自由贸易港建设是一项长期的复杂的系统性工程，涉及一系列制度创新。他山之石，可以攻玉。迪拜作为世界著名的自由贸易港，不仅拥有成熟的自贸港运作经验，更成功实现了经济结构由单一到多元化的转型。根据中国驻迪拜总领事馆经济商务处的数据，2019年迪拜非石油对外贸易额为1.371万亿迪拉姆，同比增长6%。通过超前兴建基础设施、积极推广新技术应用、重视第三产业发展、创新自贸区政策、改善营商环境，迪拜走出了一条独特的多元化经济驱动的自由贸易港建设道路。对其发展历程和建设经验进行分析，不仅有益于探索我国自由贸易港发展道路，进一步扩大我国对外开放力度，更有利于推动我国经济结构向多元化发展，持续推进经济全球化进程。

一、迪拜自由贸易港多元化经济转型的历史背景

1969年，迪拜输出了第一桶原油，并进入了快速发展的石油经济时代。80年代石油产业成为迪拜经济主要来源，占比超过三分之二。石油业的崛起为迪拜带来了大量的“石油美元”,经济迅速发展。但是，迪拜的统治者却始终保持着极富远见的危机意识。一方面，迪拜油气储量本身并不算丰富。尽管阿联酋在欧佩克中排名第三，全球排名第六，但阿联酋最大的产油地区是阿布扎比，迪拜占比仅5%,并不能维持迪拜经济长期可持续发展；另一方面，正因为迪拜的油气资源储量规模在其他海湾国家甚至阿联酋中都不占优势，导致迪拜的石油贸易和产业发展往往受到阿布扎比和海湾地区更大产油国的影响。

此外，高度依赖石油经济将可能导致石油资源枯竭后，遭遇产业结构单一而造成的结构性失业、巨额石油美元涌入引起的通货膨胀和竞争力下降带来的联邦事务话语权减弱、石油价格波动对以石油收入为主的经济影响等政治经济危机。鉴于石油资源的不可再生性，迪拜制定了经济多元化发展目标，对城市产业结构实施调整战略，从单一的石油资源型发展模式转变成为多元化的现代化服务型城市经济发展模式。

二、迪拜自由贸易港多元化经济转型的发展经验

(一)超前规划基础设施，打造航运枢纽中心

迪拜对石油经济的危机意识，促使迪拜政府将基础设施的超前规划和投资始终放在政府经济工作的重心。由于担心未来石油资源的收益可能不足以持续支持规模宏大的基础设施建设，同时出于对市场的精准判断和信心，迪拜航运基础设施建设的显著特点是强烈的危机意识和超前的规划的融合。比如，拉希德港口、迪拜新干船坞、杰贝阿里港口、迪拜国际机场和迪拜世贸中心的建设过程都十分有代表性。

1.疏浚港湾建造港口，打造海湾地区海运航运枢纽。

早在20世纪初，尚处在石油勘探阶段的迪拜政府就开始积极布局非石油产业，谋划基础设施建设。在海运港口基础建设方面，50年代迪拜政府开展迪拜湾的疏浚工程，拓宽加深海岸线，完善港口基础设施，解决大船入湾靠泊的需求，一举替代了同一时期因疏浚决策失误导致一度封港的沙迦的海运枢纽地位。1969年迪拜政府投入巨额资金修建了拥有16个锚位的拉希德港。其后迪拜政府多次对拉希德港口扩建，将锚位增至36个。1972年迪拜政府决定在迪拜西南50公里处建造世界最大的人工港口——杰贝阿里港。这项斥资30亿美元的人工港项目于1979年建成，拥有66个锚位，是海湾地区最大的港口，也是当时世界最大的港口之一。针对海湾地区可能急速增长的船舶修葺需求，修建了规模巨大的迪拜新干船坞综合体，再一次准确地抓住了市场机遇。

2.开放天空建设机场，塑造海湾地区航空中心。

在空运方面，迪拜提出了“开放的天空”自由港政策。建设了海湾地区第一个拥有免税店的机场迪拜国际机场，并在一年内吸引海湾航空和科威特航空靠港，从空运上再次取代了沙迦的位置，成为海湾地区主要空运枢纽。之后更通过升级扩建机场，赢得了更多更富价值的国际航线。为了彻底摆脱对海湾航空的依赖，并向世界展示迪拜实行自由港政策的决心，迪拜自建酋长国航空，并在没有使用任何保护政策的情况下实现了首年盈利的目标，实力注解了迪拜“开放的天空”政策。

