产业是一个国家经济发展的重要支撑点。党的二十大以来，我国坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，建设产业强国。土地是支撑产业项目落地的重要保障，为深化产业用地市场化配置改革，有关部门已出台相关文件指导土地管理制度改革，优化产业用地供应方式，支持产业用地实行“标准地”供应。所谓“标准地”，是指通过土地收储，实现动工开发所必需的通水、通电、通路、土地平整等基本条件，并统一开展区域综合评价，按照行业分类和产业准入标准供应的土地。“标准地”改革将市场、政府、企业有机统一，是提高土地供应效率、优化营商环境、激发市场主体活力的重大举措，是促进经济社会高质量发展的“助推器”。在此背景下，科学合理地挖掘产业用地空间资源，保障产业用地“标准地”有序供应，实现“交地即开工”，对于地方加快实施产业强省、强市战略具有重要意义。

1、产业用地政策指引

产业是社会分工和生产力不断发展的产物。从广义角度来看，产业用地是长期从事生产、经营活动的土地。根据当前国家及地方相关文件，产业用地指适用于特定行业的土地[1]。部分城市基于产业类型对产业用地类型予以具体明确，以深圳、上海等地为例，主要包括工业用地、研发用地及仓储用地[2,3]。本文基于南京市的实践背景，参考南京市《关于促进产业用地高质量利用的实施方案（修订）》（2023年），探讨的产业用地主要指南京市行政区范围内的工业用地、仓储用地及科研用地。

近年来，为深化供给侧结构性改革、推动经济社会高质量发展，国家及地方层面在土地、劳动力、资本等要素配置改革方面采取了一系列优化支持举措。

1.1国家层面打出“标准地”改革组合拳

为适应经济社会发展变化，2019年自然资源部办公厅发布了《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，保障各种所有制经济主体平等获得土地要素，为相关产业用地在土地供应、政策实施及用地管理上提供参考。2021年，国务院办公厅印发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，鼓励优化产业用地供应方式，支持产业用地实行“标准地”出让，进一步提高土地配置效率。对重大项目、重点产业链和创新链，实施项目、平台、人才、资金等资源协同配置，创新一体化服务体系。2022年，在经济发展面临多重压力的背景下，为保障工业经济合理运行，国家发展改革委联合工信部、财政部、自然资源部等多部门联合发布了《关于印发促进工业经济平稳增长的若干政策的通知》，从财政税费、金融信贷、保供稳价、用地用能等方面提出一系列政策措施，支持产业用地“标准地”出让，支持产业用地类型转换，鼓励优化产业用地供应方式。

1.2地方层面创新“标准地”供应新模式

在国家政策文件的指导下，各地因地制宜地深化落实相关要求。以江苏省为例，2021年江苏省政府办公厅印发了《关于进一步推进工业用地提质增效的意见》，创新性地提出了“标准地+双信地+定制地”的准入和服务模式（见表1）。江苏省工业用地“标准地+双信地+定制地”供应模式，通过明确土地收储、前期开发和产业准入标准，对供应方式、周边配套、审批服务定制化，按照“政企互信+政企守信”原则提供全流程审批服务，提高办事效率，激发市场主体活力，为全国首创。2022年，江苏省正式推行工业用地“标准地+双信地+定制地”供应模式，并编制《工业用地“标准地+双信地+定制地”供应服务指南（试行）》，深入贯彻实施工业用地供应新模式。2023年，南京市印发《关于促进产业用地高质量利用的实施方案（修订）》，以工业用地“标准地”出让引领产业用地供应模式优化，助力产业高质量发展。

一系列政策文件对产业用地市场化配置改革提供了重要的路径支撑和指引，为支持实体经济发展奠定了良好的基础。围绕产业用地空间要素保障的研究目标，紧扣当前政策导向中的三个关键点：一是要充分发挥国土空间规划的引领作用，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，合理利用存量用地发展产业空间；二是加快优化土地供应方式，推行“标准地”供应，提升土地利用效率；三是统筹土地空间要素。一方面，产业用地源于存量空间盘活利用；另一方面，产业用地来自新增空间。创新、集约、高效利用土地资源，优化产业空间布局，是高质量发展的时代导向。

