公益类科研机构是支持我国实施创新驱动发展战略的关键力量，公益类科研机构改革是推动我国科技体制机制改革的关键环节，也是促进公益类科研机构发展的引擎动力。我国各地区积极推动公益类科研机构改革发展，近年来，制定出台系列政策措施，在科研机构运营管理机制、人事管理制度、科研管理机制、绩效评价机制、科技成果转化机制等方面大胆革新，持续完善科研机构管理体制机制，本文重点分析华东、华中、华北、东北、西南及西北地区在推进科研机构改革发展方面的政策举措，并凝练经验亮点。

一、华东华中地区推进科研机构改革发展政策举措

华东地区及华中地区是我国体制机制改革先行区，经济及产业发展基础扎实，科研机构改革力度较大，科研机构创新发展水平较高，涉及省市主要包括江苏省、山东省、湖南省等。

（一）积极探索灵活高效科研机构运营管理机制

一是推动科研机构与高校、大院大所整合。2020年，山东省《关于深化省属科研院所体制机制改革的若干措施》提出推动省属院所分类改革：支持基础研究领域符合条件的省属院所与具有学科相似性、资源互补性、创新链相关性的高水平大学整合，促进创新能力“双提升”；有序推进省属院所整合，对规模较小的省属院所进行合并或并入大院大所，实行“总院+独立院所”的运行模式；支持符合条件的技术开发类省属院所组建科技型产业集团或实行企业化管理。例如，2016年，山东省将山东省内燃机研究所整建制并入山东交通学院，实现优势资源叠加。

二是理顺科研机构部门主管关系。2020年，湖南省印发《关于进一步深化科研院所改革推动创新驱动发展的实施意见》，提出按照人、财、物与权、责、利相统一原则，理顺科研院所与主管部门关系，统筹规划，将科研院所的管理权限统一调整至其行业主管（监管）部门，解决多头管理问题，提高管理效能。三是以加盟制、共建制等方式组建专业研究所。江苏省产业技术研究院成立于2013年，由院本部、专业研究所及联合创新中心组成，如图1。

其中，专业研究所主要采取加盟制和共建制等方式组建：加盟制研究所由科研机构提出申请，与总院签署加盟协议，保持科研机构原有性质、法律地位、隶属关系、建设主体等不变，主要开展产业核心关键技术、重大战略性技术等的研发；共建制研究所由总院、杰出人才及团队、地方政府等共建，主要从事技术研发、成果转化、公共服务以及人才引进与培养等。截至2020年，产研院在先进材料、能源环保、信息技术、装备制造、生物医药等5大领域布局建设了56家专业研究所，与细分领域龙头企业共建了131家企业联合创新中心[1]。

（二）大力推动科研项目及人事管理制度改革

一是采取科研经费“合同科研管理机制”。江苏省产业技术研究院创新项目支持方式，在科研项目经费分配方面，不再按项目分配的固定科研经费，实行合同科研管理机制，即由合同科研绩效、纵向科研绩效及衍生企业绩效等综合计算得到科研绩效评价结果，并依据评价结果决定科研经费支持额度。合同科研管理机制可引导研究所加快技术与市场对接，发挥市场在创新资源配置中的决定性作用。

二是实施“项目经理制”及首席科学家制度。江苏省产业技术研究院创新重大科技项目组织实施模式，探索实施“项目经理制”，以市场化方式和国际化视野全球招聘专业化领军人才，利用项目经理自身资源，整建制引进优秀人才团队及重大创新项目，赋予项目经理研发队伍组建、研发课题凝练、研发经费分配等方面自主权，集中资源攻克重大关键核心技术瓶颈，形成先发优势，提高技术产业化的执行效率。另外，湖南省推动建立首席专家/科学家制度，并赋予首席专家对项目成员考核评价、收入分配以及解聘续聘等方面建议权。

三是推动实行人员控制总量备案管理。2017年，山东省出台《关于印发山东省实行人员控制总量备案管理的事业单位人事管理办法（试行）的通知》，提出取消科研事业单位用编进人审批流程，科研机构可在总量备案控制总量内自主招聘人才，且总量内备案人员的工资福利等与编内人员享受同等待遇。四是以股权激励激发科研人员创新活力。江苏省产业技术研究院利用科技成果转移转化基金，成立了江苏省产业技术研究院有限公司，其中，研究院员工占股大于50%，投资具有发展潜力的创新型企业，在完成第一次融资后，产研院公司收取基本利率后退出。产研院原有加盟研究所利用技术成果新成立运营公司的，重构股权结构，研究所团队占股50%以上，产研院及其他原研究所组成机构各持一定比例股份。通过上述两种方式，给予科研人员股权激励，激发创新积极性。

