试点县对于农村宅基地土地制度的改革已经显现出初步成绩,然而河南省目前仍面临土地集体所有权､居民权益界定不清晰､土地使用权转让不灵活等问题｡为了进一步推进农村宅基地改革,需要对土地的集体管理进行强化,明确权益归属以及促进使用权的灵活转让｡河南省需要对农村宅基地改革加大重视,设计可实施的目标并且细化执行,解决一户多宅､农村宅基地面积过大的问题,实现农村经济与社会的持续进步｡

1、河南省农村宅基地改革意义

1.1推动产业兴旺发展

在乡村振兴战略背景下,应当特别重视推动农村产业的繁荣发展,可以通过构建现代化的农业产业链､优化生产流程以及创新商业运营模式来实现,有助于促进农业朝着集约化､大规模､有组织和产业化方向迈进｡当前乡村文化产业和旅游业正呈现出迅猛的发展趋势,而农村电子商务和产业整合等领域也展现出非常积极的发展趋势[1]｡随着工业化的不断推进和兴盛,需要加强对农村宅基地的安全线的守卫工作｡对于因施工需要而占用的土地,需要实行严格的节制管理措施,特别是随着城市化进程的持续加速,农村宅基地荒废的问题变得越来越严重｡目前我国废弃的宅基地面积已经达到20万平方千米,所以对农村宅基地进行改革,不仅有助于解决上述问题,还能为工业的进一步繁荣提供更多的土地资源,促进土地资源充分利用,推动农村经济的全面发展,从而实现乡村振兴的宏伟目标｡

1.2加强生态宜居建设

乡村振兴战略高度重视生态适宜性和宜居性,因此需要特别注重乡村的环境维护以及资源的持续利用,推进农村宅基地的协调发展,提升基础设施与生活环境条件的共同发展,从而打造适宜人居的农村环境｡为了实现这一目标需要加强农村环境保护,推动绿色生态农业的发展,确保自然资源的合理利用和保护｡同时,还需要改善农村基础设施,如道路､供水､供电等,提高农村居民的生活质量｡此外通过科学规划和合理布局,促进农村宅基地的合理利用,避免无序扩张和土地浪费,确保农村环境的整洁和美观｡通过综合措施,可以有效提升农村的宜居性和吸引力,为乡村振兴战略的实施奠定坚实基础｡具体而言,农村宅基地改革应当根据乡村的具体实际情况,进行科学合理地配置,确保资源的合理利用和公平分配｡在宅基地的流转､获取以及抵债等关键环节上,应当实施优化整合措施,确保农村居民的基本日常生活需求得到充分满足｡同时农村宅基地改革还应追求经济效益的最大化,通过合理利用宅基地资源,不仅能够显著提升农村居民的生活质量,还能确保生态宜居的整体发展效益,有助于实现乡村振兴的长远目标,推动农村经济的可持续发展,促进农村社会的和谐稳定｡

2、河南省农村宅基地改革试点县实践

2.1开展基础信息试点村调查工作,为改革提供数据

巩义市在其管辖区域内进行农村宅基地基本资料的收集工作,并已顺利完成了大峪沟镇与夹津口镇的实地考察任务｡而在孟津区,基于已经集齐的第三次全国土地普查数据､农村宅基地的统一不动产权证发放信息等,遵照“区镇引导､村级实施､第三方协助”的原则,开展了走访入户,针对产权所有者､土地类型､占地面积､使用性质等关键信息的补充搜集工作,确保农村宅基地政策改革持续进行,为其提供了坚实的数据基础｡宝丰县发布了《宝丰县乡村住宅地的分级处理导则(试行版)》,该文件确立了对“家庭”概念的界定,将家庭实际构成和居住情况作为处理宅基地的重要依据,户口状态则是辅助参考｡并且针对“一个家庭对应多个宅基地､单个家庭占用宅基地面积过大､非当地集体经济组织成员占有宅基地､一个家庭拥有一个宅基地但未超出规定面积”四种情况,拟定农村宅基地基础资料的公开展示清单｡宝丰县的乡镇和村级干部挨家挨户进行全面的梳理和数据整合,掌握了农村宅基地的具体情况,成功建立包括全县农村宅基地信息的资源目录和审批管理的电子系统,并创建了调查基础地图｡宝丰县新一轮的工作将把191个村庄的区域账本和超过80000户农家的个人账本重新报送给乡镇和村级两个层次审核,逐项逐户核查,确保所有数据的真实性和准确性｡

