进入新时代，东北老工业基地正处于优化经济结构、转变发展方式和发展动力的重要攻关期。2016年的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》和《东北振兴“十三五”规划》，明确提出了东北地区“促进区域一体化”和“促进区域产业结构协同发展”的战略目标。在此背景下，探讨东北老工业基地产业结构优化升级的宏观路径，对东北老工业基地全面振兴和经济高质量发展具有十分重要的现实意义。

一、深化供给侧结构性改革

2015年的中央经济工作会议提出，“今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”。供给侧结构性改革是新常态经济下引领经济高质量发展的重大创新和政策回应，将是今后我国解决总供给和总需求不匹配的主体改革路线，也是有关东北地区经济增长动力和经济增长点的顶层设计与制度创新。东北老工业基地处在由经济高速增长向经济高质量发展过渡的关键阶段，是我国结构性矛盾最为突出的地区之一，面临着传统问题和新生问题的多重叠加。东北地区当前的供给不能适应需求的变化，面对经济下行压力必须改变以往通过扩大需求解决需求侧矛盾的方式，转向优化供给的供给侧解决阶段，改变产业结构低级、产能过剩、市场化程度偏低、创新意识不足等诸多问题，必须加大改革力度来破除产业结构优化的障碍及有效配置产业资源[1]。“三去”“一降”“一补”只是东北地区改革的阶段性任务，总体目标是要实现经济转型升级和结构优化，推动东北经济实现振兴与繁荣，因此，结构性改革是目前直击东北经济下行痛点与难点的最主要顶层设计，要坚持供给侧结构性改革的发展思路。

（一）积极推进农业供给侧结构性改革

东北三省是全国有名的粮食基地，农业在未来的东北经济发展中仍扮演着不可或缺的角色，而从整个东北的经济发展来看，农业滞后于工业发展的问题相当突出，农业农村农民的发展是供给侧结构性改革的重点，要积极推进现代农业的发展。应促进农业的信息化和技术化，实现农产品从小规模粗加工向规模化精加工的合理转变[2]，推进农业生产经营市场化、现代化和品牌化；创新新型农业的生产和经营模式，形成各经营主体高效合作和有效竞争的农业合作生态；推进农村一、二、三产业融合发展，以制度创新和技术创新助力生产要素的周转流通和发挥效用；以绿色方式发展有机农业，推动农业发展方式向可持续发展方式的转变。东北地区要将先天的农业资源优势和后天的农业改革优化有机结合起来，使整个产业结构朝有利方向发展，发挥农业供给侧结构性改革的示范作用。

（二）在东北地区落实好“三去”“一降”“一补”

去产能要求东北地区改变传统重化工业的资源式发展，依托国内和国外市场转移处理资源型工业的低端过剩产能，对普遍产能过剩的传统制造业实行兼并重组和破产清算的双重举措：去库存要求减少房地产、钢铁等库存，减少资金由实体经济向虚拟经济的畸形转移，保证实体经济在我国国民经济运行中占据绝对主导地位。在此基础上，着力实现金融业、房地产业、体育经济等虚拟经济行业的健康发展；去杠杆要求减少利用金融工具拉动投资以发展经济的手段，杠杆率过高的企业应当尝试通过债务金融工具的创新来调整债务结构并优化资本比重，地方政府要学会利用市场的力量保障和引导企业降低杠杆率和融资成本；降成本要求政府落实减税降费的税制改革政策以减轻企业生产成本和经营负担，降低基础设施服务和交通运输服务的价格。另外，要通过技术手段降低生产成本并提高产品质量和档次，增加东北地区产品和服务的国内和国际竞争力；补短板要求补基础设施建设和公共服务供给的短板，补技术创新意识和能力不足的短板，补过度追求经济总量增长政策的短板。供给侧结构性改革是一项任重道远的工作，要高效完成“三去”“一降”“一补”的总任务，实现经济中长期稳定、可持续发展，迈向产业中高端的愿景。

