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中国式现代化下的粮食安全治理路径研究

2024-11-06 52 上传者：管理员

摘要：粮食安全治理能力是衡量国家治理文明程度的重要标杆。以中国式现代化推进粮食安全治理体系和治理能力现代化是保障国家粮食安全的必然要求。中国式现代化下的粮食安全治理以公共物品的最优供给、外部性问题的内部化、宏观经济的平稳运行、多元风险的防范化解和民生福祉的全面增进为目标任务，体现了国家粮食安全治理中的制度建构能力及制度运行能力。我国粮食安全治理经历了从治理理念、治理目标、治理主体、治理工具和治理机制等层面系统性的现代化转型。面对内外部多重治理压力和挑战，需要加快粮食生产能力提升，夯实粮食安全治理的基础保障；优化粮食生产保障机制，增进粮食安全治理的全民福祉；深化农业经营体系变革，激发粮食安全治理的主体活力；促进数智技术全链应用，强化粮食安全治理的风险治理；主动参与全球粮食治理，稳定粮食安全治理的外部环境。

关键词：
中国式现代化
治理体系
治理能力
粮食安全
粮食安全治理
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粮食安全治理是一国执政党治国理政的头等大事，粮食安全治理能力是衡量国家治理文明程度的重要标杆。中国共产党历来高度重视治理体系和治理能力建设问题，不断探寻国家治理体系和治理能力现代化发展道路。从党的十八届三中全会首次提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，再到党的二十大提出在未来五年内实现更高水平的国家治理体系和治理能力现代化、更加完善的社会主义市场经济体制、更高水平的开放型经济新体制，“治理现代化”的宏伟蓝图逐渐清晰。粮食安全治理是国家治理体系的重要组成部分，也是关乎国家安全和社会稳定的基石。推动粮食安全治理现代化不仅是推进中国式现代化的内在要求，也是维护国家总体安全的关键一环。

为此，已有大量研究围绕国家粮食安全治理进行了深入探索。从治理结果上看，我国粮食安全治理取得的成效有目共睹，以不到世界十分之一的土地养活了世界五分之一的人口，有力回应了“谁来养活中国”和“中国威胁论”等国际不实言论[1-2]。然而，我们也必须清醒地认识到，我国粮食安全治理仍面临着重重挑战：粮食生产成本居高不下[3]、国际竞争力较弱[4]、资源环境约束趋紧[5]、粮食供需结构失衡[6]等问题突出。究其原因，从治理主体上，多元主体的发展合力尚未形成[7]；从治理理念上，科学有效的粮食安全观尚不明晰[8]；从治理工具上，数智化治理工具运用不足[9]；从治理机制上，富有韧性的粮食风险应对机制尚不健全[10]。面对以上问题，朱晶等[11]从高水平对外开放的角度提出要转型粮食安全保障思维、构建“三元平衡”的开放型国家粮食安全战略保障体系，积极推动我国粮食安全目标由产量导向向竞争力导向转型；杨少文等[12]提出要积极参与全球粮食安全治理，提升我国在全球粮食治理体系的影响力和话语权；樊胜根等[13]则提出全方位利用国土资源，多渠道开发食物来源，以大食物观为引领保障国家粮食安全。

我国在粮食安全治理上已经取得了丰硕成绩和独到经验，为今后国家粮食安全治理体系完善和治理能力建设提供了宝贵的经验借鉴。目前，我国进入中国式现代化建设的新阶段，粮食安全保障面临着复杂形势，既有的治理压力尚未解决，新的风险挑战层出不穷。在此情形下，我国粮食安全治理亟须做出动态调整。面向中国式现代化建设新征程，对标国家治理体系和治理能力现代化的总任务及总要求，回顾以往治粮历程总结改革经验，立足当前稳粮形势制定目标任务，全面研判总结粮食安全治理的堵点问题，有利于明晰中国式现代化背景下我国粮食安全治理的新方略和新路径，以期全方位夯实国家粮食安全治理根基，确保中国式现代化行稳致远。

一、国家粮食安全治理的内涵要义

（一）国家粮食安全治理的概念界定

国家治理在中国式现代化的国家治理话语体系当中通常被表述为治国理政，涵盖着国家对一切公共事务的治理。中国式现代化背景下的国家粮食安全治理可以理解为两层内涵：一是加快粮食安全治理能力现代化，通过多元治理手段的系统创新促进耕地、资本、技术、劳动等资源要素的迭代升级与优化配置，培育和发展粮食新质生产力，提高粮食产能巩固与提升的政策保障能力；二是推进粮食安全治理体系现代化，妥善处理好中央与地方、产区与销区等多方面权责利关系，提高多元复杂诉求下的协同治理能力。

