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对刑罚执行主体一元化观点的反思

  2021-08-31    105  上传者:管理员

摘要:作为刑罚执行权配置的一种模式,刑罚执行主体一元化向来有被过度期待的倾向。基于对美、英、德、法四国刑罚执行体制的考证,刑罚执行主体一元化并非普适范式。立足本土考量,刑罚执行主体一元化面临行政统管合理性、机构合并可靠性、职能纯化必要性层面的责难,其优越性亦无法有效证成。为保证刑罚执行体制改革平滑性,刑罚执行权优化配置应在对刑罚执行主体多元化模式的沿袭中实现。在检察监督和审判裁决意志有效延伸的动态中心化机制下,刑罚执行实施权配置应更多关注外部关联性和协调性,并充分考虑社会化行刑的趋势,引入共治机制以匹配业务内涵的扩充。

  • 关键词:
  • 一元化
  • 主体
  • 刑罚执行权
  • 多元化
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自《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制”要求以来,刑罚执行权配置问题引起了学界关注。针对我国刑罚执行主体多元化(以下简称“多元化”)格局,部分学者提出刑罚执行主体一元化(以下简称“一元化”)主张,建议将刑罚执行实施职权集中于单一统管机关。当然,此主张并不显然具备坚实的理论和实践基础。“完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制”作为整体划一的部署,在新近颁布的《法治中国建设规划(2020—2025年)》中被继续纳入改革导向。值此之际,本文拟通过梳理既往相关学界探讨,对该改革导向的进路进行再审视,并反思以往“一元化”观点的绝对主义倾向。

实际上,“一元化”观点由来已久,晚近同类主张很大程度上是对以往见解的沿袭。1部分主张者认为域外刑罚执行体制普遍采取“一元化”模式,并大多选择了由司法行政机关主导的统管机制,2但该认知是否建立在殷实考证之上尚值得深究。更多主张者则通过挖掘我国现行刑罚执行体制问题以强调“一元化”模式价值——包括强化协作、优化效能以及理顺公检法司关系的价值,3不过相关论证通常预设了“多元化”模式与所述问题的必然联系以及“一元化”对问题化解的唯一可能性,是否如此亦需审慎看待。截至目前,学界虽不乏对“多元化”模式进一步完善的见解,但鲜有系统回应“一元化”观点之作。4有鉴于此,本文在反思“一元化”范式观及其优越论的基础上,尝试探寻在沿袭中变革“多元化”模式的合理路径。


一、“一元化”范式观之否议


“决策、执行与监督三分是具普适意义的权力结构和运行机制分析方式。”5虽然“刑罚执行”概念在不同国家法律语境下的诠释不尽相同,但共通的是,刑罚执行在广义上大都涵盖执行裁决、执行监督(包括异议与制约)、执行实施(包括交付与流转)三大层面。其中,前两层面可视为动态刑罚执行,系刑罚判项实现方式调控之动因;最后一层面可视为静态刑罚执行,包括处决、监禁、追索财产等实施性过程,系既定刑罚判项稳态实现之工序。动静态划分是契合我国规范语境的刑罚执行结构阐释,同时也可为比较研究提供切入点。

(一)范式观下的认知谬误

由于我国法律语境下刑罚执行主体通常指执行实施主体,而非执行决策、监督主体,并且刑罚执行决策权、监督权实质上与审判权、检察权有交集,几乎无法纳入“一元化”主张射程,因此我们在探讨刑罚执行主体元数问题时所指向的是静态刑罚执行主体(实施主体)。