（三）进一步深化国有企业改革，大力发展民营经济

东北的国有企业占据了大部分的发展资源，其发展模式一般为传统的劳动密集型企业，挤压掠夺了民营经济发展的资本和劳动资源，造成行业垄断和市场竞争活力下降，非公有制经济难以形成有效的规模和质量，无法在国有企业亏损时成为支撑东北经济发展的支柱。深化供给侧结构性改革，一方面要进一步深化国有企业改革，克服阻碍，探索实行混合所有制改革，政府在进行相关改革时要进行适当干预，积极推进国有企业的兼并重组甚至破产清算，同时可以通过PPP模式由政府来帮助国有企业分离职能并引入民营资本，使民营资本能有效合法进入垄断行业，实现资本和资源的优化配置；另一方面，要大力发展民营经济，要在思想上把握民营经济在社会主义市场经济中发挥的重要作用，放开对于民营企业的投资限制和行政限制，实行相比国内其他地区更大程度的简政放权和放管结合，充分利用可以利用的资源培养政府的服务职能，发挥市场机制在资源配置中的基础作用，促进民营企业在生产经营、技术研发、社会服务等方面取得更大成绩。东北经济不能只靠处于困境中的国有企业，民营企业相比国有企业有着更广阔的发展空间，其在发展速度和发展潜力上都远远超过国有企业，未来将会成为东北振兴的关键动力，在将国有企业做大做优做强的同时一定要充分发挥民营经济的作用，中小企业的活力迸发将使东北经济重放光彩。

二、借助“一带一路”机遇推动产业结构优化

2013年，习近平分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路经济带”，依靠中国与有关国家的双多边合作机制，借助既有的区域合作体系积极发展和沿线国家的政治经济合作，“一带一路”是我国当前实行对外开放的逻辑主线，也是国内各地区开展对外经济合作的战略机遇和重要平台。从东北地区所处的地理位置来看，黑龙江省与俄罗斯和蒙古接壤，吉林省是“一带一路”北线经过的主要国内地区，辽宁省有着东北地区独有的沿海优势，与日本、韩国隔海相望，这些地缘优势是东北与相关国家和地区开展经济贸易合作的基础。从经济合作的动力来看，日本、韩国有较为成熟的经济贸易机制和发达的资本技术条件，中国有优质的廉价劳动力和巨大的市场潜力，俄罗斯、蒙古和朝鲜有尚未完全发掘的自然资源。东北老工业基地有领先于国内其他地区的工业基础，过剩产能的转移既有利于东北内部产业结构的优化，又能成为“一带一路”沿线欠发达国家和地区的战略发展机遇。东北地区融入“一带一路”建设及对接经济全球化是大势所趋，东北地区整体要加强对相关地区的经济合作，但更有效率的方式是发展以辽吉黑省域经济为主的对外开放带，形成支撑东北经济带与“一带一路”战略对接的肢体。

（一）北部经济带

黑龙江省所在的北部经济带是中俄蒙三方合作的桥头堡，东部陆海丝绸之路经济已正式纳入国家规划，将是黑龙江省开展对外经济合作的主要战略依托点。俄罗斯和蒙古的工业发展和技术水平相对落后，是黑龙江省输出产能的首选目标，而相关基础设施建设产生的工业产品巨大需求也将为黑龙江省及整个东北地区的振兴提供发展机遇，要充分把握好政策红利，积极参与经济对话、贸易互通、文化交流等区域合作进程，稳固传统行业既有优势的同时挖掘新兴行业的潜力优势，通过“走出去”把省内的传统优势转化为国际竞争优势。应着力将黑龙江省打造为开展对外合作的有效支点和战略腹地，发挥其区域影响力，提高经济发展水平。

（二）中部经济带

吉林省所在的中部经济带虽未与其他国家大面积接壤，但却有着无可比拟的“出海”优势，有着“东北亚金三角”美誉的珲春市位于图们江的出海口，距离大海咫尺之遥，具有发展航海经济得天独厚的条件。吉林省可以借助俄罗斯在远东的重要贸易港口扎鲁比诺港和已取得暂时租用权的朝鲜罗津港实施“出海”战略，进入太平洋参与到北极航线的物流贸易中。同时要探索吉林省参与西线中蒙合作的巨大空间，目前中蒙铁路已成为中国参与东北亚区域经济合作的重点项目，吉林省位于东北亚地区的几何中心，是“一带一路”北线A经过的国内主要地区，将是中蒙铁路建设的重要交通枢纽，可以与黑龙江省和内蒙古自治区共同参与到中蒙经贸合作中，助推“一带一路”和东北振兴的进程。