(二)投资城市设施及新技术应用，大胆构想未来城市

政府不遗余力地在交通运输、工业制造、海水淡化等城市建设和民生项目上进行投资。迪拜除了拥有全球最大的独立炼铝厂、全球最大的人工岛屿和人造港口，更建成了全球首个世界贸易村，升级建造了迪拜世贸中心、金融中心、机场、干船坞综合体。为推进迪拜城市化进程，政府建立庞大的综合型购物中心，配备各种大型的休闲娱乐设施，全力提供良好的投资和居住环境。迪拜政府大力推进智能城市的建设，为不同产业集群专门兴建能提供专业化服务的基础设施，建立大批自由贸易区，发展数字经济、知识经济，信息传媒、教育医疗等新兴产业，为迪拜多元化经济注入新的生命力。

20世纪末以来，迪拜的智能政府项目就一直致力于通过政府服务的数字化，从而使政府与市民的沟通更加顺畅。迪拜已成为海湾地区的信息通信技术中心，物联网的开发改进了城市服务和港口工业的水平。迪拜政府对世界上最先进的前沿技术也始终保持着高度的关注和投资兴趣。当前迪拜的政府规划依旧延续着超前的战略眼光，对智慧城市、清洁城市、未来城市、数字城市的形态做出了大胆的规划构想和强有力的建设推动。

(三)积极创新自贸区政策，实现贸易自由化

迪拜隶属阿拉伯联合酋长国，而20世纪阿联酋的部分经济政策法规较为保守，具有一定保护主义倾向。于是，迪拜政府选择了开设自贸区这样一种路径，来为贸易自由化寻找一片世外桃源，以规避那些保护主义浓厚的阿联酋联邦法令。迪拜政府通过杰贝阿里自贸管理局，不断将众多极具吸引力的自由贸易政策赋予自贸区。比如，自贸区外资企业的股权不受比例限制。外国人可以购买指定开发案的自由保有资产，并凭此获得迪拜的居留签证，自由出入迪拜。货物进入自贸区存储、贸易、加工不征收进口关税，原材料及生产设备免征进口关税，货物转口零关税。自贸区内企业所得税和个人所得税均可免缴。外资企业的利润、资本、利息等合法所得汇出不受任何限制，外汇资本自由进出。2018年阿联酋开佂增值税后，迪拜在其境内七个自由区内免征增值税，包括杰贝阿里自由区(南-北)(JebelAliFreeZone(North-South)、迪拜汽车城(DubaiCarsandAutomotiveZone(DUCAMZ))、迪拜轻纺城(DubaiTextileCity)、AIQuoz自由区(FreeZoneAreainAIQuoz)、AIQusais自由区(FreeZoneinAIQusais)、迪拜航空城(DubaiAviationCity)、迪拜机场自由区(DubaiAirportFreeZone)。

需要注意到，迪拜自贸区的建设发展并非一蹴而就，而是积极寻找自身比较优势并积极调整政策的成果。1979年耗资巨大的杰贝阿里港建成后一度发展缓慢，业务量增长有限。直到迪拜政府1980年决定在杰贝阿里港设立自由贸易区，并在1985年成立了自由区管理局，专门负责管理整个自由贸易区的发展。管理局通过在海外建立办事处大力宣传，在区内推动自贸区政策的改革与实施，积极吸引海外投资。此后，杰贝阿里自由贸易区入驻企业数量激增，进入快速发展阶段。1996年更是一跃成为全球第一个通过ISO9000体系国际认证的自由区。目前区内落户企业数量已超过7100家公司。

(四)持续改善营商环境，提升贸易便利度

根据2020年世界银行营商环境便利度水平排名，阿联酋的营商环境便利度排名为第16名。阿联酋在营商环境便利度十个分项中的具体排名分别为，获得电力为第一位、办理施工许可证为第三位、执行合同为第九位、登记财产为第十位、保护少数投资者为第十三位、开办企业为第十七位、纳税为第三十位、获得信贷为第四十八位、办理破产为第八十位和跨境贸易为第九十二位。

而迪拜政府非常擅长营造友好的营商环境，是阿联酋营商环境便利度最高的地区，较阿联酋其他地区优势更为明显。首先是极低的税赋、便利的信贷、自由的外汇管理制度。其次，迪拜政府的政务服务效率，政务电子化的程度，都在海湾地区走在前列。迪拜智能政府可为企业和个人提供2000多项快速高效的电子政务服务，包括24小时不间断的政务服务费用电子化结算服务、可连接政府中央建议系统的电子化建议服务、与政府各级采购商在线互动的电子化供应服务，针对政府的统一的电子投诉系统服务，与不同政府部门沟通的AskDuba电子服务等。第三，在外国劳工政策上，迪拜在自贸区实行了一些特殊的鼓励措施，为企业聘用外国劳工简化流程、降低成本、取消担保人制度、提供更宽容的跨文化生活环境。