粮食的多重属性决定了粮食安全治理与其他维度和领域的治理存在一定区别。第一，粮食价值的不可替代性，决定了粮食安全治理的特殊重要性。“不生粟之国亡”，没有粮食安全，就没有国家安全。粮食是维持人类生存需要的生活必需品，与其他商品和公共物品相比，具有不可替代的使用价值。也正因如此，从中国古代的“仓廪实，天下安”“王者大用，政之本务”到现代的“国之大者”“永恒课题”，无不强调着粮食安全对国家长治久安和人民安居乐业的特殊意义。第二，粮食生产的弱质性，决定粮食安全治理风险交织。不同于基础设施和公共服务的供给，粮食供给高度依赖自然条件，使得粮食安全治理面临着相较于其他领域更复杂多变且难以抵抗的风险挑战。第三，粮食内涵的多样性，决定粮食安全治理的动态演化。长期以来，粮食概念等同于谷物，即稻谷、小麦和玉米三大主粮作物，粮食口径偏小导致了传统粮食安全治理的边界狭窄。事实上，任何一个阶段的粮食都不仅指口粮作物，尤其是近些年来，我国居民食物消费需求发生明显变化，食物消费格局由“粮菜”二元型转变为“粮菜蛋肉奶”多元型，居民对“菜篮子”产品种类需求越来越丰富。如何敏锐捕捉食物消费需求变化，科学理解和准确把握不同阶段粮食安全治理的内涵演变，考验着我国粮食安全治理的适应力和创新力。因此，从多个方面看，粮食安全治理都有着不同于其他领域的独特特征。

（二）国家粮食安全治理的要件构成

国家粮食安全治理是一个具有复杂治理结构和多元治理能力的系统，由治理理念、治理目标、治理主体、治理工具及治理机制等基本要件组成。粮食安全治理要件的现代性变革是粮食安全治理体系和治理能力现代化的基础。治理理念是治理体系的思想领跑者，粮食安全治理主体参与、治理目标确定、治理工具运用、治理机制形成都是在一定的治理理念指导下进行的，治理理念反映了一国对粮食安全治理的基本态度和未来走向；治理目标是治理体系的价值引领者，反映着治理体系的核心立场，中国式现代化下的粮食安全治理目标并非单一的工具理性和效率至上，而是粮食安全治理本身所包含的价值理性和公平正义。设定粮食安全治理目标不能仅基于效率目标的总量最大化，而应以公共利益最大化作为价值遵循；治理主体是治理体系的行动实施者，粮食安全治理观念的形成、治理目标的实现、治理机制的运行、治理工具的制定都离不开治理主体的作用发挥。

中国式粮食安全治理是多元主体共建共享的粮食安全治理模式，是从中央到地方、从普通农户到新型经营主体等协同参与的粮食安全治理。治理工具是治理体系的技术担纲者，是为了实现治理目标而采取的各种政策、法律、技术、规章、规范、标准的集合。在粮食安全治理领域，具体体现为保障粮食生产、促进粮食加工、稳定粮食消费、畅通粮食运输、维持粮食储备、协调粮食贸易的具体各种政策手段、技术模式、法律法规、政府规章、行业规范等措施。治理机制是治理体系的组织协调者，是治理体系各要件之间的相互联系、共同作用的关系和过程。粮食安全的治理机制主要包含市场治理机制、社会治理机制和国家治理机制，不同治理机制有其优势与缺陷，需要治理主体在治理实践中既要审慎，又要灵活。同时，充分尊重和鼓励不同地方粮食安全治理机制创新，通过自下而上的改革试点等方式检验治理机制创新成效，及时总结并上升至制度层面，由点及面地进行推广和运用。

（三）国家粮食安全治理的目标任务

1. 公共物品的最优供给。

粮食安全治理是为了达到粮食安全的最优保障状态，其核心是粮食供给。粮食安全具有公共物品属性[8]，其最优保障具有丰富的内涵。第一，总量足。确保粮食供给是推进中国式现代化的重要任务，必须立足国内来解决粮食安全问题，保持总量供应和粮食自给率。第二，结构好。结构性短缺仍是影响我国粮食安全的最大问题。要调整粮食的品种结构、种植结构、区域结构、进口结构、储备结构，形成粮食安全的最优保障结构。第三，营养丰。我国粮食安全已经由强调数量安全到强调数量、质量、营养并重，居民食物消费已经从“能量消费”跨入“营养消费”的新阶段，能量供给过剩和营养元素供给不足的矛盾突出，需构建营养导向型的粮食供应体系，引导居民形成营养导向型的消费习惯。

2. 外部性问题的内部化。

外部性问题的内部化是公共治理当中需要解决的核心问题之一。粮食安全治理涉及正负两种的内部化。第一，粮食安全因其具有不可分割性、非竞争性和非排他性等公共物品特征而产生正的外部性。只要一国达到粮食安全状态，每个人不会因此而付出额外的边际成本就可以享受到高水平粮食安全保障所带来的益处。同时，一个人的粮食安全获得不会因其他人的消费而减少，也即粮食安全的消费是面向全体公民的，而非局部的、个体的。第二，粮食安全保障的产出导向会造成农业面源污染和食品安全问题，产生负的外部性。长期以来，以产出为导向的粮食安全保障路径导致了耕地资源的不合理利用，降低资源利用效率的同时带来大面积农业面源污染和大范围食品安全问题，造成了严重的负外部性影响。

3. 宏观经济的平稳运行。

粮价是百价之基，粮食对国家经济平稳运行有着举足轻重的作用。第一，由于粮食生产的季节性，所以供应具有一定的周期性，且粮食属于生活必需品，可替代性较低。因此，粮食价格调控难度高，易出现“谷贱伤农”“米贵伤民”的状况，影响宏观经济稳健运行。第二，粮价关系着市场价格稳定，粮食是食品加工、畜禽养殖、化学工业等诸多行业的原料来源，在工业生产者价格指数中占有重要地位，粮食价格波动会产生“牵一发而动全身”的效应[14]。第三，粮市为百市之首，关系国际贸易畅通。随着经济全球化走向深入，如何在全球粮食市场趋利避害，在维持宏观经济平稳运行的同时寻求保障中国粮食安全的最优解，是粮食安全治理所要实现的基本目标之一。

