一、碳边境调节机制的内涵与评价

（一）碳边境调节机制与碳关税的联系

从1972年《联合国人类环境宣言》开始，气候变化已成为全人类共同面对的挑战，世界各国在碳税、碳排放权交易市场、绿色金融等重要手段有针对性地减少二氧化碳排放、抑制全球气候变暖。在全球碳减排进程中，采取二氧化碳减排措施的国家自身的高碳资产会转移到没有碳排放约束的国家，从而引发碳泄漏风险，可能导致全球二氧化碳排放量预期减排目标难以实现，碳泄漏具有明显的外部性特征，是采取气候政策国家制定碳关税的重要原因之一。2007年，法国提出针对从未采取碳减排措施的国家进口的商品要征收二氧化碳税，以避免欧盟境内钢铁业、电力等高耗能行业的竞争力下降。我国认为，碳关税是一种特殊的关税政策，指对高能耗产品的进口征收特别的二氧化碳排放关税，将会引发新一轮的贸易保护主义。

2021年7月，欧盟提出Fitfor55一揽子法案，其中不仅包括绿色投资、新能源产业与碳交易市场发展规划，特别提到关于碳关税的欧盟“碳边境调节机制”实施方案，是全球第一个将碳关税纳入绿色经济活动的经济体。根据欧盟委员会定义，碳边境调节机制（CBAM）是指防止自身采取的气候行动因碳泄漏遭到破坏而采取的碳定价措施。在两者的内涵与实践方面，碳边境调节机制与碳关税都是基于全球气候变化的角度针对二氧化碳征收关税的措施，其最终目的是促进全球碳减排发展以及提高欧盟产品的国际竞争力，碳边境调节机制是碳关税从提出到实践的重要转折点，是对征收对象、排放标准和税率设定的具体设定和应用，为全球碳边境调节机制的建立提供重要的制度基础1。从全球贸易活动看，碳边境调节机制是利用碳关税针对能源产品的国际贸易与碳排企业的国际转移的进一步升级。

（二）国际上对碳边境调节机制的评价

世界贸易组织（WTO）认为碳边境调节机制是基于目的地原则而产生的对进口商品征税，对出口商品免税的碳减排支持措施。目前，国际上对碳边境调节机制的目的和作用存在多方面看法，一是以欧盟为代表的经济体认为碳边境调节机制能够从碳排放约束较宽松的国家进口的高碳资产征税，倒逼其加强碳减排措施，同时税收可用于可持续绿色复苏，提供欧盟产业链国际竞争力，但欧洲钢铁协会认为碳边境调节机制会抑制企业投资高碳资产的能力。二是以世界贸易组织（WTO）为代表的中国、俄罗斯、韩国等部分成员国质疑碳边境调节机制与WTO规则在绿色贸易、全球产业价值链、共同但有区别的责任（CBDR）等方面的一致性，认为碳边境调节机制会对全球贸易产生长期负面影响，有违《联合国气候变化框架公约》对不发达国家和发展中国家的支持，可能会对不发达国家的工业和就业造成巨大冲击，政府间气候变化专门委员会（IPCC）也认为碳边境调节机制会损害“人力和财力不足的国家”，特别是非洲国家等。三是以美国为代表的国家对碳边境调节机制的不明确态度，美国一方面担心碳边境调节机制对跨大西洋贸易的干扰，构成贸易壁垒，但其在《2021贸易政策议程及2020年度报告》中明确表示将碳边境调节税纳入贸易议程，欧盟也表示愿意同美国共筑全球的碳边境调节机制样本。目前，全球还没有针对进口产品碳排放量测量的统一标准，“双重征税”问题2也使碳边境调节机制在全球碳减排合作方面存在较大争端。

二、碳边境调节机制的国际进展

从全球碳边境调节机制的发展看，欧盟已于2021年7月正式公布碳边境调节税的立法提案，美国加利福尼亚州（以下简称加州）2013年起通过立法计划对其进口的电力和天然气征税，但现阶段仍未实施，在欧盟提出碳边境调节机制后，美国也开始着手规划全国性的碳边境调节机制。