(五)积极发展第三产业，实现经济多元化发展

迪拜对外贸易、旅游、会展、交通运输、转口贸易、房地产等产业发展兴旺。迪拜过去以石油产业为主的单一经济模式，逐渐被以现代服务业为主的多元化经济发展模式取代。

1.转口贸易业是迪拜现代经济和社会活动的支柱。

作为全球主要的转口贸易中心，迪拜凭借强大的转口贸易能力，为来自各国的商品创造了更广袤的市场。优越的地理位置和良好的交通物流基础设施为转口贸易提供了硬件基础，自由开放的自由港贸易政策和自贸区内高度集中的专业产业集群为转口贸易的腾飞提供了机会准备。

2.旅游业是迪拜实施经济转型、实现多元化发展战略的先导产业。

旅游业本身的特性决定其对会展业、交通运输业等具有显著的联动效应。迪拜政府非常重视旅游业的发展，通过充分调查制定并实施促进旅游业发展的有利政策和法律法规，改善旅游的整体环境，为其发展提供保障和支持。迪拜旅游业充分发挥沙漠历史文化和现代国际大都市无缝衔接的独特旅游魅力，利用优越的地理位置优势，凭借自贸港自由流通的资金、物流、人流便利，深入发掘需求，创新消费形式，逐渐成长为迪拜的第一大支柱产业。

3.会展业是伴随迪拜旅游业的兴盛快速发展起来的。

迪拜经济转型初期已开始对会展业做出规划，成立会展部统一管理。迪拜的国际会展中心及一系列酒店可以提供高品质和巨大的会议空间。每年迪拜会举办上百场大型展会，包括航空、游艇、美食、信息技术、交通等领域，对吸引投资、扩大出口和消费起到经济促进作用。迪拜的会展业具有自身鲜明的特征：一是与旅游业彼此促进互相拉动；二是品牌化、专业化的运营模式，打造了一批国际知名的专业化展会；三是参展行业涵盖种类多，地区辐射范围广；四是基础及配套设施先进，服务水平一流。

4.交通运输业的发展是迪拜实现经济转型的基础条件。

迪拜政府充分利用优越的地理区位优势，超前规划规模庞大的交通业基础设施建设，建成了发达的海陆空运输网络，打造了以中转功能为核心、高水平服务为亮点、结合数字技术高效运营的全球海运枢纽；实行开放的天空政策，通过自由竞争赢得了海湾地区空运枢纽的地位；兴建轨道运输，修筑公路，为各行各业发展打开通路。

5.房地产业是迪拜经济发展的明星产业之一。

开放宽松的自贸港政策吸引了大量资本和劳动力进入迪拜，巨量的资本涌入和办公居住需求催生了迪拜无数个巨无霸房地产项目。由于迪拜的低税政策，房地产行业带来的高额租金收入成为迪拜政府税收补偿政策重要的一部分。外国人购房可以享有永久或99年产权的改革政策，以及房地产金融的各项便利措施，更使得迪拜房地产业不断增长。

三、对我国建设自由贸易港的启示

(一)全力打造西部陆海新通道航运枢纽，连通21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带

推进“四方五港”基础设施建设，打造海口综合性枢纽港，三亚国际邮轮母港和洋浦区域国际集装箱枢纽港。优化岸线锚地，规划疏浚航路，改善通航环境，设立航运交管中心，建立航运物流电子数据综合信息港，提升港口作业效率；用好船籍港、保税燃油加注政策，建立保税油供应基地、物料供应基地和船舶修葺基地，建立洋浦国际航运交易中心，创新船员管理及服务模式，发展内外贸同船业务，积极吸引航运要素，建设洋浦西部陆海新通道航运枢纽；对接粤港澳大湾区，辐射东盟，覆盖RCEP,连结21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带；扩建机场，优化机场运行，扩容提效，搭建通用航空和运输航空全域航空体系。充分发挥免签政策和客货运第七航权开放政策的作用，吸引航线，构建“4小时8小时飞行经济圈”,为自由贸易港积极引流，提升市场活力集聚人力要素。