（三）持续优化完善科技成果转化体制机制

一是试点赋予科研人员职务成果所有权或长期使用权。2020年，山东省选取山东理工大学、山东科技大学、济南大学、青岛大学、青岛科技大学、烟台大学、齐鲁工业大学(山东省科学院)、山东省农业科学院等8家省属高校、科研院所作为试点单位，开展职务科技成果权属改革试点。试点单位可赋予科研人员不低于10年的职务科技成果长期使用权，鼓励试点单位授予科研人员可转让的成果独占许可权。另外，健全试点单位科技成果转化评价体系，将科技成果转化情况作为科研人员评价考核的重要依据，技术合同年度到账金额达1000万元以上的科研人员，可直接聘任高级职称岗位;技术合同年度到账金额达到3000万元以上科技人员，其转化收益可“一事一议”商定。

二是实行研究所“一所两制”推动科技成果转化。江苏省产业技术研究院专业研究所实行“一所两制”制度，产研院研发人员包括两大类：科研机构运行体制下开展研究的科研人员与独立法人实体聘用的开展二次开发的人员，这两类人员在产研院体系下实行两种管理体制，保留科研人员原有的管理体制机制[2]。“一所两制”模式一方面充分提升企业创新活力，提高企业创新实力；另一方面推动科研机构科技创新成果向市场转化，激发科研人才创新积极性。

二、华北东北地区推进科研机构改革发展政策举措

华北地区及东北地区集聚了我国大批科研机构，制定出台诸多改革发展创新举措，涉及省市主要包括北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、黑龙江省、吉林省、辽宁省等。

（一）稳步推进科研机构法人治理体系构建

一是实行理事会领导下的所长负责制。北京生命科学研究所（以下简称北生所）由科技部、中科院等8部门共建，2005年正式运行，从事生命科学基础研究，已取得一批国际顶尖水平研发成果。北生所既无行政级别、也无事业编制，以现代科研机构体制机制运作，北生所实行理事会领导下的所长负责制，同时成立了科学指导委员会[3]。其中，理事会是北生所的决策机构，由政府部门领导构成，负责北生所重大决策事项，不用行政手段干预北生所科研方向；科学指导委员会主要职责是所长候选人开展聘前学术评价及年度科研工作评价等；所长是北生所具体运行管理的执行者，对理事会负责，把握北生所整体发展方向、人力资源管理、科研经费管理等，并不干涉具体科研，具体的科研活动由各个实验室主任负责（采取PI制）[4]。

二是不设行政级别不定科研机构规格。北京量子信息科学研究院成立于2017年，由市政府发起联合多家顶尖科研单位共建的事业单位，不定行政级别及机构规格。实行理事会领导下的院长负责制，理事会成员由政府领导、中科院院士及企业代表构成，是研究院的决策机构，理事会下设评估委员会和审计委员会。研究院下设量子物理科学、量子计算与通信等4个研究部、1个开发中心、微纳加工、综合测试等2个中试平台及1个管理部[5]，如图2所示。

（二）探索新型科研机构人才管理机制

一是突破“三唯”选拔高素质人才。北京生命科学研究所遵循科学研究规律开展人才引进工作，人才的选拔及评价更看重个人能力及潜力，突破人才“三唯”限制，不唯论文、职称及出身，而是根据个人能力（学术能力、创新能力、沟通能力）及学术热情等选拔人才。具体操作层面来看：首先，学术委员会关注申请者过往科研经历，不仅从论文数量上评判，更多是关注论文质量及申请者推荐信，综合评价申请者科研成绩；其次，研究申请者的研究计划书，关注其逻辑是否清晰、是否有学术热情、是否有原始创新的欲望等方面；最后，关注申请者是否拥有良好的交流与表达能力。基于以上三点，由学术委员会成员投票决定申请者是否录用。