2、新时期产业空间研究的现实需求

2.1从政策研究向实践突破

当前产业发展政策已经释放出巨大的改革动能，许多地区已经进行了相关探索，现有研究主要侧重于政策研究和推广等方面。张统等[4]总结了浙江省“标准地”改革的主要措施和成效，包括出台“标准地”指导性指标，建立区域整体评估制度，提供项目政府代办服务及闭环监管等。王洪芹等[5]从管理角度出发，分析了济宁市产业用地政策的实施成效及问题。杨红等[6]对浙江、山东、天津等多个省级区域工业用地“标准地”出让的专题进行调研，总结了主要做法和成效，剖析了存在的问题并提出政策建议。江成涛[7]剖析了上海、广州、西安、宁波四市的产业用地指南，分析了各项政策的特点，对产业用地供给提出优化建议。另有部分学者以空间分析为着力点，研究产业用地供给规模和结构的时空分布、不同类型的产业转移情况、产业用地的绩效评价等[8-10]。

基于各地的实践经验，产业用地供应改革策略已经较为成熟，提供了许多可借鉴的方式方法。然而，对于产业用地如何挖掘、产业空间如何利用鲜有提及。相关政策文件中关于土地供应方式的改革有赖于实践落地，片区内产业空间资源在哪里，什么样的产业用地可以作为“标准地”出让，未来产业供应潜力有多少，仍是需要探索的现实问题。

表1 江苏省工业用地供应新模式

图1 从单元到地块的详细规划空间尺度划分图（图片来源：作者自绘）

2.2从指标计划向空间要地

根据《中华人民共和国土地管理法》，我国采用土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。建设用地指标在土地用途管制制度的指导下，自上而下分解，对土地利用进行谋划。原土地利用总体规划侧重于对建设用地规模的安排，城市总体规划则重点关注空间布局，在国土空间规划实施后，将充分协调规模和布局，在满足指标控制的前提下，进一步加强空间落位。产业用地作为发展实体经济的核心载体，是建设用地管理的重要部分。其用地规模、用地形态、区位条件、土地权属等因素与产业定位、开发利用、转型发展息息相关。科学谋划产业空间布局，聚焦产业空间单元，将国土空间规划的管制要求和规划控制指标落实到土地要素配置上，才能切实提高土地利用效率，促进国土空间结构优化。

2.3从条线管理向全周期管理迈进

全生命周期管理是促进产业可持续发展的重要保障，习近平总书记曾强调要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程的各个环节。完整的产业用地闭环管理涉及土地调查、规划、审批、供应、实施和监管等多个流程。土地调查基于现势性反馈土地利用状况，是判断未来土地利用导向的基础条件；国土空间规划科学投放发展空间，合理控制用地指标，提高节约集约用地水平；土地征收、供应保障了用地权属的合法化，是当前产业用地供给政策改革的重要落脚点；实施和监管则需考虑产业用地准入和退出机制，强化产业项目管理，严禁向禁止类项目供地，严控限制类项目用地，优先向重大项目、新型产业等先进制造业提供保障。上述流程涉及多部门、多条线，因此需要以产业用地管理为契机，贯彻落实全生命周期理念，实施全过程一体化管理，实现产业用地动态储备，切实保障产业用地高质量利用。

3、服务“标准地”供应的产业空间探索策略

一块地如何成为“标准地”？从土地管理的角度，应完成农用地转用、土地征收，并且通过场地整理满足动工开发必备的条件，经综合评价后结合准入标准供地给企业。场地整理最终由地方政府统筹安排，而作为“标准地”的后备土地资源则需要前置，从土地调查、规划、用途管制等多个环节着手，通过层层筛选空间要素，为“标准地”供应提供重要的空间要素保障。