2.2对村庄规划编制进行科学分类,为改革提供规划支撑

巩义市对乡村布局进行科学分级,将市区扩展边缘以外的待规划村落划分为10%的精选村､20%的典范村以及其他的合格村,并依此分层次实施差异化标准的乡村实用规划工作｡在优化乡村空间布局规划上,孟津区依据村各自特色,采取分类手段,将其分为特色保留型､聚集提高型､城乡一体型和迁移合并型,以此为依据制定符合各自特点的村庄规划方案｡长垣市通过精准的乡村分类再开发,2018年委托河南大学规划设计研究院,对507个乡村实施了初步规划的制定,并着重界定了乡村建设的“三条线､两个区域以及一个整体布局”｡县政府分配了特别的财政预算,聘请众多的技术专家团队对各村进行规划设计,该县全部191个行政乡村的国土空间规划制定已经圆满完成,并且还完成了172个行政乡村综合性规划的编制,实现“多策略一体化”的乡村规划目标｡

2.3扎实推进确权登记颁证工作,为改革提供权益支撑

河南省巩义市加速宅基地权属证发放流程,在完成10.73万起宅基地权属地籍调查的前提下,进一步快速审批那些满足条件的4.9万起宅基地的证书发放,确保达到农村住宅及其土地一体化不动产证发放率的全覆盖;与此同时,宝丰县也在积极推动相应的农村住宅地一体化权属证发放事宜,遵循《宝丰县农村宅基地制度改革试点实施方案》的规定,宝丰县的自然资源局相继推出了农用房地产登记的《实施方案》和《工作方案》等共八项指导文件,引导各乡镇认真推行农用房地产的登记工作,并设定了明确的目标,加强了责任感,同时也规范了登记流程[5]｡截至2021年12月15日,该县的农村宅基地和土地权属统一确权与登记发证任务已全面达标,达到了预定的进度,实现了100%的完成率;长垣市针对具体状况,明确了产权界限,为农村房地一体的房产发放了统一的不动产权证书,对不同的确权状况进行了差别化处理,针对满足“一户一宅”要求､位于二次测绘线以内､已交纳土地有偿使用费并且是该集体经济组织成员的农民,都统一进行不动产证的颁发;新县动用专业队伍,对此前所搜集的农村房地一体不动产登记资料进行了再次的核查和整理,补充完善了遗漏信息,确保无遗漏,县内在当前阶段符合颁证要求的全部51294宗不动产已顺利完成了证书的发放,实现符合条件者全部得到证书的目标｡

3、河南省农村宅基地改革试点县借鉴经验

3.1基本保障型宅基地制度改革经验

河南省改革试点县的基本保障型宅基地政策强化其确保民生的作用,改革方针着眼于实施精确的扶贫措施,同时顾及保持农村社会的和谐与稳定,推行农村宅基地改革政策的改善,提升农民的财产性收入｡农村宅基地改革牵扯到认证居民身份､审核土地面积等多个层面且涉及人际关系错综复杂｡为了确保农村宅基地管理改革的顺利进行,试点地区将相关审批职能下派,强调加强村级两个委员会的调控职能,强化了村委会对土地管理的控制权限,贯彻农村宅基地体制改革的策略,有利于保障农村社会稳定｡

3.2规范管理型宅基地制度改革经验

试点县在推行农村宅基地制度规范化管理改革过程中,通过政府的大规模调节手段,指导农村集体统筹其宅基地资源,以集聚方式进行建设和住房安置工作,以此促进美丽乡村的打造｡试点县在推进规范管理型宅基地改革中,展现一体化逻辑架构,建立整套流程:以确立和登记宅基地权属为基础,把宅基地的自主退让及超面积使用的有偿原则作为核心措施,并以此激励宅基地的有效流通为最终目标｡一是进行宅基地确权登记制度,明晰产权信息｡长期以来宅基地政策与乡村振兴的实际情况不匹配,造成了不规范的宅基地使用和大量的不合法交易,进而引发宅基地权属的不明确问题,实施宅基地权属登记制度能有助于查明具体的土地状况,确保产权关系清晰可辨｡二是实施宅基地退出制度,并进行宅基地有偿使用,遵循现行宅基地利用情况､土地面积的实际大小以及乡镇发展规划,采纳收费放弃､免费撤出､收费占用等手段,激励农村居民自发放弃宅基地,设定宅基地占用规模的准则,并结合无偿退还及有偿占用的策略,可在大范围内处理遗留下来的历史问题｡三是探索宅基地有序流转方式｡农村宅基地改革政策实施以来,宅基地的流转得到了官方的鼓励与扶持,各个试验县纷纷寻求与当地情况相符合的宅基地转让方式｡