二是打破科研机构人员编制化、工资额定化。北京量子信息科学研究院在人才引进与培养上，打破传统科研机构人员编制化、工资额定化的模式，探索灵活高效的人员聘用及薪酬激励制度，吸引国内外接触科研人才以全职、双聘等方式参与科研活动，推动高层次人才自由流动、协作交流。目前，研究院拥有近50名全职科研人员，平均年龄33岁，科研序列人员全部为博士学历，兼职团队包括院士、杰出青年等领军人才。

三是以国际国内同行评价考核人才。北京生命科学研究所实行科研人员五年合同制，每五年对人才开展一次考核，期间不开展任何考核，从具体操作来看：科研人员加入生科所第一个五年内，由三名以上同行专家考察是否知晓科研人员工作情况；在第二个五年由十位以上同行专家考察是否认同该研究人员为该领域领军人才；连续多年考察合格者的日后考察周期会相应延长，不合格者会被淘汰。这样的人才考核体系不仅推动科研人员提升自身研究成果质量及影响力，而且保证科研人员有较足够时间开展原创性、基础性研究工作。同时，生科所采取首席科学家制，采用国际同行评价的方式对首席科学家工作绩效开展考核评价，生科所根据若干名国际同行专家意见对首席科学家5年工作拟定评估意见，依此决定首席科学家是否续签。

（三）持续完善科研管理体制机制

一是扩大科研机构员额制经费管理自主权。2020年，黑龙江出台《省属科研院所员额制经费管理暂行办法》，落实科研机构员额制经费自主权，实行员额制管理的人员主要包括高层次人才、急需紧缺人才及骨干人才等，科研机构利用财政拨付的员额制经费自主确定奖励性绩效工资分配方法，自主进行内部分配。

二是改革科研机构科研业务费管理制度。科研业务费是指省级财政预算安排用于支持省属科研院所提升自主创新、加强科技创新平台及优秀人才团队建设，支持关键核心技术和共性技术研发的专项经费。为提高科研业务费使用效能，2020年，黑龙江出台《省属科研院所科研业务费管理暂行办法》，科研业务费实行专家评审制，按科研机构不同发展水平将科研业务费分为A/B/C三类，按项目管理管理及使用。

三是采取科研项目管理学术带头人制度（PI制）。北京生命科学研究所在科研项目管理上实行学术带头人制度，即实验室主任拥有对科研项目实施的完全主导权及科研自主权，实验室主任可自主进行人力资源配置、项目经费配置、科研资源配置等，实验室主任负责提出科研课题及开展课题具体的执行，这种模式有利于激发实验室科研人员创新积极性，可通过选拔一批有学术水平、管理能力、统筹能力的青年优秀人才成为实验室主任，带动实验室整体科研水平及工作效率的提升[6]。

三、西南西北地区推进科研机构改革发展政策举措

西南地区及西北地区针对科研机构改革，大胆探索先行先试，提出诸多创新型举措，主要涉及省份包括四川省、贵州省、云南省、重庆市、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区等。

（一）积极探索科研机构“三位一体”运作模式

西北有色金属研究院（陕西省材料科学工程院）（简称西北有色院）成立于1965年，内设14个研究所及中心、44个国家和省级研究中心及平台，发起组建37个控股参股的高新技术企业，现有资产总值123亿元，员工4000余人，2019年全院综合收入132亿元。西北有色院在改革发展过程中，并没有跟其他院所一样，弱化科研转型为企业，而是继续巩固科研优势，逐步形成了“三位一体”创新运行模式，即“科研—中试—产业”三位一体，产业化所得收益反哺科研，实现创新良性循环[7]。

一是紧跟技术前沿构建以市场为导向的科研体系。西北有色院积极面向市场需求优化整合创新资源，逐步形成了各具特色、各有所长的14个研究所及中心、44个国家和省级研究中心及平台。近年来，西北有色院科研实力稳步提升，建院以来，共取得1500余项成果和350多项专利及专有技术，其中国家级、省部级奖励成果360多项。钛及钛合金材料、超导材料、粉末冶金及多孔材料、核材料、难熔金属材料、金属复合材料等一批研究领域居于国内领先水平。为载人航天和探月工程、国产大飞机、“华龙一号”核电、全超导核聚变装置等“大国重器”作出重要贡献。