回溯既往,“一元化”范式观的产生主要可归咎于两类认知谬误。一是将域外刑罚执行监督或决策主体简单视为刑罚执行实施主体,例如:将德国检察院错认为德国刑罚执行实施统一主体。实际上,德国“刑事执行”概念有Strafvollstreckung和Strafvollzug两个层面:前者是对生效判决执行方式的动态调控,涉及执行决策和监督;而后者是对自由刑和剥夺自由保安处分的实体性实施,涉及食宿、劳作等监禁附带事宜。6虽然《德国刑事诉讼法》第451条规定,检察院系Strafvollstreckung进程中的执行机关,但其在刑罚执行中通常发挥的是指挥(决策、监督)职能,一般不直接从事Strafvollzug及其他刑罚执行实施工作;若将德国检察院径直视为刑罚执行实施统一主体,那么便无法正确认知Strafvollzug语境下各州司法行政机关及下辖监禁机构的主体地位,后两者与我国主体元数讨论中的“实施主体”反而更具可比性。申言之,单纯的刑罚执行监督和决策主体即便在域外法律语境中被称为刑事或刑罚执行主体,也未必可类比于我国主体元数探讨中的刑罚执行实施主体;刑罚执行监督和决策面的权力集中也未必意味着执行实施面的权力集中。二是将监禁刑或其他局部刑罚领域的执行实施统管主体视为全领域刑罚执行实施统管主体,例如:将美国联邦司法部下属监狱管理局、法国司法部下属监狱管理总局视为两国的刑罚执行实施统管主体。实际上,前述该两部门的主导辖域均主要局限于监禁刑执行,无法代表相关国家刑罚执行全貌,以此判断域外国家刑罚执行权配置模式难免有以偏概全之虞。

(二)系统反证之展开

实际上,若将考证视野扩大至域外社区刑和金钱刑执行领域,“一元化”范式观之悖谬是显见的。在美国联邦司法层面,缓刑和监外规管的追迹监督工作由联邦地区法院任命和委派的缓刑监视官负责,联邦司法执行官依法提供必要协助;7而金钱刑执行由联邦法院行政管理局8统筹安排收纳,法院雇员(Clerk or the Person Designated)应依法将收纳情况通知联邦司法部长,交由其安排对未结联邦债务的处置。9在英国,由司法部下属陛下监狱和缓刑服务机构局负责运营英格兰和威尔士的公立缓刑服务机构并管理从事社区矫正的政府认证人员,但国务大臣(Secretary of State)授权的私立缓刑服务机构在英国普遍存在,其虽受政府之监管和官员驻派,却亦有相当的自治地位;10金钱刑执行由英国刑事金钱判项执行,实施主要由罚金收缴专员(Fines Officers)——公务员11或体制外执业者——负责,该类专员由Lord Chancellor12或其授权的外包机构委派,但要依据法院裁令展开业务。Lord Chancellor在签订授权外包机构代理委派事务的协议前,须先征询首席大法官(Lord Chief Justice)等法院高级官员的意见。13在德国,对开放环境行为监督的执行在法院协调下由考验帮助人(法院委派)、行为监督机构分工负责,法医部门、警察机构等其他官方主体亦可在法定条件下参与规管事务;14对于金钱刑执行,检察院作为执行机关的实施性工作原则上应委托给司法辅助官(Rechtspfleger)完成,但各州可通过法令将司法辅助官的责任全部或部分转交书记处书记官(Urkundsbeamten der Geschäftsstelle)承担,亦可将对此事的统筹权转交州司法行政机关。15在法国,刑罚执行法官是开放环境行为监督的执行指挥主体,但其较少直接从事实施性工作,通常委托融入考验机构等适格主体来落实行为监督事务;16罚金和价值没收的执行由(财政部门)主管公共会计师负责,但基于先行查封的价值没收和有形财产没收由查没财产管控机构负责,该机构在司法部长和负责国家预算的部长共同监督下运作。17

综上,将视野延伸至社区刑和金钱刑执行领域,美、英、德、法四国的刑罚执行均未严格采用由单一机关自上而下、全面统管的“一元化”模式。申言之,刑罚执行实施所涉责任主体多少与权力配置模式的良莠之间并不存在某种必然联系。