3.3有偿退出型宅基地制度改革经验

在河南省经济状况位居中游的试点县城,在实施有偿退出宅基地政策改良项目中,主要依靠传统的种植和畜牧业,多数农民选择外出打工导致许多宅基地变得荒废｡因此激励农民放弃宅基地并获得相应补偿,促进农村土地资源的节约和高效利用,成为宅基地政策改革的关键任务[6]｡此外根据每户人家实际使用的住宅用地面积,设立了土地使用面积的规范标准,并发布奖励与惩罚并行的土地退出制度,有效促进土地的节约集中使用[2]｡河南省试验县推行住宅用地有偿退出机制,将面临土地补偿和居住安置两项主要挑战,本质上仍是资金问题｡为了保障村民的居住需求,在引导农村居民退出土地时,既提供了经济补偿,也提供了购房补贴,并且要通过建设集合式住宅解决农村居民的安家问题｡

3.4市场主导型宅基地制度改革经验

在政策引导和宏观管理的框架内,试点县通过市场的竞争方式,吸引民间投资参与,实施多元化的宅基地转让途径达成宅基地使用的集约化与节约化｡一方面,宅基地资源不足,农村矛盾突出｡在对比其他试验县时,遇到的主要问题并非宅基地的无人使用或荒芜,反而是因为超额占用等因素,导致宅基地的总量不足,居民缺乏居住空间成为重要挑战;另一方面,探索宅基地流转路径,保障户有所居[3]｡面临农村居住用地资源紧张与居住地需求激增之间的冲突,试点县正在研究实施宅基地的有偿撤离与流通机制,吸引民间投资参与,建设新型农村居民区,保障每个家庭都能有自己的家园｡农村宅基地使用权流转市场可以充分激活对宅基地的使用权益,达成对土地的节俭与高效利用,但存在显著的区域性差异,只在经济繁荣的区域适用,对于宅基地资源相对充裕却社会资本不足的地方而言并不适用｡

4、河南省农村宅基地改革试点县工作策略

4.1完善农村宅基地管理制度

优化农村宅基地的调控框架对推动乡村居民点用地结构调整具有重要作用,科学合理的农村宅基地调控框架能确保农村宅基地结构调整的顺畅进行,并为村民的合法利益提供保护｡对农村宅基地实行管理时,应遵循相应的政策规范,采取科学方法进行干预与监管,最大限度地确保居民点用地结构调整的顺利进行以及保护农民的法定权益[4]｡在农村村民使用的耕地之外的住宅区域被界定为宅基地,其划分工作依赖于乡村管理层如村书记与村委会主任的理性安排,需结合家庭成员数量及其他多样角度确定合适的宅基地划拨,同时规定宅基地的使用权益及使用期限,依循科学的规章体系对农村宅基地资源实施有序管理｡乡村住宅用地的治理机制需要由负责相关工作的管理人员不间断地进行优化与刷新,依法实施农村宅基地改革政策和配置,杜绝任何利用职务之便进行不正当操作的行为[5]｡对于农村宅基地的治理机制的完善,需要综合考量多个角度,以最公正和法律认可的方法进行地块的治理工作,保障乡村住宅用地的顺利治理和农村居民权益维护,进而促进乡村经济的稳健前行｡

4.2保障农民宅基地使用权益

确保农村居民对其宅基地的使用权利得到维护,是推动农村宅基地制度改革的关键步骤｡农村宅基地使用权利构成农村居民拥有的基本权益,在农村居民的生活中具有重要作用,农村居民权益取决于村民委员会的协商结果,并伴随着明确的使用期限和权限规范[6]｡对于农村居民而言,宅基地构成开展农业生产活动的基础保障,只有当农村居民的居住环境稳定,才能更有效地完成农业生产任务｡在开展农村宅基地利用与配置前,相关村民委员会的管理者需进行实际考察,对居住用地的分配准则进行标准化,并制定具体明确的规章,确保在配置过程中严格遵循相关规程,降低因分配失当而引起的居住用地争议｡为了确保农村居民能够合法占有并运用自己的宅基地,不仅涉及公正分配的问题,也依赖于乡村管理组织从农户的立场出发去考虑的利益,确保得到实际的宅基地经营权,在法律和理性的框架内,以增进农村宅基地的有效使用,拉动乡村经济的发展,并加速土地制度改革｡为此乡村管理组织需切实执行相关政策和指导方针,确保农村居民得到宅基地的合法权利与利益得到维护[7]｡