（三）南部经济带

辽宁省所在的南部经济带对内是东北老工业基地与京津冀地区的连接带，对外与朝鲜接壤、与日本和韩国隔海相望，南临环渤海经济圈，有着天然的对外开放发展条件。辽宁省应充分利用沿海地区的区位优势，发展现代化港口集群，促进大连港、丹东港、营口港、锦州港、盘锦港、葫芦岛港等一体化发展，逐步建设东北亚国际航运中心功能。另外，要重视环渤海经济圈的城市群建设，在世界经济中心向亚太地区转移的大背景下，环渤海经济圈迎来建设世界级城市群的重要发展机遇，要主动承担起南北贯通、东西连接的历史重任，与京津冀和山东半岛合作建设世界级城市群。届时东北老工业基地将通过辽宁省这一重要开放门户东连日韩、西接亚欧、北达俄罗斯、南至东南亚，在新一轮东北振兴与“一带一路”建设中发挥更加积极的作用。

三、创新引领东北振兴

创新型国家是指将科技创新作为基本战略，大幅度提高科技创新能力，形成日益强大竞争优势的国家。党的十九大报告将“加快建设创新型国家”列为建设现代化经济体系的一个重要方面，我国已经进入建设创新型国家的决胜阶段，科学技术是第一生产力，创新能力成为实现一个地区经济高质量发展的保障。对于东北地区而言，计划经济时期的政策优先和投入倾斜使得工业基础雄厚的东北地区拥有了较为发达的科技资源，东北地区的科研院所和研究机构数量居于全国前列，各类技术人员和科技人才也比比皆是，东北地区理应成为建设创新型国家的先锋区域。但事实是面临着日益激烈的市场竞争，东北地区并没有有效转变发展理念，甚至一度放弃了科技创新对于产业结构优化和经济增长的关键带动作用，这在一定程度上造成了如今东北产业结构落后的局面。新一轮的东北振兴要充分利用东北地区现有的丰富科技资源和强劲的研发实力，重点培养顺应时代发展和迎合东北振兴的科技创新意识，以科技创新能力作为东北经济高质量发展的不竭动力，通过创新型国家战略在东北地区的落地生根不断巩固经济发展的持续性，以此推动东北老工业基地的产业结构优化[3]。

（一）以科技创新引领传统产业升级改造

一方面，要进行主导产业的优胜劣汰。东北老工业基地的装备制造业、石化工业、钢铁工业等传统产业已具备相当强的生产能力和竞争优势，其产业基础和发展程度居于全国前列，但这些产业处在产业生命周期的不同阶段，对于逐渐衰退的企业要敢于壮士断腕，逐渐淘汰不适应社会需要和发展、难以提高产品技术附加值的产业部门，重点丰富产业发展潜力巨大、通过技术创新能有效促进生产力提高的产业部门。另一方面，要进行传统产业的技术改造，牢牢抓住当今世界的产业技术走向，对于传统产业的升级改造进行深入的研究与创新，进而优化传统行业的生产能力和发展模式，将科技创新有效融入传统产业技术改造，为传统产业结构优化创造有利条件[4]。

（二）以科技创新促进新兴产业发展

装备制造业、石化工业、钢铁工业等传统工业的市场潜力和技术优势有一定的局限范围，大多数是作为基础性工业来支撑整个国家和社会的发展，而新兴产业具有更加广阔的市场潜力和竞争优势，可以在传统产业升级改造的基础上带来额外的经济发展动力。东北老工业基地的振兴在很大程度上取决于新兴产业的产生和发展，科技创新有能力催生出新的先进行业和部门，新技术、新工艺、新方法的运用将扩大社会分工的范围和效率，深化不同产业之间的成本和技术联系，推动上下游产业互为产品创新和技术创新依托，通过发挥科技创新的优势实现新兴产业的出现和崛起，提高东北老工业基地的整体发展水平[5]。

四、深入推进乡村振兴战略和新型城镇化规划

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题也是我国实现共同富裕的重中之重。既要深入推进乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，又要贯彻落实新型城镇化规划，实现农村农业剩余劳动力的有效转移。就东北地区而言，第一产业发展大而不强，农业产品以初级加工农产品为主，在使用大量资源的同时无法实现相应程度的农业高水平发展。当前的东北地区要在减少农业增加值占比的同时提高农业效益、减少资本等生产要素与产业结构失衡的状况，促进剩余劳动力向二、三产业进行有规律、有目的的转移[6]，从而推动东北地区整体产业结构的优化，为此需要依托乡村振兴战略和新型城镇化规划来实现资源的优化配置。

