一、引言

在习总书记提出的“四个全面”战略布局中，全面建成小康社会是新时期党和国家各项工作的总目标。十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议、中央扶贫开发工作会议、中央农村工作会议、《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》等一系列文件指出：积极稳妥扎实有序推进以人为核心的新型城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。[1]《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》进一步指出：新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。[2]《“十四五”规划建议》也指出，“基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系”是2035年的远景目标之一。[3]

新型城镇化是衡量城乡融合发展的重要指标，改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化得到了巨大发展。据资料显示，1978-2019年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到8.5亿多人,城镇化率从17.92%提升到60.60%；城市数量从193个增加到672个，建制镇的数量从2176个增加到21297个。2019年底，户籍人口城镇化率、常住人口城镇化率分别提高到44.38%、60.60%。[4]2019年，辽宁城镇人口数量达2963.9万人，占常住人口的比重为68.11%；乡村人口1387.8万人，占31.89%。

城镇化率达到了68.11%,高于全国平均水平7.51个百分点,在各省份的排名中，辽宁省城镇化率位于全国省份第七位。[5]目前，辽宁省的中心城市、城市群辐射带动作用已显著增强，《中共辽宁省委关于制定辽宁省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也提出了“实现区域内各类要素合理流动和高效集聚，形成以沈阳、大连“双核”为牵引的“一圈一带两区”区域协调发展格局，达成新时代辽宁全面振兴全方位振兴”的目标。[6]为了进一步加快辽宁省城乡融合发展，加快新型城镇化建设，本文拟对辽宁省城镇化发展中的问题进行梳理分析并提出对策。

二、辽宁省城镇化发展中的问题及分析

(一) 与发达国家和发达地区相比城镇化率有待进一步提高

城镇化率的提高、服务和资源分配的集中，使碳足迹减少，为东北地区等老工业基地振兴创造条件。发达国家城市化率平均在80%左右,东北亚区域内日本(91%)、韩国(81%)、俄罗斯(75%)以及我国的上海(88.1%)、北京(86.6%)、天津(83.5%)、广东(71.4%)等地的城市化率均高于辽宁，[7]由此可见，辽宁省城市化率尚有较大的提升空间。

(二) 各地区城镇化水平差距较大，城镇化质量不高

从整体来看，辽宁省的城镇化率较高，但各地区发展状况差距较大。截止2019年，沈阳人口城镇化率为81.0%，高于全省平均值(68.1%)12.9个百分点，城镇化率最低的朝阳市，城镇化率只有24.3%，两市城镇化率相差了35.19个百分点。[8]

城市化质量一般从人口就业、经济发展、城市建设、社会发展、居民生活、生态环境六个方面考察。从城镇人口、空间形态标准来看，辽宁省整体上已进入到初级城市型社会,走在全国前列；但从生活方式、社会文化和城乡协调标准看，目前离城市型社会的要求还有差距，城镇化质量并没有与城镇化水平同步提高。

基于2003-2016年中国286个地级及以上城市的新型城市化质量聚类分析结果，虽然辽宁省城镇化率在2016年末已达到了67.37%，但新型城市化质量排名却不理想。就城市化质量来看，沈阳、大连与天津、杭州等24个城市属于新型城市化质量中等城市，盘锦、鞍山与太原、开封等103个城市属于新型城市化质量一般城市，营口、抚顺与汕头、酒泉等155个城市则属于新型城市化质量较差城市。[9]从城镇化质量来看,辽宁省还存在速度快、城乡居民生活水平差距大，质量低、发展不协调等问题。

(三) 城市化过程过分依赖地产业的发展，可持续性发展动力不足

北京大学经济学院的相关研究成果指出：中国过去15年，地方财政的财政波动主要原因是土地出让金的波动。在许多地方，土地出让金收入已占地方财政收入的三分之一左右，个别地方的土地出让金收入最高时可占总财政收入的六成。这种以大规模招商引资、房地产开发、新城新区的建设，以及土地金融大规模融资驱动的粗放型城市化模式，在进入经济新常态之后出现了各种问题：一方面，“有限”的土地对于地方来说意味着有限的出让金财政，土地依赖度较强的城市财政就会出现困难；另一方面，由地产商主导的城市化建设，带来的是无序的开发和不可持续的繁荣。