（一）欧盟：完善CBAM立法体系和配套措施

欧盟是目前在碳边境调节机制领域立法体系发展最快的经济体，2020年《欧洲绿色协议》针对农业、交通、能源等领域提出更高的碳减排要求，提出加强征收“气候税金”的措施。2021年3月，欧盟通过《迈向与WTO兼容的欧盟碳边境调节机制》决议，其中提到要与欧洲碳排放权交易市场（EUETS）衔接，2021年7月，欧盟碳边境调节机制立法提案（以下简称“提案”）公布，并设定2023-2025年为谈判和碳交易市场联动过渡期，预计从2026年开始实施。欧盟碳边境调节机制是欧盟碳减排市场改革的重要举措，提案进一步从立法体系和配套措施完善欧盟的碳边境调节机制，一是确定了碳边境调节机制与碳排放权交易市场的高度配合措施，暂时针对水泥、钢铁、铝、化肥、电力五部门，2023-2025年无需缴纳税金，但需要按年度提交碳排放报告，从2026年开始，每年减少碳交易市场10%的免费配额至2035年完全取消，同时逐步提高碳边境调节税税率。

二是确定碳边境调节机制的计税标准与实施方式，欧盟将根据进口产品造成的直接碳排放量（每吨二氧化碳）和生产国碳排放密度（单位经济产出的排碳量）为标准发放碳边境调节机制电子证书，每季度向欧盟提交碳排报告，电子证书价格由欧盟EUETS周交易价格均价决定，实行每2年的动态价格调整，所得税金用于支持总额达7500亿欧元的欧洲复苏基金。三是对已经实施碳定价机制的产品实行碳边境调节税抵扣减免措施，欧盟成员国将建立第三国制造数据库，明确电子证书购买资格，将进口产品对标欧盟产品，根据碳定价3和是否已经缴纳碳排放成本，征收碳成本的差值。

（二）美国：加速全国性碳边境调节机制计划

早在2006年，针对美国加州电力超30%的用电需求需要从外部进口的情况，加州公布《全球变暖解决方案法令》（AB32法案），其中特别明确加州发电设施运营商、电力零售供应商、进口或出口电力的销售商按期强制性报告核查温室气体排放，2013年，加州空气资源委员会（ARB）启动覆盖电力（含进口电力）和大型工业企业的温室气体总量控制与交易体系，开展碳市边界扩展计划，将电力和天然气的控制点由“下游”上升至“上游”的第一进口商，计划对进口电力和天然气征收关税，但受电力进口商等利益相关方对条款定义模糊化的反对而仍处在实施规划中。

在欧盟碳边境调节机制立法提案后，2021年7月19日，美国民主党开始起草针对减排力度不足的国家相关产品征收“污染方进口费”法案。从美国联邦的碳边境调节计划看，一是产品具有明显的广覆盖性，包括化石燃料、水泥、钢铁等高碳资产，但并未提及电力产品，预计征收总规模占美国进口商品总额的12%。二是美国民主党计划将碳边境调节机制纳入专项美元预算方案并使用“预算协调程序”通过。三是在全球碳交易市场互联互通难以实现的情况下，美国希望通过碳边境调节机制保护美国本土制造商和就业，应对欧盟CBAM对美国贸易的冲击。但受美国碳定价机制与CBAM实施成本等方面的限制，美国的碳边境调节机制仍有较大的不确定性。

三、碳边境调节机制对我国碳减排的影响

在全球碳达峰、碳中和的背景下，碳边境调节机制可作为新型碳减排手段，加速全球碳减排。但同时也是全球贸易结构调整的加速器，存在“贸易壁垒”风险，会从出口产品、碳排放权交易市场及经济贸易格局三方面影响我国碳减排进程。