（一）深入推进乡村振兴战略

加快推进农村承包地和宅基地制度改革，建立健全完备的产权约束体系，由政府出面参与引导土地的市场流通和自愿转让，保障广大农民的基本土地权益。加快完善现代农业经营体系，引导农业产品与服务的现代化、市场化和品牌化，完善社会服务体系以保障农村经济的健康运行，必须保证财税、金融等各方面改革在农村社会落实到位，助力农村经营与时俱进。促进一、二、三产业融合发展，既要将农业放在基础地位来看待，也要兼顾挖掘农村地区二、三产业的发展潜力，延长产业链以提高产业经营效益与效率。同时，学会利用电商平台等互联网技术进行农业的创新性流通与销售，在此借鉴拓展在农业现代化进程中颇具成效的社员网模式，以“互联网+精准扶贫+农产品上行”为切入点对接农产品上行，促进种植大户、家庭农场及合作社等新兴农业主体发展，通过依托社员网络与利用互联网大数据等技术提供惠及农民的加工、销售、物流等社会化服务，带动农民脱贫致富。

（二）贯彻落实新型城镇化规划

要以人的发展作为第一要义，加快农民工等边缘群体的人口转移，农民工是我国城乡二元经济结构的特殊产物，要改善这一群体的生活水平和创造更多的就业机会，推动其融入城市和建设城市的进程。要注重城乡统筹发展，不能以牺牲“三农”的利益来推进城镇化进程，加快弥补城乡生活水平和生产条件的差距，完善“三农”发展相关的政策环境和体系制度，着力消除城乡二元经济结构，保障国民经济社会的健康平稳运行。要兼顾大中小城市和小城镇的协同发展，既要提高大城市的建设质量，改善交通拥挤、环境污染等大城市的通病，又要充分发挥中小城市和小城镇对农村劳动力的有效吸纳能力，建设经济实力较强、生活质量较高的城镇体系。总体而言，东北地区的城镇化要以人的城镇化为核心，以提升城市的综合承载力和辐射带动力为重点，实现城镇化与新型工业化、现代农业化和信息化服务相融合[7]，推进城镇就业结构调整，推动产业结构优化。发挥沈阳、长春、哈尔滨、大连等大城市的轴心影响力，形成以中部纵向城市群为主，以沿海城镇带和辽西北城镇带为翼的现代城镇化新格局，将东北地区产业结构优化和城镇化建设有机结合起来，加快城市之间及城市内部产业的协调发展。

五、落实全面减税降费改革

我国经济进入转型发展时期，减税降费作为有效支撑经济转型发展的政策选择，成为一项中央站在全局高度的统一部署。在新的经济发展时期，我国面临“中等收入陷阱”和最大发展中国家跨越二元经济走向共同富裕的历史考验，这要求政府实行合理有效的经济政策来稳定经济波动因子，促进个人、企业等市场主体的消费和投资行为，实现经济发展与体制改革的双重目标。就东北地区而言，政府在东北经济发展过程干预力度过重而效果不佳，地方性政策和相应服务供给存在滞后现象，政府越位与缺位现象同时存在，减税降费能通过税收这一政策工具为市场主体提供宽松的转型环境。一方面从供给端入手，通过系统有针对性的税费减免政策在激发生产创新活力、优化产出结构和提高全要素生产率方面调整供给结构；另一方面从需求端入手，优化消费需求、投资需求、进出口需求方面的需求管理，引导需求结构变化来助力经济转型发展。减税降费带来的企业成本减少和利润增加可以使东北地区在市场和资本的竞争中居于优势，促进经济和税收的良性循环。

（一）坚持总量减免和结构优化并举

要充分发挥减税降费对于消费和投资需求的刺激效果，继续大规模的减税降费来释放政策红利，可通过综合权衡东北地区区域发展降低增值税、企业所得税等一些关键税种的税率，适当采取税收回返等创新措施确保行业税负的下降能满足东北振兴的需要。同时通过优化税费结构降低市场主体的“税感”和“费感”，减税方面要直击当前流转税为主体的税制结构，提高直接税的比重而降低间接税的比重，优化我国税制的自我调节功能和稳定性；降费方面有必要保持对各类收费项目的规范和监管力度，处理好政府与市场、中央与地方之间的关系，具体途径包括统一管理政府费用收支、规范行政收费等，将降费纳入结构性优化以降低宏观税负水平。