从总量上看，辽宁省公共财政收入从2011-2013年呈上升趋势，自2014年下降，在2015年甚至出现了断崖式下降，2015年以后虽然有所提升，但是与之前差距仍然较大，2016-2019年开始呈逐步上升趋势。[8]从增速上来看，2011-2017年的增速有所下降，在2014年和2015年出现了负增长。财政收入锐减背后是辽宁当地企业严峻的经营形势，地产收入的回落和当地上市公司的负债与利润情况则是这一困境的真实写照。

(四) 人口老龄化程度较高，城乡教育失衡，人口素质有待提高

截至2018年末,辽宁省总人口为4191.9万人,60岁以上老年人口1038.4万人,占辽宁省总人口的24.8%,对比全国60岁以上老年人口17.9%的比重,高出6.9%。从各市老年人口数量上看，沈阳市、大连市超过百万，分别达到187.9万人和155.3万人；其中大连、丹东、鞍山人口老龄化程度居前三位，分别为26.0%、22.9%、22.3%;[8]与大连市同属于新型城市化质量中等城市的天津、杭州老龄化程度分别为24.0%、[11]22.5%,[12]与丹东、鞍山同属于新型城市化质量一般城市的重庆、哈尔滨老龄化程度分别为17.9%、[13]18.1%。[14]由此可见，辽宁省已步入深度老龄化社会。

2019年各类学校在校生占辽宁省全省人口14.8%，大学生占全省总数的25.9%，普通高等教育在校人数在人口规模均落后于广东(205.4万)、[15]江苏(208.9万)。[16]在驱动社会经济发展可支配资源中，人力资源是最具能动性和能量爆发力的，辽宁省人口老龄化速度过快及人口素质不高制约了城镇化的发展。

三、新型城镇化的发展对策

(一) 出台相关法律，用法治规范引导新型城市化建设

“法制中国”是中共十八大和十八届三中全会的重大战略部署，全面依法治国是全面建成小康社会的重要内容，同时又为全面建成小康社会提供法治保障。辽宁新型城市化建设要在国家政策和法律的框架下，强化地方性立法，从而保证新型城市化建设有法可依，并按计划要求稳步推进。比如为了保证城市绿地、义务教育用地、居民活动用地和停车场用地等，可以效仿城市化发达的国家出台《城市计划法》《新住宅街区开发法》《生产绿地法》《义务教育用地法》等。通过立法使全省新型城市化建设在保持地方特色的基础上规范统一，保证各地区在执行中不走样、不越轨，率先走“法治辽宁下的新型城市化”建设之路。

(二) 在全省统一规划的基础上，制定详细的城镇化建设计划和城镇化标准

《辽宁省新型城镇化规划(2015-2020年)》明确了辽宁省未来推进新型城镇化的总体目标和主要任务，是探索符合辽宁省实际的新型城镇化道路，进一步提高全省城镇化质量和水平而制定的纲领性文件。为了确保规划目标的顺利实现，省级政府及各县级以上行政单位都应以此制定详细的新型城市化建设实施计划和保障计划，并通过季度、年度汇报检查或约谈、催告等形式加强监督管理。

此外，在各级政府制定的城镇化建设计划中，建设标准要有分级且具体明确。各地区的实施计划要有的放矢，突出地方优势。对与居民日常生活密切相关的教育、交通、购物、医疗、消防、急救、垃圾处理、排污、供水供电等都有相应规定，并且在税收、地方权限、财政补贴等方面都要设立相应的标准。这样使全省在多样性中达到统一，从而确保各地不缩水、按计划保质保量实现城镇化目标。