3.1规划引领，以详细规划为基础本底

规划在城市发展中起着重要的战略引领作用。详细规划是实施国土空间用途管制和核发城乡建设项目规划许可,以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据。地块是详细规划最小的空间单元，具体承载着用地类型、规模、形态、建筑高度、密度、容积率等重要控制信息（见图1）。以详细规划地块为基本分析单元，一方面，加强规划统筹，以详细规划的空间布局为重要参考，在规划产业用地中探索土地资源；另一方面，强化空间单元概念，以地块为框架，保障用地空间的系统性、完整性，引导空间资源集聚。同时，进一步强化城镇开发边界的管控约束作用，重点采用开发边界内的详细规划，集中引导开发建设活动。

3.2多源融合，以各类空间数据为抓手

基于多源管理数据的综合分析及评价，确保产业资源利用的合理性、合法性和可实施性。围绕地方现行土地管理流程，涉及的相关空间数据有以下三类：(1)现状调查数据。主要用于反映地块内部的实际利用状态，辅助评价详细规划的实施建设情况，包括年度国土变更调查成果、具有较强现势性的遥感影像图、现状调研信息等。(2)用地管理数据。结合土地审批管理流程，采用征地报批、供地等数据梳理土地权属，结合土地征收成片开发方案、预支空间规模指标落地上图方案等掌握年度建设用地计划。(3)限制性因素。贯彻落实习近平生态文明思想，保障生态优先、绿色发展，产业项目落地应当规避区域的重要生态空间。重点传导当前国土空间规划中确定的底线要素及生态系统，包括三条控制线，以及自然保护地、生态空间管控区域等重要生态功能空间。

3.3空间挖潜，服务“标准地”空间供给

3.3.1盘活存量，引导低效用地再开发

随着资源环境约束逐渐紧张，存量空间潜力日益彰显，为提高土地使用效率、推动高质量发展提供重要途径，针对布局散乱、利用粗放的存量建设用地，通过低效用地再开发，进一步挖掘出存量空间中的“增量”价值。存量产业用地主要指已经供地，用于生产、研发、仓储等用途，但闲置或低效利用的建设用地，包括不符合产业政策导向、安全生产和环保要求的用地，以及用地粗放、产出效益低，未达到国有建设用地使用权出让合同约定条件的工业、物流仓储用地等。低效产业用地界定要在规划和自然资源部门、工信部门等相关部门制定的低效用地标准的指导下，结合工业企业用地专项调查工作，综合判定实际利用情况和产出效益，评价是否纳入低效用地中。未来应遵循“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”的原则，在国土空间总体规划中明确再开发的重点区域，在详细规划中明确土地使用、功能布局、规模指标、基础设施等，通过政府主导、市场主体实施、综合整治提升改造等方式进行再开发利用，构建差异化的低效存量产业用地盘活利用路径，促进产业转型升级。

3.3.2用好计划，分类统筹增量空间资源

增量产业资源体现了片区发展的空间诉求，是产业用地可持续供给的重要空间保障。未来新增产业空间资源主要从土地利用计划中寻找切入点。首先，通过现状调查成果研判规划产业地块潜力，寻找现状尚未建设，规划为工业、物流仓储和研发设计的用地，并规避重要生态功能空间，形成新增产业用地的基础数据。其次，根据审批管理信息，按照利用时序优先级分类梳理增量空间类型（见图2）。

一类为已被征地报批覆盖，但尚未供地的部分，称为“征而未供”。此类产业用地完成了农转用审批手续、土地征收相关工作，土地权属为国有，在各级政府完成林地占补、文物勘探，实现通电、通路、通水和场地平整后，即满足供地的前期条件，形成“净地”供应，是增量空间的直接来源。由于土地征收的前期工作和审批后的实施工作涉及环节多、工作周期长，“征而未供”用地中征转手续批后实施程序是否全部完成，需要借助一线管理力量辅助判别。

另一类为新征收产业用地，根据土地征收成片开发方案，在城镇开发边界集中建设区内对土地进行综合开发建设，对于其中计划征收的部分，同时在预支空间规模指标落地上图方案中为允许建设区，未来可作为“新征收”的规划产业空间。“新征收”产业用地在详细规划的引导下具备成片开发和建设指标的双重保障，将是近几年为产业空间投放的重点区域。