二是建设专业化中试平台推动科技成果转化。西北有色院发挥自身在有色金属研制特别是钛合金材料、核材料等方面的特色优势，通过设立稀有金属材料加工国家工程研究中心等创新平台，挑选出成熟的科研成果进行中试验证，推动新产品开发和已有产品升级，当前，西北有色院成果转化率超过70%[8]。例如，西北有色院成立稀有金属材料加工国际工程中心，工程中心采取类似法人运行机制，签订中试孵化项目合同，明确具体工作量及收益分配，激发成果转化效率[9]。如图3所示，在中试环节，科研人员与工程中心试制人员密切协作推动新产品样试、批试、许可等，化解科技成果转化风险，提高新产品转化成功率。

三是组建股权多元化的高新技术产业化公司。西北有色院瞄准市场，先后培育了超导材料生产线、高端钛合金棒材生产线、金属纤维及制品生产线、难熔金属材料板带材生产线等一批高水平产业化项目，2019年，西北有色院综合收入132亿元（与2000年相比增长87倍），总资产达123亿元（与2000年相比增长59倍），综合实力连续7年蝉联有色行业院所首位，成为国内最大的稀有金属材料科研、生产基地。同时，西北有色院发起组建了37个控股参股的高新技术企业，如西部金属材料股份有限公司、西部超导材料科技股份有限公司等，研究院负责提供持续技术支撑，探索研究院控股、战略投资者参股、经营层和技术骨干持股的“混合所有制”，激发科技、产业和管理人员创新积极性[10]。

（二）积极创新人事及项目管理体制机制

一是赋予科研机构更大人事管理自主权。2020年，四川省出台《关于扩大高校和科研院所科研自主权的若干政策措施》，提出下放科研机构更多的人事管理自主权：赋予科研项目负责人更大的科研自主权，实行重大科技专项首席专家负责制；支持科研机构建立健全内部人事管理制度，打破职务聘任终身制，推动科研机构用人机制由身份管理向岗位管理转变；对科研实力突出、高层次人才集中、管理制度健全的科研机构，可按规定适当提高高级专业技术岗位结构比例。二是启动科研项目经费使用“包干制”试点。

四川省在《关于扩大高校和科研院所科研自主权的若干政策措施》中提出，在省级财政科技计划基础研究和软科学研究等领域，选择部分科研机构探索开展项目经费使用“包干制”改革试点，由项目负责人自主决定项目科目设置。2021年，四川大学等7所高校纳入首批试点单位，围绕项目负责人制、取消项目经费预算编制、扩大科研经费使用自主权等方面开展试点工作。“包干制”可将科研人员从繁琐的预算中解放出来，专注科研本身，有助于激发创新创造活力。重庆市在《重庆市科研项目及经费管理改革试点方案》中提出，针对市自然科学基金面上项目，在具备条件的科研单位开展“三包干”试点，即用途包干、经费使用包干、项目实施包干，不设项目经费科目限制和具体比例限制，科研人员可根据研发活动开展情况据实开支。三是创新科技人才评价机制。

2019年，《四川省深化科技人才评价改革实施方案》提出，对从事基础研究、应用研究、科研条件保障、科技成果转化等工作的人才开展分类评价。科研机构可按需组建学术委员会等内部人才评价机构，修改人才评价中关于“四唯”的有关规定。另外，四川提出将科研项目评审与人才评价有机结合，对项目负责人及其团队的项目验收意见，可作为人才评价依据。

（三）科学客观组织开展科研机构绩效评价

一是依据章程开展科研机构绩效评价。2019年，《四川省深化省级科研机构评估改革实施方案》提出，推动科研机构实现“一院（所）一章程”，优化职责明确、管理规范的现代科研院所制度，并按章程开展科研机构管理运行。四川提出基于科研机构制定的管理章程，推进机构绩效评价工作。首先，科研机构组织开展绩效目标设置、执行监控、绩效自评价等；其次，行政主管部门督促指导科研机构开展绩效评价，汇总绩效自评材料；再次，科技厅会同相关部门组织开展科研机构综合评价和年度抽查评价，并将评价结果上报省政府通报；最后，相关部门根据省政府通报的科研机构绩效评价结果，开展绩效评价的结果运用工作。

