大豆是传统优势粮食作物，在我国农业中占据很重要的位置。2005年以前，国产大豆产量逐年上升，之后逐渐下滑。与之相对应的进口量却逐年攀升，2017年大豆进口量9550万t，达到历年最高水平。此后，2018年、2019年大豆进口量均在9000万t以下，直至2020年大豆进口量超越2017年达到近亿吨。较大的生产与用量差距导致大豆对外贸易依存度高达86%以上，我国大豆产业的前景不容乐观，国产大豆处于不利的市场竞争地位[1]，然而政府扶持是保证大豆产业生存、发展的关键，也是扭转困境的重要力量。吉林省大豆种植历史悠久，是我国大豆生产、加工的主要省份，及时研究补贴政策的实施效果、存在的问题及深层次原因，提出长效的对策无疑对吉林省乃至全国的大豆产业发展及种植结构的调整具有重要意义。

1、吉林省大豆价格支持政策实施情况

1.1 大豆临时收储政策

自1996年以来，吉林省大豆种植面积便呈现减少趋势，2000年实施轮作计划后，大豆种植面积有所增加，达到53.89万hm2。产量经过短暂提升后便开始逐年下降。为缓解过高的对外贸易依存度对国内大豆产业带来的冲击，我国政府在2008年推出了大豆临时收储政策，设置大豆最低收购价格，在保护大豆种植户的收入，稳定市场价格的同时，减缓国际价格对大豆产业造成的冲击。临时收储政策将国家对农民的补贴包含在价格之中，是一种“价补合一”的直接价格支持政策[2]。

大豆临时收储政策在实施的开始取得了较好的效果，2008年三等大豆收购价格为3700元/t，农户的收入得到有效保护，国际价格对大豆产业造成的冲击有所缓解[3]。2009年，吉林省大豆种植面积达到46.26万hm2，产量达到103.88万t，是大豆临时收储政策实施后的最高点（见图1）。然而，2010年大豆种植面积及产量开始减少，大豆种植面积减少的同时又造成大豆价格上涨，远超进口大豆，从而刺激了大豆进口量猛增。譬如2013年，我国大豆临时收储价格为4600元/t，而进口完税成本约为4060元/t，比国内临时收储价格还低540元。另外，大豆价格飙升也提高了企业的加工成本，这一现象又加剧了对国际大豆的购买，导致国产大豆被挤出市场。2014年，全省大豆种植面积仅为24.28万hm2，产量则低至54.89万t，国产大豆市场环境并没有得到改善。

1.2 大豆目标价格补贴政策

为了应对国产大豆面临的严峻局面，同时顺应WTO规则，2014年中央一号文件明确提出启动吉林等省份大豆目标价格补贴政策改革试点。目标价格补贴是一种差价补贴，即在市场价格低于目标价格时，财政补齐市场价格与目标价格的差价，若市场价格高于目标价格则不发放补贴。大豆目标价格补贴金额与种植面积挂钩，受众对象为大豆实际种植者，具有收入支持和价格支撑的双重属性[4]。

2014年，大豆目标价格标准定为4800元/t，吉林省于2014年、2015年、2016年分别发放补贴540.5元/hm2、1397.2元/hm2、1185.8元/hm2。然而，2014年吉林省大豆种植面积为24.28万hm2，产量为54.89万t,2015—2016年大豆播种面积以及大豆产量均未得到增加，反而呈现了下降趋势，2016年产量已经低于1996年（见图1、图2）。目标价格政策的提出并没有起到预想的积极作用，经调查发现，存在目标价格过低、补贴难以落实到真正的种植户手中、补贴面积统计涵盖不全、补贴发放时间晚等问题。最主要的原因为目标价格确定采用的是“种植成本+合理收益”方法，只考虑了成本与收益，未考虑其他农作物如玉米的比价效应，目标价格制定偏低，导致豆农种植大豆比种植玉米的实际收益低，进而无法调动农户的种植积极性，最终导致国内大豆产量持续下降[5]。