3.4系统监管，保障资源要素动态储备

“标准地”供应是一项系统工程。随着用地管理流程的实施，土地利用状态不断发生变化，产业用地逐渐从增量空间向存量空间转变。因此，加强产业用地全生命周期管理，做好空间要素从征收、储备，到供应、利用，再到监督评价等全流程跟踪，才能切实盘活土地资源，实现土地要素的精准配置。一方面，要全面摸清区域产业空间资源，以空间盘活、成片开发、提质增效为目标，掌握土地要素家底，促进“标准地”供应。另一方面，要加强产业用地供应链构建，整合建立存量产业用地和增量产业用地空间要素储备库，做好各流程、各环节监督管理，服务产业资源动态供应（见图3）。

供前阶段，结合国土空间规划，加强产业空间集聚，优先发展配套设施完善、交通条件便利的区域，合理引导各类产业资源有序利用。存量用地通过编制低效用地再开发年度实施计划，确定开发项目并统筹实施，促进产业转型升级。增量资源需要跟踪管理状态，实施周期性更新。供后阶段，健全产业用地的监督管理机制。企业实施开发建设、运营，通过用地指标控制、节地评价、绩效评价、环保治理、信用管理等方式，全方位、多层次评价土地利用效益。同时，建立健全退出机制，对土地利用效益较低土地有节余等情况，完善退出通道，促进土地转型利用。

图2 以“地块”为单元的规划产业空间资源分类示意图

图3 产业空间资源动态储备示意图

4、结语

产业是经济发展的压舱石，做好产业用地空间要素保障，把每一寸土地都利用好，是优化产业用地供应、促进产业用地提质增效的重要前提。城乡规划对空间、规模、产业做出了全局统筹，要充分利用好规划成果，从规划中挖掘空间资源，发挥土地的最大价值。同时，将空间资源投放与时间序列匹配，落实建设计划，引导资源集聚利用，做到征一片、建一片，建一片、成一片，促进土地集约高效利用，保障重大产业项目投资力度和时序优先性，提高城市产业竞争力。

本文剖析了产业用地的相关政策和研究现状，以产业空间土地资源挖掘为出发点，提出在详细规划引领下，以“地块”为单元，融合调查、规划、管制等多源信息，分类分步探索、利用产业空间资源，为产业用地“标准地”供应提供重要的土地要素基础，以期为政策落地和实施提供技术思路。

参考文献:

[1]自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》的通知[EB/OL].(2019-05-17)[2023-11-30].

[2]深圳市人民政府办公厅.深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用管理规定的通知[EB/OL].(2019-05-29)[2023-11-30].

[3]上海市规划和自然资源局,上海市经济和信息化委员会.关于印发《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则(2020版)》的通知[EB/OL].(2020-07-28)[2023-11-30].

[4]张统,付婷婷.持续深化“标准地”改革走土地要素高效配置之路[J].浙江经济,2023(01):56-57.

[5]王洪芹,魏海军,蒋建营,等.产业用地全生命周期管理的济宁探索[J].中国土地,2023(03):52-53.

[6]杨红,黄保华,王强辉.工业用地“标准地”出让的地方实践与思考[J].中国土地,2023(03):13-16.

[7]江成涛.我国产业用地供给转型初探:以“产业用地指南”和“标准地”探索为例[J].房地产世界,2022(17):21-23.

[8]金万富,杜德胜,刘松,等.广州城市产业用地供应规模和结构时空特征及机制[J].人文地理,2022,37(06):150-160.

[9]李孟奇.京津冀地区产业转移与用地供给研究[D].北京:中国地质大学,2021.

[10]李冰清.产业用地利用绩效评价及提升机制研究:以湖北省为例[D].武汉:中国地质大学,2019.

文章来源:蔡凌雁,王青,梁涛.“标准地”改革背景下的地方产业空间挖掘策略研究[J].城市建筑,2025,22(01):70-73+84.