二、“一元化”优越论之质疑


如前所述,“一元化”模式并非普适范式,其价值应因时因地予以探讨。诉诸既存之实务者,无须证成,只有改变者才需证成。这个原则构成了人类智识生活和社会生活稳定性的基础。18“一元化”作为相对激进的变革主张,姑且不论其经验基础阙如之弊,其理论基础亦存诸多难以自证之处。

(一)行政统管合理性质疑

直观看来,“一元化”模式似乎具有贯彻统管、协调下级的“魔力”,但我国刑罚执行作为严格法治化程序,是否确有行政统管意志的介入空间?为细化探讨,这里将刑罚执行环节的协作分类如下:“启动协作”——存在于审判向执行过渡环节;“承接协作”——存在于前执行向后执行过渡环节;“平行协作”——存在于两类执行同时进行中。首先,“启动协作”未必受益于“一元化”模式。一般而言,“一元化”模式下的协作调控实现需依托刑罚执行机关中专设的统管枢纽体系。作为领导核心,统管枢纽对下级机构确有较强的统筹能力,但这种统筹能力未必总能助益下级机构与法院的互动。相较下级机构,统管枢纽与法院在基层部门利益上同样未必一致,甚至存有冲突。而且,法院作为“启动协作”的全面参与者,本就具有独立指令中心地位,“一元化”模式所造就的内外双中心结构反而可能造成协作负担。在现行制度下,“承接协作”可大体归为三类:监禁刑与社区矫正双向过渡、主刑终执后单独剥夺政治权利、主刑终执后驱逐出境,而“平行协作”主要呈现为主刑与附加刑信息互达。总体上,这两类协作涉及职能迥异的具体实施机构,即便“一元化”实现,所涉协作网络仍难化简。“当管辖‘权限’原则得到充分实现时,等级制的隶属关系——至少就公职而言——不再意味着‘高级’权威有权简单地接管‘低级’权威的事务。”19原则上,“一元化”统管枢纽无法事必躬亲地涉足具体细务,需另设内部监督体系来规制下级机构的脱轨行为,而这难免与检察机关外部监督体系相重叠。在上述协作中,统管枢纽之设置虽对信档通达工作尚有助益,但对罪犯流转工作则意义寥寥。倘若“一元化”模式下内外双重协调仅为保障信档通达,恐有牛刀割鸡之嫌,该类问题的解决应依托于机构间信息互联及微观协调机制的构建。

(二)机构合并可靠性质疑

除了统管枢纽之筹建,“一元化”模式之实现尚需对原属不同机关的内设机构进行系统整合。此进程中所要整合的看似是单一范畴的刑罚执行权,实则是相当多样、庞大的职能单元体系。如若勉强促成,则很难保证最终成果的凝聚力和可延续性,也不见得比原初配置状态有更高的资源利用率和效能实现度。20为避免在政法领域重蹈以往机构改革实践中分合轮回的覆辙,此间潜在风险仍需审视。作为“双刃剑”,“单纯的机构合并也可能带来部门整合困难、部门间冲突转移到大部门内部、统管枢纽超负荷、机构专业性瓦解等问题”21,不尽然只产生积极效应。较之如前所述,鉴于刑罚执行之高封闭性,该领域机构合并实则更易陷入内部利益集团化和外部监督边缘化的风险中。假使刑罚执行大部门得以实现、刑罚执行权高度集中,实际上“更易受利益集团干扰或者更易于维护部门利益,这就可能出现偏离改革目标、降低行政效率的负面效果”22。申言之,大部门体制下,一旦出现地方刑罚执行机关与外部监督者的过度对抗或耦合,所引发的纠错功能虚化效应亦将不再局限于单一刑种领域,可能呈体系化蔓延态势。相较之下,机构分散状态所衍生的疏离和牵制效果反而可有效降低“合谋”概率,为外部监督渗透提供“可置信承诺”。23机构分散显然也非绝对有害无益的配置模式,其积极意义另体现于跨部门业务激励层面。近年来,公安部规范监所管理的成效和最高人民法院解决执行难的进展亦可从侧面印证跨机关职能配置下共进性竞争的良性可能。