4. 多源风险的防范化解。

建构国家粮食安全风险治理体系、提升风险治理能力，已经成为中国式现代化下国家粮食安全治理的重要任务。第一，防范自然风险。粮食生产受自然因素影响大，洪涝、干旱、病虫等短期突发性灾害与全球气候变化、生态环境恶化、耕地资源退化等长期持续性影响相互交织作用，对粮食安全保障造成严重威胁。第二，防范市场风险。我国粮食市场价格“天花板”与种粮成本“地板”之间的利润空间不断被挤压，种粮收益持续下滑，为保证国内粮食市场稳定，多数时期国际国内粮价倒挂，粮食安全保障极易受到国际市场的冲击。第三，防范非传统风险。粮食安全除了受传统宏观经济因素和国家政策因素的影响外，还越来越受到粮食金融化、贸易集团化、能源化、武器化等因素影响，维护国家粮食安全面临着严重的非传统因素挑战[10]。综上所述，国家粮食安全治理需要在多源风险冲击与交织下，提升粮食安全的风险治理能力。

二、国家粮食安全治理的演变逻辑

（一）治理理念上从粮食安全迈向大农业观大食物观

我国传统粮食安全治理观念是以狭义的谷物安全为核心的粮食安全治理。传统粮食观念的形成有着深刻的历史和现实根源。一方面，人民群众的吃饭问题在较长时间里是困扰国家和社会治理的基本问题。在“吃不饱”的压力下，粮食安全治理首先面向口粮供给，以保证人民生存的基本能量需要[15]。另一方面，谷物型的食物消费结构下中国长期以来形成了“民以食为天、食以谷为先”的传统粮食安全观。随着居民收入水平和消费水平的持续提高，人们对食物的需求不再局限于吃得饱，而要向吃得好吃得有营养、吃得健康转变。面对人民群众对美好生活的需要，顺应我国居民食物消费结构变化趋势，《摆脱贫困》一书中提出以“大食物观”取代原来的“以粮为纲”的旧粮食安全治理理念，2015年中央农村工作会议正式提出大农业观、大食物观。大农业观和大食物观拓展了传统粮食安全治理的内涵和边界，强调粮食供给的同时兼顾肉、蛋、奶、蔬、果、鱼等多种食物有效供给，食物来源上也从单一走向多元，既向耕地要食物，也向森林、草原、江河、湖海要食物、要能量、要营养。大农业观和大食物观打破了原有对粮食的狭隘认识，顺应了新形势下我国居民食物消费变化，在继承和延续原有粮食安全治理中数量安全的基础上，将粮食安全治理理念延伸至质量安全、结构安全、营养安全等多重内涵，成为我国粮食安全治理的基本理念和理论指导。

（二）治理目标上从产出导向迈向粮食产能全面提升

我国传统粮食安全治理以保持高度的粮食自给率为基本目标，强调粮食在数量上的绝对安全状态，这种治理目标的形成与当时的国内社会经济状况和国际局势有直接关系。新中国成立初期我国提出“以粮为纲、全面发展”的口号，确立了粮食安全治理的总方针[16]。但由于当时粮食供需矛盾状态加剧和人地矛盾尚未凸显，在当时很多地方的粮食安全治理实践当中仅突出了“以粮为纲”的总方针，例如湖北省提出“以粮为纲，全面插秧”的口号。1978年以后，我国对外开放脚步不断加快，粮食生产面临的内外源风险挑战也日益复杂，亟须调整原来的以单一数量目标为导向的粮食安全治理模式。在此背景下，我国粮食安全保障目标逐渐由产量增加转向产能提升，多管齐下提升粮食综合生产能力，全方位夯实粮食安全根基。2021年，国务院批准实施《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，通过农田土地整治、农田水利建设、土壤培肥改良等综合性措施，巩固粮食产能提升的物质保障。从治理目标上看，产出导向的粮食安全治理目标已经不能适应新时代、新阶段、新形势下我国粮食安全保障的需要，以数智技术赋能、基础设施建设、制度活力释放、结构调整适应等多元目标所组成的粮食产能提升方案已经成为我国粮食安全治理的新目标。

（三）治理主体上从政府主导迈向多元主体共治共建

新中国成立以后，为保证国家主权独立和工业化资金积累，我国对粮食实行高度的计划管控，粮食安全治理形成以政府为核心的单方治理[17]。为维持国家对粮食产、购、销的完全控制，粮食安全治理依托于以人民公社为主体的“三级所有、队为基础”的农业经营体制，粮食安全治理事权高度集中在政府手中。在此模式下，农民粮食生产自主权和生产积极性极低，农业劳动生产率几乎没有实质性增长，1957年到1978年年均增长率仅为0.3%，农民所能分配到的粮食仅由1 055斤增长为1 255斤，大部分农民面临着“生产靠贷款、生活靠救济”的窘迫境地。1978年后，以家庭联产承包责任制为核心的农村经营体制变革迅速席卷中国大江南北，农民被赋予了更多的生产经营自主权，我国粮食安全治理也逐渐走向政府与市场二元共治的道路。随着农产品购销及流通体制变革和市场化价格形成机制确立，粮食生产服务组织、市场中介组织、合作经济组织等新主体应运而生，为市场主体参与粮食安全治理提供了广阔空间。党的十八大以来，粮食安全治理面临的不确定性增加，中国式现代化下的粮食安全治理已不再是政府的“独角戏”，精准防范和有效化解粮食安全治理的多重风险和矛盾压力离不开社会多方力量的共同参与。政府、市场和社会等多元主体的协作与互动使得粮食安全治理体系渐趋开放，为粮食安全治理体系和治理能力现代化提供了更广阔的发展空间和更强大的动力支持。