4.3完善农村宅基地的所有权实现形式

推进农村宅基地所有制确权的具体操作对于激进家园土地革新有着举足轻重的影响,完备乡村居所土地权益的明确过程需要乡村自治组织细心策划布局,并严格拟定宅基地利用模式与掌控权限的细节,确保每位村民能够清晰掌握其宅基地的利用方式及其所拥有的权利,这样做有助于农户更优地利用家园土地,从而推进农村宅基地的系统性革新｡在村委会商议过后,须制定相关规章与指南,帮助农户深入理解宅基地事宜[8]｡为兑现宅基地所有权,需在原有条件的基础上进一步细化其权属具体化程序,纳入各项合法利益,采取多元手段满足农民关于宅基地权属的需求｡农村住宅用地产权形态的完备化,须由村委会实施以人民为核心的政策,确保农户在宅基地变革过程中处于核心地位,以农户的福祉为重点,推进农村宅基地的革新[9]｡

4.4更新农村宅基地使用机制

在推进农村宅基地制度改革过程中,创新宅基地使用管理模式是高效的途径,不仅能够促进农村经济的发展,而且还能够加快宅基地制度改革的进程,对乡村振兴具有积极的推动作用｡对于更新农村宅基地的管理方式,村委会需深入思考并作出有效实施,将使用权提供给农村居民,让农村居民能依托个人的权力去管理和利用宅基地｡然而此过程中需要制定科学的法规指导宅基地的利用,并明令禁止私下转让,从而避免将来可能出现的经济争议｡宅基地使用体系的刷新方法具备多元化,授予农村居民利用权,确保享有更多权益,推动农业经济的进步与扩张,同时提高农民的生活水平[10]｡村民应明确宅基地的商业用途与个人用途之分,在顺应各自地域条件的前提下,对宅基地进行恰当利用,可以将土地转型为吸引游人的旅游相关场所,如客栈､田园民宿､聚会空间等建筑,并利用乡间的天然资源吸引旅人目光,进而推动乡域旅游产业的兴盛,不仅能增强乡村的知名度,还有助于引领区域内宅基地的改革,为农村发展提供动力｡

4.5规范农村宅基地交易要求

对农村宅基地买卖进行规范化管理是避免在宅基地改革进程中产生经济纷争的重要措施｡在对宅基地进行改制时,农村居民具备更多的管理权限,从而正当地获得使用和转让的权利｡然而有部分农村居民因不合规的交易行为导致许多与宅基地流转相关的经济争端,产生了极其不良的社会影响｡农村宅基地买卖交易的标准化过程中,村委会需要严格执行以保护农民利益为核心的政策,确保农村居民能够真正拥有宅地使用与流转的合法权利｡同时在推进宅基地的规范化交易中,应依据各地实际情况对宅地交易方式进行详细研究,清晰界定每块宅地的具体面积和可使用年限,避免产生因界线不清晰或者分配不合理所导致的经济争议｡村委会需要依据既定条例及法规拟定乡村居住用地的买卖规则,并用更新的农村宅基地买卖准则来规范农户的交易活动,推动农村住宅用地制度的更新变革｡在土地买卖过程中,村委会具备最后的解释权利,农村居民在进行土地转让时,需要遵守乡村治理组织的相关规定,不仅有助于降低经济争议的风险,更有助于农村住宅用地的制度创新｡

5、结论

总而言之,农村宅基地使用现况复杂,涉及面广泛,农村宅基地管理工作任务重且延伸范围广,然而基层在农村宅基地审批､监察､执法及纠纷处理等方面能力不足,在农村宅基地改革中充满挑战,因此需要改进农村宅基地管理体制,根据不同情况制定和执行具有针对性的科学管理策略､手段与途径｡在河南省推进农村宅基地试点县改革过程中,要确保资源得到合理利用,夯实农村建设和提升乡村美观､推进乡村振兴的基础,为保护农民的合法权益､保障乡村社会的和谐稳定提供助力｡

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[10]吴九兴.农村宅基地制度改革的现状诊断及影响研究[J].上海农村经济,2024(10):38-40.

基金资助:2024年度河南省软科学研究项目“‘三权分置’下河南省落实宅基地集体所有权的实践探索与制度因应研究”(项目编号:242400411167);

文章来源:陈卓.河南省农村宅基地改革试点县实践研究[J].现代农业研究,2025,31(03):93-96.