(三)职能纯化必要性质疑

相较而言,“多元化”模式下公安、审判机关职能不纯之由更广泛地被“一元化”主张者引为论据。然而,对此种职能纯化的追求本不具有当然的必要性。虽然“多元化”体制下公安、审判机关确有承担刑罚执行职能,但该因素并不会从根本上阻碍“各司其职”的实现——只不过未将刑罚执行职能尽数分于单一机关,亦不至于从原理上妨害“相互配合”的达成——若不对公检法司间的协同能力过度怀疑。然而,即便只保留“权力制约”层面的立意,职能纯化之追求仍不免让人疑惑:侦查权(审判权)与执行权之间应维持哪些制约渠道?一方面,执行权对侦查权、审判权的直接制约不应存在。由于审判具有终局性,因而作为后程序的刑罚执行理论上不能对前程序直接制约(刑罚执行变更改变的是执行刑不是宣告刑,不否定原判正确性;行刑中的抗诉或再审提请亦非执行权逆向制约,而应视作检察权对审判权的制约或基于罪犯权利的主张)。另一方面,侦查权、审判权对执行权的制约可视作是通过生效裁决实现的,而保证生效裁决权威性的关键就在于不盲目构建前一种制约。总体上,侦查权、检察权、审判权、执行权的相互制约并不意味着四种权力两两配对、双向制约,而是指任一权力均有与之对应的有效制约机制。在检察权对侦查权、审判权、执行权形成全面制约的现行体制下,“多元化”模式并不与相互制约理念构成绝对冲突。诚然,过往司法实践中侦羁互扰、审执互扰现象确实存在,但与其说欠缺双向制约之矛,毋宁说阙如权责规制之盾。至少,当下尚不宜过度解读相关配置原理,下意识否定审执内分、侦羁内分机制进一步完善的可能。实际上,即便在强调“三权分立”的国家,审执、侦执亦未在机关层面采用“洁癖式”分离路线。


三、“多元化”模式的沿袭与变革


综上,“一元化”模式的基础相当薄弱,我国刑罚执行权配置模式尚需在沿袭中摸索。内在结构决定外在功能,24刑罚执行权配置优化本质上是通过对刑罚执行权体系结构调整以提升刑罚实现功能的过程。在结构功能视角下,刑罚执行权体系内部耦合运作的结构符码系动态/静态,当且仅当该组二元符码产生有效联结时,系统方能立体运作。如果说“一元化”本质上是追求行政统管权威的静态中心化进路,那么“多元化”对刑罚执行体制的统一则需诉诸动态中心化进路来实现。从决策、监督、实施有机互动的角度来看,动态中心化进路更契合于审判机关司法裁决和检察机关法律监督的宪制框架,将动态层面的刑罚执行决策、监督职能相对集中于法、检体系,而淡化对静态层面刑罚执行实施权体系收拢的苛求,反而能更好保证刑罚执行体制改革的平滑性。