（四）治理工具上从计划管控迈向多种工具协调运用

新中国成立初期，我国面临着国际社会封锁和国内经济短缺的双重压力，工业化成为当时特定历史情境下国家发展的头等战略需要。为满足工业化建设的资金需要和非农人口增加带来的粮食缺口，我国开始通过统购统销政策对粮食等重要农产品进行严格的市场管控。随着1978年农村经济体制改革的大幕拉开，粮食安全治理开始从高度集中的计划调控向市场调节为主的嬗变转型，与市场经济体制相伴生的粮食购销及要素市场化配置机制逐渐形成，粮食安全治理工具渐趋市场化。从1985年国家推行粮食合同订购取代国家统购到1993年粮食统购统销制度的彻底取消，粮食实现市场化流通、市场化定价。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把粮食安全作为治国理政的头等大事，高屋建瓴地提出了新时代国家粮食安全治理的新方略和新论断，多样化粮食安全治理工具创新不断涌现。第一，市场化治理工具。一方面，我国积极探索与市场价格涨幅挂钩的粮食生产动态补贴办法，另一方面，我国合理运用世贸组织规则，遵循比较优势原则积极开拓国际粮源市场。第二，法治化工具。《粮食安全保障法》出台，标志着我国粮食安全治理法治化新高度，为我国粮食安全治理铸就了“护法神盾”。第三，社会化治理工具。以行业标准、自律公约、自发倡议、道义警示等形式的社会化治理工具在增强粮食安全治理过程中的道德引导和良序善治，对维护粮食市场秩序具有重要意义。

（五）治理机制上从应急管理迈向多源风险系统治理

粮食生产具有自然再生产和社会再生产相互交织的特征，容易受到自然灾害风险和市场风险的影响，危及粮食安全并加剧粮食安全脆弱性。我国不断顺应市场发展和农业结构调整优化粮食安全治理机制，形成了以单灾种为主分级分部门管理的工作格局，逐渐从单灾种防范向多灾种综合管理的转变。2006年颁布的《关于全面加强应急管理工作的意见》，首次将自然气象灾害、公共卫生事件等可能影响粮食安全的风险事件作为突发公共事件进行统一应急管理，自上而下的粮食安全应急管理体系逐步建立。党的十八大以来，面对全球粮食市场的重大风险挑战，我国始终居安思危、未雨绸缪，形成了系统性粮食安全治理风险应对机制。第一，智能化风险预警机制不断升级。粮食风险预警预报平台的数智化升级大大提升了粮食全链条多源数据的获取能力，通过精准化模型预测和风险评估，为灾害预警提供更加全面的技术支持。第二，体系化风险防范机制不断完善。我国近年来在高标准农田建设、节水灌溉、农田宜机化改造等方面取得良好进展，风险防范机制不断完善。第三，多样化救灾保障机制不断健全。农业防灾减灾补助资金、国家救灾备荒种子储备资金等中央财政直接拨付的粮食救灾保障资金越来越丰富，粮食完全成本保险、种植收入保险等市场化风险分担机制越来越健全，多样化救灾保障机制不断健全[18]。

三、国家粮食安全治理的堵点问题

（一）供给如何保：多源食物供给难保障，影响国民营养目标实现

第一，产需缺口拉大，食物自给能力明显下降。我国食物供需的基本格局是口粮自给有余，但饲料粮、果蔬、优质蛋白等都存在一定供给缺口，需要通过进口来弥补缺口[19]，一定程度上导致了食物自给率下降。根据中国农业科学院发布的《中国农业产业发展报告2024》预测，我国人均原粮消费到2035年将下降到152公斤，人均肉类食用需求将提高至78.94公斤，由此可以推知我国目前肉类缺口至少还有4 300万吨以上。当前我国食物供给仅能够满足最低营养目标下的食物需求，高营养水平下的食物自给能力较低。

第二，产需错配加剧，食物供需结构矛盾突出。随着我国居民生活水平持续提高，食物消费需求呈现出了新的结构性变化，居民膳食消费水平与结构正在由温饱型向全面小康型转变[20]。这种结构性变化主要表现为谷物消费下降、肉蛋奶果蔬等多样性食物消费快速增长。然而，我国食物生产结构的调整速度远滞后于食物需求结构的升级速度，食物供需不匹配明显，食物供给结构性过剩与短缺并存问题，制约了国民营养健康目标的实现，成为影响我国粮食系统稳定的风险因素之一。