(二)超前布局新型现代化基础设施，实现新型港城联动一体化

超前布局新型现代化基础设施，打造高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施网络。积极推进“五网”建设，加速高铁、城际轨道交通、高速路网、干线公路的扩容及升级改造，形成布局完善、结构合理，互联互通的城乡综合立体交通网；完善城乡供水基建体系，增强供水灌溉及防洪防汛能力；建立绿色清洁的低碳智慧电网，提升核电产能，同时积极开发利用海南丰富的潮汐能、太阳能和风能，建立丰富立体的绿色能源供应体系；推进天然气下乡工程，同步推进主干管网和环岛管网复线建设，强化南海气田开采技术科技攻关，推进南海各气田产能的提质增效；构建高速智能、安全互通的通信网络，加强网络安全设施建设，加快5G网络覆盖和应用场景落地，推进窄带物联网、工业互联网和数据中心的建设，推进全国首个自由贸易港国际互联网数据专用通道建设，依靠区块链技术建立真实、透明、安全、高效的跨境交易网络环境。

重视基础设施的整体方案的超前规划，加强方案的系统性、前瞻性。依据海南自由贸易港的定位，以及RCEP区域全面经济伙伴关系协定，制定基础设施建设目标和方案，实现基础设施互联互通。统筹规划用地项目，推进全域土地综合整治项目，保护利用好土地资源。合理布局物流工业园区和保税区，完善港城交通集疏运网络，做好产业配套设施建设，发展船舶制造及修葺、加工制造、包装等临港工业体系。积极拓展港口服务功能，连接上下游产业链条，构建临港工业生态圈，推进新技术应用，建设新型港城联动一体化城市。

坚持以人为本，落实“创新、协调、绿色、服务、开放、共享”的发展理念，拓宽融资渠道，积极运用现代信息技术，优化市政基础设施，服务民生促进生产，提升城市竞争力。建立大型免税综合购物中心，完善酒店休闲娱乐设施、建设健康或临床医学中心、教育中心，健全住房保障和供应体系，解决居民和引进人才的基本需求。积极推行低碳减排，提高城市绿化面积，完善垃圾分类和污水处理体系，加强城市生态文明建设。发展智慧城市，充分发挥大数据、5G网络、物联网、云计算等先进技术的优势，实现市政基础设施监管数字化，引导创新要素向市政公共服务集聚，建立绿色低碳智慧宜居城市，促进城市升级转型。

(三)推动制度集成创新，提升贸易投资自由度

自由贸易港建设应围绕贸易投资自由化和便利化，坚持把制度集成创新作为首要任务。落实货物贸易“零关税、低税率”、服务贸易“既准入又准营”政策，以及个人及企业所得税优惠政策。出台财税优惠政策及“放管服”改革政策的具体实施细则，加速各种资源要素流动，为产业集群提供专业化服务，提高产业集中度，完善过程监管，建设信用体系，探索资产调剂共享机制；推动国际贸易“单一窗口”和国际投资“单一窗口”建设，提高政务电子化服务水平，推动政务数据协同，职能部门间实现信息互换、监管互认、执法互助。建立开放水平更高、创新程度更大胆、法治保障更全面、税收制度更简洁，治理体系更优越的科学规范、运行有效的自由贸易港制度，提升国际贸易投资便利度。

(四)优化营商环境，加快建设现代化经济体系

世界银行的十个营商环境指标分别是开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产。自由贸易港建设应从这十个基本指标出发，对标世界先进自由贸易港，积极改善海南的贸易条件，打造一流的营商环境。通过持续深化“放管服”改革，继续加大“极简审批”、国际投资“单一窗口”等制度创新力度。加强能源供给保障，落实“三正一负”清单，简化税制结构，创新融资渠道及监管手段；加强知识产权保护，对贸易企业实行备案制，简化审批手续等，积极降低企业运营成本，提升贸易投资便利度。

(五)扶持现代服务贸易发展，多元驱动自由贸易港经济发展

以旅游、现代服务业和高新技术产业为主导产业，加快引进培育融资、保险、金融、仲裁、信息、培训等服务行业，为自由贸易港提供技术与服务支持。构建文旅产业体系，加快国家对外文化贸易基地建设，打造影视娱乐知名品牌。打造面向国内市场的进口消费品加工配送中心，建立临港工业园、物流园，发展进口保税商品存储、加工及配送服务，发展船舶制造及修葺、加工制造、包装等临港工业体系。继续推进海口、三亚跨境电商综合试验区项目建设，开展1210网购保税进口、9610直购进口、9610一般出口和1210特殊区域出口，建成线上线下两个综合服务平台，完善信息共享、智慧物流、诚信、风险防控、统计监管、金融服务体系，促进跨境电子商务发展。积极举办各类展会，搭建交易平台，建立国际奢侈品展览与交易中心、设立亚洲LNG转运和贸易中心、东南亚优质农产品交易中心等大宗商品集散中心。

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