(一)动态权力脉络的有效延伸

我国检察机关系刑罚执行中唯一自始至终之参与者,其监督与守护之角色意义重大,因此刑罚执行动态中心化的关键在于刑罚执行检察全覆盖。与检执合一制国家不同,我国检察机关并非规范意义上的刑罚执行指挥主体,但这不妨碍其通过以监督权为基础建构的纠正性权力簇来规制刑罚执行脱轨。就此而言,我们不宜非此即彼地认同我国检察机关要么必须掌握原教旨意义上的刑罚执行指挥权、要么必须坚守所谓监督者的“一亩三分地”不能发挥任何推进作用的观点,而应清晰认知我国刑罚执行风格程式化而无常态化顶层干预需求、违法现象频发、亟须强化纠错机制的特点。综合正反因素,动态中心化进路下我国检察机关刑罚执行监督权应被诠释和延伸为“附条件指挥权”(由违法行为触发),在信息获取、调查核实、违法纠正、提请惩戒四个微观权力层面予以优化,包括:进一步整合检察机关内部刑事执行信息资源、构建公检法司刑事执行信息互通机制;赋予检察机关全面查阅、复制涉监督事务材料以及约谈相关公职人员和服刑人的权限;健全违法纠正/复议/复核机制、明确被监督单位先行按检察意见纠正的条件和程序;完善检察机关对违法刑罚执行人员的惩戒和更换机制、制度化检察与监察机关的追责联动。根据权责统一的理念,检察机关刑罚执行监督权延伸为“附条件指挥权”的同时,也意味着其应承担全面推进刑罚执行法治化运作的职责。

相较亟须加强的检察监督地位,我国审判机关在刑罚执行裁决中的主导地位似乎更为明朗,其职能已基本覆盖我国刑罚执行变更、异议领域的关键节点(除却交付后暂予监外执行),但不可回避的是,目前法院主导的刑罚执行变更审理机制有明显欠缺司法风格的缺陷。25面向动态中心化进路,该缺陷不但影响法院自身决策意志的有效生成,而且阻碍检察机关法律监督的贯彻。考虑到当前刑罚执行变更审理中监禁机构意见过于主导、检察机关对抗地位边缘化、审判机关兼听则明的职能难以实现,将审判阶段的对抗结构移植到刑罚执行变更审理程序中乃应有之举。在刑罚执行变更审理过程中,全面实现“审判机关—检察机关(受害方)—服刑犯(监禁机构)”联立的仿审控辩结构更有利于保障论辩力量均衡。26基于此底层逻辑,审判阶段的上诉、抗诉、受害方提请抗诉等二审提请机制亦可在结构性调整后移植到刑罚执行变更审理程序,促成刑罚执行动态中心下决策和监督意志的有效延伸。

(二)静态权力配置的统筹兼顾

在决策、监督意志动态统合之下,刑罚执行实施权体系与周边权力体系的融贯性得以成为静态权力配置的考量重点。具体而言,我国刑罚执行权体系与外部权力体系之间涉及三对关联性范畴:刑事与行政驱逐出境执行权,财产刑与民事行政财产判项执行权,短期监禁刑执行权与未决犯羁押权。由于此类关联权力组可以共享实施资源,因而所涉权力之配置不应孤立审视,有融贯考量之必要。在公安机关出入境管理背景下,学界鲜有转隶驱逐出境执行权的合理主张,真正引起争议的是关涉审执、侦羁关系的后两对权力范畴。

在我国,包括财产刑执行在内的财产判项执行之所以不宜由司法行政机关统筹,主要基于非常现实的考量:相比相应资源配置已具规模的审判机关,尚未统合外勤警务和内勤查控资源的司法行政机关在承接能力上令人担忧,更不必谈及过渡成本问题。由于在2018年《人民法院组织法》下法院司法辅助和司法警察队伍仍由法院系统自主管理,法院既有执行实施职能亦欠缺彻底外转的急迫和必要。27“各级法院设立相对独立的执行实施机构,专司执行实施事项;同时设立与其他审判庭平行的执行裁判庭,专司执行裁判事项”28,才是当下相对稳妥的进路。深化内分进路更需要务实、全面的改革策略,法院系统除却推进执行指挥中心建设、人员分类、中院垂直领导等管理性改革外,29尚有必要进一步拓展执行业务外援和社会化渠道。而与审执深化内分相似,侦羁深化内分亦有充分现实主义理据。短期监禁刑执行权和未决犯羁押权的配置与看守所系统归属乃同一问题之两面。客观而言,看守所系统发展离不开高强度执法资源供给的支撑,而公安机关调动人力、财力、物力资源的能力仍明显强于潜在继任者,可为羁押条件改善、监管队伍补充以及社会资源衔接提供相对有力支持。作为“零和”的机构腾挪,看守所转隶非但无法带来资源增益,反而会瓦解既有支持模式,给系统发展带来不确定性。此外,侦查权和羁押权配置于同一机关并非意味着权力耦合行使,亦不应被视作公正价值悖论的决定因子。参考域外经验,美国联邦司法部体制(检警司合一)下侦羁权力在机关层面同体配置并不影响两种权力在机构层面(如联邦调查局和联邦监狱管理局)的独立运作;从微观层面看,美英两国普遍存在地方警署管理羁押场所的情况,日本代用监狱制度亦允许警方留置设施关押未决和已决犯,但并未阻碍通过制度安排促成侦羁在运行上的分离。30就目前而言,我们尚不宜盲目否定公安系统内部侦羁分离运作的可行性,部内设立总局、提级统管、关键岗职级提升等独立性保障方案均可进一步提高公安机关监管系统的独立运作能力。