第三，环境约束趋紧，食物系统转型难度升级。联合国粮农组织发布的《食物系统与农业资源》报告指出，在所有经济活动中，食物部门对自然资源的使用，由此对环境所造成的影响最大，全球陆地生物多样性丧失的60%与粮食生产有关。长期以来，粮食增产目标导向下的水土资源高强度开发利用模式也导致耕地有机质含量持续下降，土地边际产出递减规律逐渐显现，扩面积增产的模式已经几乎无潜力可挖，提单产增产的模式亟须向可持续农食系统转型。

（二）种粮如何富：种粮农民收益难保障，阻碍全民共同富裕进程

第一，粮食生产脆弱性加剧，威胁粮农生计稳定。脆弱性加剧主要表现在两个方面，一是自然环境变化带来粮食产量波动增强，威胁粮食供给能力；二是社会经济因素导致粮食生产要素不断外流和退化，加重粮食生产脆弱性。从自然因素来看，全球性气候变化是粮食生产面临的最严峻的自然风险，气候变化导致极端气象灾害和病虫害频发，导致粮食产量波动持续加大，极大地加剧了粮食生产脆弱性；从社会经济因素来看，由于种粮成本高企而收益偏低，粮食生产中的“非粮化”趋势、粗放式经营、农地撂荒、耕地面积缩减等现象日益严重，影响粮食综合生产能力，在加剧粮食生产脆弱性的同时威胁种粮农民生计稳定。

第二，粮食经营性收益下滑，拉大粮农收入差距。我国粮食生产成本高企，粮食生产经营性收益因此持续被压缩[3]。2006年，我国粮食生产亩均总成本为444.90元，亩均总产值为599.86元；2022年，粮食生产亩均总成本上涨到1 252.70元，亩均总产值上涨到1 442.00元。在这期间，亩均粮食净收益仅由154.96元提高到189.30元，剔除掉物价因素粮食生产净收益已经为负。在此背景下，粮食主产区和主销区之间农村居民人均可支配收入成倍拉大，我国13个粮食主产省中有10个已经连续多年低于全国农民人均可支配收入平均水平（见图1）。在2002年将粮食产销区划定之时，全国人均收入位居前10的省份中，主产区有6个省份，2022年已经缩减至3个。不仅城乡居民收入差距持续拉大，单就农村内部看，不同产销区之间农民收入差距也越来越大。

第三，城乡公共服务不均等，削弱粮农生活保障。脱贫攻坚取得全面胜利后我国城乡社会治理的基本任务是缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕。细碎化经营仍是“大国小农”国情农情下农业生产经营的基本形式，种粮农民仍是维护国家粮食安全的中坚力量。然而，由于主产区“粮食大省、财政穷省”的趋势不断加剧，面向种粮农民的社会保障机制一直欠缺完善。种粮农民一直没有享受应有与城镇或其他职业同等的公共交通、文化娱乐、医疗保障等公共服务供给和养老保障、医疗保障、社会救助等社会保障待遇。这不仅影响了我国共同富裕进程的实现，还固化了土地的社会保障功能，造成了“离农不离地，进城不弃地”的难题。

图1 不同区域间农村居民人均可支配收入情况

（三）利益如何调：区域发展利益难协调，降低主产区治理积极性

第一，粮食生产空间集聚性增强，主产区稳粮压力吃重。东部沿海地区处于对外开放的窗口地带，产业结构升级速度较快，农业产值占比较低，粮食供应依靠主产区。随着粮食产销区责任划分和粮食安全党政同责制的落实，主产区不仅要满足本省内的粮食需求，还要通过粮食的跨区域调配满足主销区和产销平衡区的补缺。2012—2022年，主产区粮食产量占全国粮食总产量的比重在75%以上，主产区商品粮供给责任吃重，对国家粮食总量安全的贡献率越来越高（参见表1）。

第二，粮食产销区发展机会不均，主产区抓粮动力衰减。为保障粮食安全，国家通过限定基本农田保护红线、划定粮食生产功能分区、加大粮食生产政绩考核等方式限制了主产区生产要素的自由流动，使得主产区丧失了许多非农产业的发展机会。在产业结构现代化转型中，农业在经济增长中的贡献率越来越低，政绩凸显性较弱。政府在政绩考核和个人晋升压力下，优先选择将财政资金分配到非农产业中，由此导致地方政府抓粮积极性不高[4]。

第三，横向利益补偿机制不健全，主产区保粮能力不足。当前我国粮食产销区利益补偿机制是通过中央财政纵向的直接转移支付和奖补资金来实现，同时要求有一定的地方政府资金配套，但由于主产区财政资金匮乏，不仅中央财政拨付资金很难落实到粮食生产当中来，地方政府更难进行配套支持。从现实来看，黑龙江、河南、吉林等省份奖励资金已经连年下降，奖励资金的增产效应也呈现出边际递减的趋势。既有纵向补偿机制也难以为继，横向利益补偿机制尚未健全，主产区政府的保粮能力受到严重削弱，主产区粮食生产“想保保不住”的问题亟须提高警惕。