可以考虑赋予税收支持东北产业转型升级的“先行先试”权，下调东北地区国有企业的税收上缴比例，通过比照计划经济时期的经济贡献适当返还历史税收以支持国有企业的转型升级；给予创业企业大力度的税收优惠，推进税收支持民营资本的扶持力度，提高民营企业的生存能力和发展速度；大力发展具有巨大市场潜力和竞争优势的新兴技术性企业，减免专利成果转化的所得税，采取相较传统产业更大幅度的税收优惠来支持知识、技术密集型产业的长远发展；减税调节对外贸易，对于重大战略产品可以推进增值税和关税先征后返，大力建设发展保税区、保税物流园区和口岸免税店等。

（二）落实税费法定原则

首先，要法定税种、税基等基本要素，任何总量减税政策和结构性减税政策都不应随意更改基本要素的设定，明确市场主体的纳税权利与义务。其次，要严格规定省级、地级、县级等不同等级的地方政府对税收的执行方式和执行权力，避免地方政府在征税过程中的随意征税、歧视性征税等，要通过立法规定地方政府的征税权限。最后，要加强相关税法体系的法制建设，创造法制化、公平化的营商环境，通过简化征税程序等方式进一步降低企业生产经营成本，激发经济主体的活力与创造力。

（三）优化政府支出结构和转变政府职能

优化政府支出结构要求改变地方政府在经济发展中充当的“增长型政府”的角色，逐步脱离我国经济对于政府投资的过度依赖，东北地方政府过去的政府治理举措比较倾向于管制而不是调控。一方面，要防止政府主导的大规模投资，探索实行由政府引导民间资本参与经济投资，让企业等市场主体在经济发展中占据更自由的主动权，着力推进政府投资结构的优化；另一方面，要改变在长期实践中形成的以GDP增长率为核心的政绩考核机制，减少政府官员为GDP增长而投资的政府支出行为，要在考核体系中降低对于GDP增长率的重视程度，强化综合服务改善、生态文明建设及人民幸福感等指标的重要性。

转变政府职能是发挥减税降费长效机制的关键，这与政府推行的放管服改革在根本理念上是一致的，即政府放权于市场，充分发挥减税降费的政策效应、正确处理政府和市场之间的关系，遵循市场化的改革总基调。政府要多做保障市场竞争的举措，减少不必要的行政干预。一是要创造高质量、低成本、竞争合作的营商环境，在支持自主创新、优化产出结构和提高全要素生产率方面调整供给结构，推动实体经济的良性循环；二是要加快金融、土地、社保方面的配套改革，降低企业在经营过程中的融资、土地和缴费成本，深化经济体制改革和行政管理体制改革。

参考文献：

[1]刘德权,邢玉升.“一带一路”战略下东北地区产业结构转型升级研究[J].求是学刊,2016(3):60-66.

[2]王筱迪.我国东北地区产业结构研究[D].长春:吉林大学,2017.

[3]陈劲,尹西明.中国科技创新与发展2035展望[J].科学与管理,2019(1):1-6.

[4]田硕,李普伶,邢永亮.基于自主创新的东北老工业基地产业结构优化升级研究[J].现代管理科学,2012(5):74-76.

[5]郭涛,赵德起.产业结构视角下辽宁经济失速原因及对策研究[J].东北财经大学学报,2017(3):86-91.

[6]孙巍,刘智超.劳动力回流的要素配置与产业结构优化———兼论“东北困境”与“东北药方”[J].上海财经大学学报,2018(3):29-43.

[7]徐卓顺.新时代产业结构调整的思考———以吉林产业结构调整为例[J].湖北文理学院学报,2018(2):61-65.

吴云勇,王炳峰.东北老工业基地产业结构优化升级的宏观路径[J].沈阳师范大学学报(社会科学版),2020,44(04):29-34.

基金:辽宁省教育厅项目(LJC201931);辽宁大学与辽宁省委财经委员会办公室重点课题合作研究项目(202007)