（一）出口及上下游和附属产品面临不确定性挑战

中国海关总署2021年10月份贸易数据显示，欧盟是我国第二大贸易伙伴，1-10月我国累计对欧盟出口额达到2.69万亿元，同比增长23.4%，主要包括机电产品、原料和纺织品及日用工业品等，其中约60%为机电产品。在欧盟出台碳边境调节机制法案背景下，全球正积极探索碳边境调节税，我国出口产品将面临多重考验，一是我国出口产品与碳边境调节机制间可能存在“重复征税”的问题，在隐含碳排成本方面，我国针对高纯生铁、烙铁等产品根据含碳量制定出口关税并分别在2020年4月和2020年7月进行调整，自2021年8月起，对高纯生铁、烙铁（含碳量>4%）、烙铁（含碳量≤4%）三种产品采取15%、20%、20%的出口暂定税率4，这一类隐形碳排控制措施无法有效体现及转化为可计算的碳成本，实施碳边境调节机制的经济体无法准确核算进口商品已经在产品生产国缴纳的间接碳排成本，可能造成“双重征税”的困境。

二是钢铁、铝材的上下游相关行业存在较大的不确定挑战，根据海关总署官网数据显示，2021年1-3季度，我国出口水泥及水泥熟料、钢材、未锻轧铝及铝材总量累计达5885.74万吨，出口总额占总出口金额不足1%。从已有的欧盟碳边境调节机制法案看，内容涉及到钢铁、铝等五方面产品，在实施初期会小幅度提高我国部分出口产品成本，但制造钢（铝）材需要消耗较高的电力，主要出口欧盟的机电产品是钢（铝）材的延伸品。现阶段，碳边境调节机制还没有明确生产过程中消耗的能源与其附属产品的关税定价措施，我国出口产品可能面临较大的市场不确定性风险。三是全球钢铁等制造业碳强度没有统一标准，存在过度征税风险，在铁矿石开采与炼钢工艺方面，全球长流程炼钢产业链的碳强度缺乏统一标准，我国金属品中间生产环节碳排放量占全产业链的85%左右，按照碳排放密度计算的欧盟碳边境调节机制会针对性提高制造业成本。

（二）碳交易市场的不对等问题造成价格波动风险

欧盟碳边境调节机制是建立在欧盟碳交易市场基础上的调控措施，其碳边境价格形成机制与碳交易市场挂钩。一方面，我国与欧盟碳交易市场覆盖范围存在不对等，2021年7月，我国碳交易市场正式启动，覆盖范围包括2000余家电力碳排企业超40亿吨二氧化碳，欧盟碳交易市场覆盖范围不仅包括电力行业，也包括石油化工、水泥、金属等能源密集型工业和航空业，覆盖温室气体拓展一氧化二氮、全氟碳化合物等。我国碳交易市场尚没有把钢铁、水泥等高碳行业纳入交易系统，在碳边境调节机制下，劳动密集型工业需要缴纳更多的碳边境调节机制成本，降低我国出口产品的国际竞争力。另一方面，我国与欧盟碳市场交易价格和价格形成机制之间不对等，从我国碳交易市场上限启动以来，截至10月末已累计成交量达0.20亿吨，平均成交价44.93元/吨，且呈现价格逐渐降低的趋势，相同时间段的欧盟碳排配额结算价为58.00欧元/吨，在碳价水平相差较大的背景下，向欧盟出口商在国内缴纳碳减排成本后，还需要通过购买CBAM证书完成国际贸易，企业成本将进一步提升，可能通过负反馈影响到我国的碳交易市场价格机制。

（三）经济贸易格局存在重构风险

应对气候变化已成为全球共识，碳边境调节机制不仅影响双边贸易，从2021年欧盟钢材进出口情况看，土耳其、俄罗斯、韩国、印度和乌克兰占欧盟市场成品钢材进口总量的80%，美国是欧盟钢材主要出口目的地，在贸易全球化背景下，针对水泥、钢铁、电力等方面的全球贸易体系存在重构风险，“关税壁垒”问题将进一步凸显，各国在应对碳边境调节机制影响的同时将进一步降低自身出口产品的含碳量，形成竞争化的国际贸易格局，从宏观层面影响我国出口产品的核心竞争力。