表1 主产区粮食调出率变动（%）

（四）风险如何控：管理职权事权难明晰，削弱粮食安全治理效率

第一，数据监测事权不明晰，降低技术治理效率。健全、动态和完备的粮食统计监测体系是数字时代国家粮食安全治理的基础要素。“知己知彼，百战不殆”，摸清粮食家底，掌握粮食全产业链的数据变化，才能适时调整粮食安全治理目标、科学运用粮食安全治理工具、动态完善粮食安全治理机制。目前我国粮食统计监测体系虽然已经由对户调查和自下而上的数据报送过渡到对地调查和空间抽样与遥感技术相结合的综合技术获取，但由于粮食作物熟制复杂、耕地细碎化严重、统计调查投入不足等多重原因，我国粮食数据统计监测的管理事权不明晰，相关部门互通性和协作性较差，粮食流通规模和流向处于无迹可寻、无数可查的状态，使得我国粮食产销区省际利益补偿机制一直缺乏标准和依据。

第二，粮食储备事权不明晰，降低协作治理效率。从中国古代的常平仓到新中国成立后的“甲字粮”，粮食收储始终是粮食安全治理的重要手段[22]。我国粮食储备一方面是为了解决在粮食紧缺条件下开仓放粮，确保人民生存需要，另一方面是通过粮食储备的“收”与“缩”改变市场供求关系，进而调整粮食市场价格，平抑市场物价。2018年国家机构改革后，中央和地方的机构改革速度和步调不一致，导致地方粮食储备责权不归一。粮食储备涉及资金筹集准备、储备计划制定、储备轮换安排、基础设施建设等多个环节，需要不同部门之间的协调配合。以收储资金准备为例，粮食收储资金由粮食和物资储备局、财政部、银保监会、农业发展银行等部门共同组建和运行粮食收购贷款信用保证基金，事权协调涉及各级各类各部门，而融资责任划分并无明确规定和依据。

第三，风险管理事权不明晰，降低风险应对效率。粮食安全治理需要常态化治理机制，也需要关注突发事件触发点和应急管理薄弱点，构建粮食安全应急管理体系，提高风险应对的组织效率和协调能力[23]。从机制上看，目前我国粮食安全风险管理部门的职能定位、事权边界与协调机制尚不完善，分隔性条块式的应急管理机制在面对复杂风险和系统风险时协调性不足，部门协调联动行动框架尚未建立。从环节上看，目前我国粮食风险管理集中于应急储备，没有形成由生产保障到物资储备，从调运配送到分散供应的闭环系统，导致不同部门之间在管理环节上不畅通；从执行上看，我国粮食安全的应急预案大多是国家出台后地方再出台，很多地方政府照搬上一级政府的应急预案，时间滞后且内容同质化，当真正遇到突发事件时极易出现执行失灵的情况。

（五）外力如何借：全球市场波动难把控，加剧外部粮源风险干扰

第一，粮食“三高”格局增加国际粮食市场风险传导速度。当前我国粮食呈现“三高”齐头并增的问题，在一定程度上加剧了国际粮食市场风险向国内粮食市场的传导速度[24]。受国内外粮价倒挂加剧和粮食进口调控政策限制，我国当前粮食类农产品国际贸易高度集中，贸易风险也随之升高。以大豆为例，我国大豆高度依赖进口且进口来源地高度集中于美国和巴西，2021年巴西因受厄尔尼诺现象影响大豆大面积减产，大豆出口份额下降，我国大豆进口迅速受到影响，进口量同比2020年下降3.8%，进口均价从每吨394.0美元迅速飙升到554.7美元，国内饲料工业和养殖业受到较大冲击。

第二，非传统安全层出不穷放大原有市场风险波动程度。当前，经济全球化进入新的动荡变革期，粮食安全风险已经从传统的生产风险和市场风险蔓延至地缘政治、单边主义、极端气象事件等因素的影响，粮食的政治属性和战略属性越来越凸显[25]，粮食已经从“经济产品”衍生为“战略工具”。以地缘政治冲突为例，根据《全球粮食危机报告》，目前全球谷物贸易量占消费量的比重约为17%，全球平均每6人中就有1人几乎完全依赖国际贸易获取粮食。任何一个区域发生粮食危机都有可能演化成为全球性的粮食市场波动。

第三，国内外粮食政策难接轨，削弱我国外部粮源利用能力。国内粮食生产可能会面临严重的进口冲击，尤其在我国粮食价格与国际市场倒挂严重的情况下，更需要在WTO的框架下采取有效的预防保障措施，保障国内粮食市场稳定。近年来，以美国和巴西为首的世界主要农产品生产国对我国进行持续打压，我国遭遇国际粮食贸易争端的案件逐年增多，涉诉的农产品也从稻谷、小麦、玉米延伸到食糖和油菜籽等多种作物。如何建构与国际规则接轨的农业生产支持政策体系、培育高素质国际贸易谈判人才队伍，是提高我国利用国际市场和外部粮源能力的必然选择。

四、国家粮食安全治理的推进方略

（一）立足国内：加快粮食生产能力提升，夯实粮食安全治理的基础保障

高水平粮食产能保障是中国式现代化下粮食安全治理的物质根基。上一轮千亿斤粮食产能提升行动的超目标完成为新一轮行动实施提供了坚实基础，在未来物质要素投入“天花板”和政策激励效果“天花板”的双重挤压下，需分品种、分地区、分阶段确保粮食产能提升。