除了外部关联性考量,刑罚执行权配置亦需回应权责体系发展之要求。社会化是我国刑罚执行发展的重要特征,也是当下理应重视之趋势。①31依托司法行政机关既有资源构建“一元化”乃“一元化”主张者之愿景,但从司法行政机关职能向社会化行刑领域延展中所遭遇的困境来看,该构想并不可靠。社区矫正工作人力(警力)之匮乏、②32社区根基发展内卷化困境、③33社区矫正社工组织“挂靠式”发展怪圈,④34使得司法行政机关在展开社区矫正工作过程中呈力所不逮之势。但如此困境不正说明司法行政机关需整合其他机关的职能吗?实则不然,针对监禁环境的统管思维已难以适用于业务可延拓性、方式可变革性极强的社会化行刑。在复杂化预期下,司法行政机关如若不断纳入新职能单元,要么会与其他机关产生职能和资源需求的重复,要么会广泛分流和瓦解其他机关的职能和资源。在客观上,社会化刑罚执行的全面实施本不应过度寄望于刑种与执行机关单线联结的架构,而应面向多元社会治理部门统筹协作和社会服务单元全面参与的机制。在协同治理层面,当务之急是打破部门壁垒,将司法行政机关主导的社区矫正脉络延伸至公安、劳保等若干社会治理部门,摸索协同治理领导小组模式和跨部门、跨区域协调机制;在社会参与层面,应当健全政府购买社区矫正服务配套机制,广泛吸引社会资本,摸索社区矫正基金运营模式,鼓励和扶持面向服刑者的企业。鉴于社会化行刑的复杂性,我们有必要以公正、开放的态度审视刑罚执行实施权脉络的分散状态,通过完善的协调机制来应对业务扩张所带来的挑战。

结语

“任何一个领域的改革都会牵动其他领域,同时也需要其他领域改革密切配合。”⑤35刑罚执行动态中心化本非架空构想,实乃既往审判、检察改革理念之合理延伸。在动态中心的统合力下,对刑罚执行实施权集中或分散之抉择便可获得更大的自由空间。与此基调一致,审执和侦羁深化内分亦是可转换于“多元化”和“一元化”两种进路的策略,或作为“多元化”模式之优化、或视作“一元化”模式之前序。探索可斡旋的刑罚执行权配置之进路是本文宗旨之一,但显然,这并不意味着本文对“一元化”和“多元化”之博弈持两可态度。从我国刑罚执行社会化的不可逆趋势和刑罚执行实施集中化的实践困境来看,“多元化”模式反而在部分刑罚执行实施领域有合理扩张之可能。


文章来源:石茂生,陈北冬.刑罚执行权配置模式再探讨——对刑罚执行主体一元化观点的反思[J].河南大学学报(社会科学版),2021,61(05):30-35.

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期刊名称:经济刑法

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