形成实物资产，竣工决算时需明确相关专项费用分摊到设计单元工程的范围及方式。

（二）对项目法人的建议

1.全面梳理批复投资

批复投资及投资计划下达是编制竣工财务决算的基础，建议相关项目法人全面梳理概（预）算批复投资、价差投资、重大设计变更、投资计划、资金预算等批复、下达情况以及预备费使用、报备情况，为竣工财务决算编制奠定基础。

2.协调配套资金到位

建设资金足额到位是编制竣工财务决算的重要前提，建议相关项目法人加大协调力度，争取地方配套资金尽快足额落实到位，为竣工财务决算编制创造条件。

3.加快工程尾工实施进度

项目法人对初步设计已批复尚未实施和正在实施的项目，以及预留的尾工投资及费用进行全面梳理，分析原因，落实责任单位尽快实施完毕。

4.重视工程价款结算收口

工程造价审计结果是作为确认基本建设投资支出的依据，当前一些合同项目造价审计结果没有得到施工单位的认可，部分委托建设项目暂按批复投资或合同价计入完工财务决算。以上事项均影响竣工财务决算数据的准确性，需要项目法人加以重视，按《建设工程价款结算暂行办法》规定，经履行发函等程序，按监理、结算审计、建设单位认可金额计入决算，并发函告知承包人。除发生法律诉讼或仲裁引起变化外，不再高速结算金额。

5.对完工财务决算暂列及未列费用实施专项清理

项目法人应对建设单位管理费、生产准备费、待运行期管理维护费、银行贷款利息支出、银行贷款贴息以银行存款利息收入等间接费用进行梳理，形成相关台账，按实际支出数分摊计入竣工财务决算。

（三）对水利部的建议

1.对已核准完工财务决算的建议

完工财务决算是竣工财务决算的基础，为保证竣工财务决算编制质量，对已经核准的完工财务决算进行必要的调整完善是非常必要的，建议水利部专题研究南水北调工程完工财务决算与竣工财务决算的衔接问题，明确调整完工财务决算的条件、要求和方法等事项，为汇编竣工财务决算创造条件。

2.对汇总编制竣工财务决算的建议

南水北调工程竣工财务决算汇编工作虽尚未开始实施，但鉴于竣工财务决算的地位和功能比完工财务决算更加关键、重要，提请水利部提前谋划竣工财务决算的汇编事宜，指导和协调各项目法人做好以下重点工作：一是在确定竣工财务决算汇编范围的基础上，统一竣工财务决算的基准日期，并要求相关单位按决算基准日期对完工财务决算进行调整完善。二是明确专题、专项费用分摊的范围及方式。因相关专题、专项不形成资产，竣工决算时需明确分摊到设计单元工程的范围及方式。三是明确竣工财务决算汇编责任单位，研究汇编的口径、程序、要求和方法，同时建议对竣工决算制定编制实施细则，进一步规范和统一各单位的决算工作。

3.资产移交的建议

供电线路、铁路桥梁等资产移交，需协调有关中央企业总部统一明确，水利部负责组织实施的主体工程投资中，工程建设阶段已民明确汉江中下游治理工程、安徽境内工程资产移交由地方管理；跨渠桥梁按2008年原南水北调办等四部委《关于南水北调工程跨渠桥梁建设与管理有关意见的函》精神，在竣工决算中按转出投资处理。

（四）需提请财政部解决的建议

1.对南水北调工程建设性质的建议

南水北调工程属于跨流域配置水资源的供水工程，具有公益性和经营性双重功能。南水北调工程采用“政府宏观控制、股份制运作、企业化管理、用水户参与”的模式，在以国家投资为主的前提下，国家控股，统一调度，政府的宏观调控作用是决定性的；地方根据出资额度占有股权并拥有相应的水使用权，体现“谁投资、谁收益”“谁用水、谁出资”的原则；通过授权经营建立的项目法人负责制，按照企业化管理，实现良性循环和国有资产的保值增值。除国家批复的中央补偿性投资项目外，如安徽省的洪泽湖抬高蓄水位影响处理工程、湖北省兴隆枢纽工程等工程具有纯公益性质外，建议将南水北调主体工程项目法人承担的工程定性为“经营性项目”。

2.对资产产权关系界定原则的建议

依据《基本建设财务规则》四十六条：“经营性项目为项目配套建设的专用设施，如专用铁路线、专用道路、专用通讯设施，专用电力设施、地下管道、专用码头等，项目建设单位应当与有关部门明确产权关系，并按照国家财务、会计制度的有关规定处理。”建议分以下三种类型分别进行处理：一是实物资产已移交其他行业或地方部门的资产，如沿线跨河桥梁、电力线路、配套影响工程等，根据资本保全的原则，建议转“无形资产”或作为“待摊投资”分摊到相关自管资产中，不影响投入的资本金变化。二是对原有工程更新改造（拆建、改建）形成的资产。目前，改造后的工程一般仍由原水管单位运行管理，建议转“固定资产”后无偿调拨，减少“实收资本”或“资本公积”。三是共同投资形成的资产。建议按照“谁管理、谁负责”的原则，涉及产权移交其它水管单位的，也转为“固定资产”后无偿调拨，减少“资本公积”。四是对于各自管理的资产，如丹江口大坝加高工程的坝体部分，则按目前各自管理现状确定各自产权。

3.对竣工财务决算汇编范围的建议

建议竣工财务决算汇编范围与南水北调工程竣工验收的方式保持一致，即：按东线、中线分别验收则分别汇编东线竣工财务决算和中线竣工财务决算，东线与中线一并验收则汇编南水北调工程竣工财务总决算。

参考文献：

[1]原国务院南水北调办《南水北调工程竣工完工财务决算编制规定》(国调办经财[2015]167号).

[2]中华人民共和国财政部令第81号令《基本建设财务规则》.

[3]财政部《建设工程价款结算暂行办法》(财建[2004]369号) .

[4]财政部《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》(财建[2016]503号).

[5]财政部《基本建设项目建设成本管理规定》(财建[2016]504号) .

[6]水利部《南水北调东､中线一期工程完工财务决算编报计划表》(办南调函[2019]637号) .

文章来源：袁海志,刘建树.南水北调工程竣工财务决算编制存在的问题及对策[J].中国乡镇企业会计,2021(10):51-53.