第一，分品种推进，以结构适应性调整挖掘粮食产能潜力。现阶段居民对肉类需求的增加，增加了饲料粮引致需求。我国饲用玉米消费量占国内玉米消费量的65%以上，但近年玉米始终存在产需缺口，已连续数年突破进口配额限制。大豆则长期依赖进口，进口依赖度高达85%。玉米和大豆的单产水平也与其他国家单产水平存在较大差距。因此，新一轮千亿斤粮食产能提升行动在第一层次推进的品种应是玉米和大豆，这两种作物的供需变化是威胁我国粮食安全治理的主要因素，掌握这两种作物的供需便能扼住我国粮食安全治理能力的“咽喉”。

第二，分地区施策，以区域分工性协作确保粮食产能稳定。下好国家粮食安全治理的全国一盘棋，以系统观和全局观推进粮食产能提升行动，重点提高产销平衡区和主销区粮食产能以弥补全国层面粮食产能短板。这并不是要求不同粮食生产功能分区都要实现完全自给，而是要依据自身资源禀赋和比较优势，多渠道稳定粮食产能和供给保障能力，维持一定的粮食自给率。依据自身粮食需求倒推守住自给率底线的耕地红线，发挥主销区和产销平衡区在资金投入、产业基础、技术水平等方面的优势，提高粮食单产水平以守住粮食自给率底线。

第三，分阶段施治，以目标阶梯式跨越加快粮食产能提升。在第一轮行动中，我国粮食产量分别在2010年、2012年和2015年实现从1.1万亿斤到1.2万亿斤再到1.3万亿斤的阶梯式跨越[26]。以后的粮食安全治理中，需要根据不同阶段的农业政策调整提出具体的粮食产能提升目标，根据粮食产能的阶段性变化适时调整粮食安全治理目标，使之与基础设施建设、技术进步水平和资源利用效率等要素协调适应，步步为营，稳扎稳打，实现粮食产能的整体跃升和粮食安全治理能力的全面提高。

（二）增进福祉：优化粮食生产保障机制，增进粮食安全治理的全民福祉

农村和农民是实现共同富裕的关键短板和重点群体。推进全体人民共同富裕，增进粮食安全治理的全民福祉，必须从优化粮食生产保障机制入手，提高农民的种粮体验感、公平感和获得感，让粮食成为有奔头的产业，让种粮成为体面的职业。

第一，多管齐下提高农民种粮体验感。发挥农村集体经济组织“统”的职能，通过推进“小田变大田，大田变良田”改革，提高土地集约化经营水平[27]。支持村集体提供农田管护和居间服务，同时发挥村集体的资源调配和组织协调功能，鼓励各类社会化服务组织为粮农提供代耕代种、代管代收等服务，发展自助式和套餐式、单环节和多环节、全程化和半程化等多样的粮食生产社会化服务。通过数智化技术搭建粮食主产区地区性粮食生产综合服务云平台，推动村村之间、村镇之间的农机装备和技术人才的自由流动和有效整合，加快粮食生产节本减损、提质增产，提高农民种粮体验感。

第二，多路并进提高农民种粮获得感。一方面，提高种粮农民补贴力度和透明度，通过种粮农民的精准识别提高粮食种植补贴的精准性，确保所有种粮农民都能获得应有的支持[28]。另一方面，提高粮食主要产区基本公共服务水平，推动基本公共服务资源下沉，根据粮食主产区的人口流动趋势和公共服务需求，以需定供、以供引需，优先解决粮食生产大县“一老一小”在医疗卫生和基础教育等薄弱环节的基本公共服务需要；适时调整农村养老金发放标准，合理提高种粮农民养老金待遇水平。

第三，多措并举增强农民种粮获得感。提高种粮农民在新型职业农民认定中的比重，对“田秀才”“粮能手”“土专家”予以及时的肯定和褒奖，在全社会形成尊重种粮农民、重视种粮农民的氛围和风气。通过建构和完善全方位、全社会、全过程、全领域的职业种粮农民的挖掘、认定及培养机制，为种粮农民提供优良的职业成长环境。给予取得资格认定的种粮农民在土地流转、抵押贷款、经营融资等方面的便利，鼓励职业种粮农民和职业粮食经理人扎根农村开展技术推广、农资销售和规模经营，提升他们的归属感、认同感和获得感。

（三）分工深化：深化农业经营体系变革，激发粮食安全治理的主体活力

在第二次人地分离高峰期到来之际，农民“离农”“背农”倾向愈发明显，粮食生产要素流失速度明显加快，农民产粮和政府抓粮的积极性普遍不高。在此背景下，亟须深化农业经营体系变革，激发粮食安全治理相关责任主体的活力。

第一，保障种粮农民合理化收益，促进粮食生产节本增效。调动农民种粮积极性的关键是要让农民种粮有钱可挣、有利可图，既需“节本”也需“增效”。一是优化种粮直接补贴，按照市场定价、价补分离的原则制定补贴框架，强化粮食生产补贴与耕地责任相挂钩的发放机制，推动粮食生产“节本”；二是提高粮食生产的公共投入占比，加强农业基础设施投资建设和改造，推广良田良种良机良法，促进粮食生产“增效”；三是推动粮食保险扩面提速，在三大主粮作物完全成本保险和种植收入保险基础上，引入商业保险丰富保险品类体系，稳定农民种粮收入预期。