(三) 全面推进以人为本的城镇化，使全省人口平等享受社会经济发展红利

辽宁省人口城市化一方面是向大城市中心城市的聚集，另一方面向县城和小城镇聚集就地城市化。无论哪种形式以人为本的城镇化是问题的关键。全面取消农业人口，通过居住证制度实现人口自由流动。户籍制度改革的终极目标不是实现农村迁移人口的市民化，而是打破城乡居民的限制，让农民和市民一样身份平等、待遇相同，同步进入小康社会。《辽宁省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》辽政发[2015]18号及《辽宁省人民政府关于支持农业转移人口市民化若干财政政策的实施意见》辽政发[2016]78号等文件为引导农村人口向城镇转移，促进农业转移人口有序实现市民化，建立健全支持农业转移人口市民化财政政策体系提供了政策依据及实施措施。新型城镇化就是更大的包容，包容也是城市文化的核心内涵。在现有政策基础上应该更进一步，普遍取消农业户口，全面实现居住证制度，彻底打破城乡之间、城市与城市的壁垒，实现全省人口的自由流动，使全省人民共享发展红利，自觉主动地参与新型城镇化的建设。

(四) 统筹城乡教育资源，全面提高人力资源质量

美国经济学家罗默和卢卡斯(1965)的新经济增长理论指出，知识积累是经济增长的一个内生的独立因素，知识可以提高投资效益，特殊的、专业化的、表现为劳动者技能的人力资本才是经济增长的真正源泉。21世纪信息技术的快速发展推动人类社会进入知识经济时代。知识经济时代背景下，知识是一个重要的生产要素，一个国家、一个地区、一个企业的最大优势就是人才优势。高质量人力资源是新型城市化建设和发展的基础。大力引进专业性强、素质高的高水平人才，增加高等教育的投入资本，为高新技术产业输入新鲜血液，提供优秀人才支撑与储备，全面提高人口质量，促进地区间经济的发展。[17]

与此同时，从农民到居民，不但要消除就业、医疗、养老这些基本公共服务差别,更要让农民接受机会均等的教育，新型城镇化的本质是农村居民向城市生活方式的转变。从日本的经验来看，高素质的农村流入人口不但为城市输送了高质量的劳动力，促进当地经济的快速发展，也能很快融入城市生活。

《教育法》第9条规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。农民自身及其子女也渴望受到良好的教育，因此，全省若能做到城市农村一盘棋，统一配套中小学校，统一调配师资，中小学教师每5年在市级区域内轮换，则既保证了教育的公平性，又保证了教学质量，辽宁省的人口素质就会得到全面的提升。

(五) 城镇化与工业化相互促进，带动信息化和农业现代化，促进四化同步发展

城镇化是伴随着工业对劳动力吸收能力和农业生产率的同步提高而发生的经济演化过程,是经济发展到一定阶段,基于人们对新生产生活方式的向往,工业化追求适度规模经营自然产生的经济变迁过程,第二、第三产业的发展和农业现代化是城镇化的根本动力。

辽宁省城市化快速发展的时期，也是传统农业改造加速、走创新特色农业现代化道路的关键时期。从发达国家城市化发展和传统农业向现代农业转变的过程来看，城市化必然要实现传统农业向现代农业的转变，同时，现代农业的发展路径和方向是公司化、专业化、一体化和信息化。现代农业与城镇化具有很高的耦合性，两者相辅相成，互相促进。坚持以产业、就业带动城市化发展的原则，在农业生产公司化过程中，选择有种植经验或农产品销售经验的公司及采取农民入股参与经营等形式，以确保失地农民的就业和收益及农业的可持续发展。

四、结论

辽宁省的城乡融合发展已进入新发展阶段，其中城镇化也有由单一的规模拓展向多功能、品质优化、生态和谐、城乡融合等可持续发展方向转型，从发展趋势来看，农村城镇化和农民市民化仍然是推进城乡融合发展的主要抓手。然而，在新发展时期仍面临城镇化内涵有待提升,人口老龄化、产业动力不足等问题，因此，要基于完善的立法、科学的规划、人才的优化、产业现代化等措施，促进辽宁省的城乡融合的发展。

参考文献:

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文章来源：孙文选,黄一帆.辽宁省城乡融合发展中的问题及对策[J].商业经济,2021(08):23-25+75.