二是对评价优秀的科研机构给予基本科研业务费支持。2013年，青海省印发《青海省科研机构创新绩效评价方案(暂行)》，提出构建包括创新绩效、科技创新条件、及科技创新环境三个一级指标的评价体系，并根据开发类及基础类科研机构设计不同指标权重。2019年，青海省发布《关于开展2019年度科研机构创新绩效评价工作的通知》，提出对从事开发类或基础类的科研机构展开创新绩效评价。首先，由科研机构开展创新绩效自评估，并附佐证材料；其次，由科技管理部门对开发类及基础类科研机构分别进行审核，开展分类评价；最后，依据绩效评价结果，对符合要求的科研机构给予基本科研业务费支持。

三是通过资料与现场考察相结合开展机构评价。2011年，甘肃省印发《甘肃省属科研院所创新服务绩效考评办法（试行）的通知》，针对公益类和开发类院所分别提出科技条件、科研队伍、科技创新、科技服务、财务收入等各项评价指标，并明确绩效考评依据、工作程序、结果应用等。其中，绩效评价指标分为共性指标及个性指标，共性指标适用于所有科研机构，而个性指标根据评价对象的不同性质、不同行业等进行设置。首先，确定绩效评价对象，科研机构提出预期绩效目标，省科技厅成立绩效考评工作组和专家咨询组；其次，考评工作组开展资料审查、现场和非现场考评、综合评价，并撰写绩效考评报告；最后，科技厅及财政厅将评价结果作为预算安排及项目安排重要参考依据。

四、小结

科研机构是提升区域创新实力的关键，为推动科研机构改革发展，我国各地区高度关注，持续性出台相关政策措施，推动科研机构改革，促进科研机构创新实力稳步提升。通过对中科院、华东华中地区、华北东北地区、西南西北地区及港澳台地区推进科研机构改革发展政策及举措分析，可知各地区推动科研机构改革的主要特点包括：一是采用法人治理结构，扩大自主权并实行章程式管理。山东、湖南等省市明确提出要理清部门主管关系，推进科研事业单位取消行政级别；下放更大自主权，在机构设置、岗位设置、人才聘用、职称评定、成果奖励等方面赋予科研机构更多的自主权；推动科研机构构建法人治理结构，构建科研机构章程式管理，探索理事会制度，实行全面院（所）长负责制。

二是根据科研机构不同定位及特征，持续推动分类改革。四川、陕西等省市明确提出要根据科研机构不同发展定位，加快推进科研机构分类改革，对开展社会公益研究的科研机构，加大持续性支持力度；对技术开发类科研机构，推动其组建技术研发集团；对基础研究能力较强和承担较多行业共性服务的转制类科研院所，引导其回归公益。三是优化完善市场化国际化人才选拔、培育、评价、激励机制。中科院是我国科研机构创新人才高地，通过实行较大力度的人才引进计划、科教融合培育优秀人才机制、股权激励等人才激励措施、末位淘汰等人才约束机制，打造了一支素质较高、结构较好的人才队伍。另外，山东、黑龙江等省市提出实行科研机构员额制管理，引进所需高层次及骨干型人才。四是推动科技成果所有权改革，激发成果转化积极性。中科院及各省市高度重视科技成果转化重要性，通过设立重点专项、专项行动、专业化管理平台及人才等推动科研成果落地转化。

同时，山东等省市探索试点赋予科研人员职务科技成果所有权。另外，西北有色院、西安光机所等科研机构大胆创新、先行先试，探索出行之有效的科研机构孵化育成模式，形成“科研-中试-产业”三者良性循环运转模式。五是持续推动科研管理改革，赋予科研人员更多自主权。我国各省市持续推动科研管理机制改革，赋予科研机构及科研人员更大的科研管理自主权，探索了合同科研管理机制、项目经理制、项目首席科学家制、项目经费使用“包干制”等科研管理新模式，推动科研机构项目执行更具科学性、高效性。六是定期组织开展科研机构绩效评价，提升发展效能。山东、上海等省市积极组织开展科研机构绩效评价，并强调评价结果的运用，对评价优秀的给予基本科研业务费支持。另外，中科院开展了近三十年所属科研机构绩效评价工作，近年来逐步向以重大成果为导向的定性定量相结合评价机制转型。

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文章来源：邱丹逸,康捷,莫富传.我国典型地区推进科研机构改革政策经验研究[J].决策咨询,2021(03):50-55+63.