第二，鼓励经营主体多样化发展，培育粮食增产潜在动能。新型农业经营主体是分散经营状态下的小农户与现代化农业大市场之间有机衔接的关键载体，也是未来提高粮食生产能力和经济效益的关键主体。家庭农场基于家庭生产发挥集中决策优势，是粮食适度规模经营的有效载体；合作社通过在地化发展优势将分散小农户进行有效聚合，大大提高了小农户在农资市场、服务市场和销售市场的议价能力；农业企业在粮食生产的标准化、组织化、专业化和集约化方面发挥着不可替代的作用。不同新型经营主体之间的协作也催生了新的经营形式和组织载体，农业产业化联合体就是不同新型经营主体抱团取暖和互鉴发展的典型案例，为区域粮食生产流通能力的提高注入新动能。

第三，推进地方政府差异化考核，激发地方粮食产业活力。承担跨区域协调治理的责任、构建跨区域协调治理的机制是国家治理的核心任务之一。推进粮食安全治理分类施策、分区施治是落实粮食安全治理主体责任的现实需要，构建差异化地方政府绩效考核机制是激发地方政府粮食安全治理积极性的治本之策。对于主产区要改进粮食统计口径，将大豆和青贮玉米进行折粮统计，以求更加全面客观地反映主产区产粮贡献；对于产销平衡区要强化粮食基本自给率的考核力度，对于主销区要加快建构与主销区的产销协作关系，通过产销区企业合作延长主产区粮食产业链，刺激主产区粮食产业的发展活力。

（四）技术赋能：促进数智技术全链应用，强化粮食安全治理的风险治理

数智技术赋能粮食安全风险治理是基于通过互联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息科学技术应用于粮食风险治理的各个环节，数智技术以其数字化、精准化与智慧化技术手段，实现粮食安全全产业链的风险治理。

第一，搭建数智化信息共享平台，强化粮食生产链风险治理。粮食生产的数字化信息共享平台以无线传感器网络、物联网技术和视频监控系统等为基础，通过对粮食作物实时监测提取关键的气象环境因子、作物长势特征、作物营养信息等信息，并使用云存储大数据技术保存和管理海量作物生长数据。一方面引入技术服务主体，通过对信息的专业分析，为粮食生产提供精确到作物和地块的风险预警服务；另一方面还可以为公共管理部门之间的协作提供平台，为粮食经营主体提供更具针对性的技术培训和资金支持。

第二，建构数智化信息追溯机制，强化粮食流通链风险治理。建构有效粮食流通链信息追溯系统首先需要在种植、收获、加工、储存、运输和销售等诸多关键节点设置数据采集点，并为每批粮食分配唯一标识符，存储粮食品种、来源、生产日期、批次号、检验结果等信息，制定统一的数据格式和交换标准进行信息的云存储，确保粮食流通链各环节的操作透明，保证粮食流通链各个环节的利益相关者获取粮食追溯信息的权利和能力。

第三，创建数智化信息分析系统，强化粮食贸易链风险治理。通过建立粮食贸易实时监测系统，对粮食贸易链的关键指标和数据进行实时跟踪和捕捉，同时建构数智化风险预警系统，对全球粮食市场风险进行科学评估，通过开发决策支持工具和可视化系统协助决策者在供应链管理、库存管理、物流管理等方面的决策优化，减少供应链中断的风险。最终形成网络自动化、物流信息化的最佳供应链协同管理的投资组合，降低粮食贸易链风险。

（五）国际接轨：主动参与全球粮食治理，稳定粮食安全治理的外部环境

高效能利用国际市场和统筹国内国际两种资源保障国家粮食安全是中国式现代化下粮食安全治理的基本要求。在全球粮食安全治理风险日益复杂的当下，积极主动参与全球粮食安全治理，是稳定我国粮食安全治理外部环境的应然举措。

第一，调整粮食进口贸易整体格局，寻求中国方案。高水平利用全球粮源保障我国粮食安全，需要从进口来源和品种等多方面优化粮食进口格局，分散和化解粮食进口风险，强化对国际粮源市场的掌控能力和粮食等重要农产品的供应链韧性。一方面，通过与“一带一路”沿线国家的农业开放合作，在帮助低收入缺粮国家提高粮食自给率的同时开辟多元化的国际粮源市场和流通渠道；另一方面，从进口品种上，警惕玉米大豆等进口集中度过高的重要农产品存在的潜在威胁，寻求高效能利用国际粮源保障粮食安全的最优治理方案。

第二，积极参与国际贸易准则制定，表达中国诉求。提高运用国际规则完善国内农业支持保护政策制度设计的变革能力，参与WTO规则改革和制度重塑，表达发展中国家在WTO框架下对于粮食安全储备、生产支持、出口控制等方面的诉求，维护本国和发展中国家的粮食主权。还要创新WTO约束下的农业补贴方式，通过对特定农产品综合支持量和微量许可剩余空间的精准测算，调整我国农业支持政策设计方向，拓展我国农业支持保护的可能空间。

第三，建构粮食安全治理话语体系，发出中国声音。我国为全球粮食安全治理体系的建设贡献了巨大的中国智慧和中国力量，但也需要在国际粮食安全治理舞台上发出中国声音。从“谁来养活中国”的无稽之问到“中国威胁论”等陈词滥调，西方霸权国家不断抨击中国粮食安全问题，企图以此引导国际舆论走向进而左右国际粮食市场秩序。我们要积极参与全球粮食安全治理，提升全球粮食安全治理话语权，在全球性或地区性的粮食安全多边治理框架下发出中国声音。

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