四、碳边境调节机制下我国碳减排的应对措施

应对碳边境调节机制，需要进一步加强我国碳减排与碳市场建设，推动发展碳金融市场，提高减排效率，优化我国产业结构与贸易格局，加速低碳、零碳、负碳技术的研发，积极开展碳边境调节机制的国际合作，减少碳边境调节机制对我国进出口产业的冲击，增强我国地域气候风险的韧性。

（一）提高减排力度，优化产业结构

从应对气候变化的角度看，碳边境调节机制的目标是实现全球二氧化碳的减排效果，要进一步提高我国碳减排市场的减排力度，通过碳减排抵免政策减轻碳边境调节机制的影响，一是要从政府层面加强应对气候风险的主观意识，根据地方高碳资产结构、清洁能源利用率、循环经济等方面的具体情况有针对性地加强碳减排效能，优化地区产业结构，加快出台地方性的减排路线图，充分发挥政府在碳达峰、碳中和背景下的引导和支持作用。二是从企业方面开展内部碳定价（ICP）措施，将环境问题放在企业经营核心与投资决策战略中，树立企业绿色发展长视思维，在自身的生产、经营、贸易中预估并纳入碳边境调节机制对产品成本的提高效应，提高低碳资产占比，通过内部碳定价、碳信用机制与碳交易市场等碳定价措施减少碳边境调节机制的影响。三是进一步优化贸易结构，开展国际碳足迹认证，优化碳减排核算体系，将隐含的碳成本计入碳边境调节机制抵免政策中，提高高新技术产品、机电产品出口等高附加值产业出口比重，提高国际贸易应对气候风险能力。

（二）完善碳交易市场建设，推动碳金融市场高速发展

碳排放权交易市场的价格是碳边境调节机制的重要权重指标，完善我国碳交易市场是抵御碳边境调节机制风险的重要举措，一是要加强顶层设计，建立高位阶的统一立法指导，设立阶段性减排目标，完善参与者碳排放达标激励，强化碳交易违规行为的超标处罚机制。二是进一步扩大覆盖程度，在已有的电力碳排企业基础上适时引进水泥、钢铁、化工等高碳产业，建立碳交易市场总量指标，优化配额分配与总排放量的差额机制，持续加强碳交易市场系统性的信息披露，实现碳交易与企业碳排成本的长期预期稳定。三是探索“碳税—碳交易”的复合政策，尽快出台碳税政策相关法律法规，针对地区化石能源占比情况因地制宜选择碳税或碳交易市场减排措施，对二氧化碳年排放量在一定范围内的企业给予适当的自主选择碳税或碳交易市场的权利，提高企业的碳减排积极性。设置碳税最低税率，发挥碳税的价格支撑作用，设立碳税定期审查和动态调节机制，加强碳减排的可持续性。四是推动碳金融市场高速发展，促进商业银行的碳权质押贷款业务，积极发展低碳减排专项基金、碳信托产品以及基于碳权的保理和融资租赁业务，为企业绿色转型提供有力的中介服务与资金支持。

（三）加速零碳技术研发与碳边境调节机制的国际合作

产品含碳量和单位碳排放密度是影响碳边境调节机制的价格的重要因素，在全球碳达峰、碳中和的背景下，降低出口产品自身和上下游产品的含碳率，提高单位能效是降低碳边境调节机制影响、提高产品国际竞争力最有效的办法。需要进一步发挥绿色金融在低碳产品研发和推广上的推动作用，有力支撑产业绿色转型。加强碳捕获、碳回收及碳利用等方面的研发力度，加大对低碳、零碳、负碳领域的技术攻关，提高光伏、风力等清洁能源发电的单位能效。通过传感器和大数据相关技术提高对高碳资产温室气体排放和隐形碳成本的评估和核算工作，加强碳减排的精确度。同时，针对碳边境调节机制，需要推动在WTO框架下的国际谈判，从《巴黎协定》《气候变化联合声明》等协约上推动全球碳边境调节机制价格与国家发达程度相适应，避免产生贸易“保护主义”，充分发挥“一带一路”下的绿色行动，提高相关国家和地区的联动能力。

参考文献:

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文章来源：刘柏麟,李琳琳.碳边境调节机制国际进展与我国的应对措施[J].河北金融,2022,(01):25-28.