从吉林省大豆播种面积及产量变化情况可以看出，2008—2016年，大豆播种面积由46.14万hm2减少到18.75万hm2，与2008年相比减少了59.4%。2008年实施大豆临时收储政策，对种植大豆的农户和加工大豆的农业生产企业给予相对应的补贴，大豆面积有短暂的上升，2014年实施大豆目标价格补贴政策后，大豆种植面积变为24.28万hm2，虽然之后个别年份大豆播种面积出现频繁的波动，但总体上仍处于下降趋势。大豆产量从2008年的108.17万t减少到2016年的55.00万t，减少了49.2%,2015年降到历年最低点，为50.25万t。将历年大豆播种面积与产量进行比对不难看出，大豆播种面积的下降幅度大于大豆产量的下降幅度，这主要是因为耕作技术水平的提高以及耕作方式的改善，大豆单产有所增加[6]。

1.3 大豆“米改豆”补贴政策

2016年中央一号文件又出台了东北地区“米改豆”试点政策，以玉米改种大豆为主，兼顾改种马铃薯、饲草、杂粮杂豆、油料等作物，推广“一主四辅”种植模式，即以玉米与大豆轮作为主，玉米与马铃薯等薯类轮作、玉米与饲草轮作、玉米与杂粮杂豆轮作、玉米与油料作物轮作为辅。支持对象为种植大户、家庭农场、农民合作社、种养结合户等新型农业经营主体，引导农民主动调整生产结构。2017年中央一号文件提出继续调减玉米的种植面积，同时增加优质食用大豆等其他作物的种植面积。另外，陆续调整大豆目标价格补贴政策，实行大豆市场化收购加生产者补贴政策，大豆目标价格补贴政策正式取消[7,8]。

2017年，吉林省粮食播种面积为554.39万hm2，其中，大豆播种面积为22.02万hm2，占比3.97%。2019年大豆播种面积占比上升到6.11%，继2017年后有缓慢的增长。2019年吉林省大豆产量为77.04万t，相较于2017年增长了14.85%（见表1）。“米改豆”政策实施后，尽管大豆播种面积与产量有所回升，但与预期相比幅度不大。

2、大豆价格支持政策效果欠佳的影响因素分析

理论上不论支持的力度及方式怎样，大豆价格支持政策都能起到增产的作用，但是高于市场价格的补贴却未能起到鼓励农户种植大豆的作用，笔者认为主要由以下几点因素造成。

2.1 市场因素

1）忽略了进口价格对大豆市场的影响。临储价格的设置抬高了国产大豆价格，而同时进口大豆价格低于国内大豆，在开放市场条件下，受国际市场因素传导影响，国内无法掌握市场定价权，国家在制定政策价格时更多的是考虑保护农民基本收益，大豆市场的开放性以及国际大豆对国产大豆生产端的冲击相对没有细化考虑，随着大豆消费的增长，在进口低价位的冲击下，中国大豆市场出现进口豆增加而国产豆减少的局面，可以看出，大豆进口因素影响了国产大豆的生产，进而弱化了政策效果。

2）忽略了玉米与大豆比价效应的影响。大豆的价格补贴政策采用的是“种植成本+合理收益”的方法，但该方法只考虑了成本与收益，未考虑其他农作物如玉米的比价效应，目标价格制定偏低，导致农户种植大豆比种植玉米的实际收益低，大部分农户比较之后都会选择种植玉米，无法调动农户的种植积极性。例如，2014年榆树大豆的生产成本约为3.66元/kg，每公顷产量约为1500kg，即使按4.80元/kg的价格销售，农户每公顷收益仍不足2000元，相比之下玉米产量高，每公顷收益可达到6000多元，在巨大的收益差额下，农户会选择种植玉米，进而导致了大豆种植面积不增反减。2011—2016年，吉林省农户种植大豆的每公顷净利润呈现出大幅度下降趋势，2016年吉林省种植大豆的净利润甚至呈现负值，大豆种植处于亏损状态，每公顷净亏损912元（见表2）。虽然在目标价格补贴政策实施的前两年（2014年、2015年）未出现亏损情况，但实际收益远不及实施临时收储政策下的大豆净收益值。农户对大豆的成本投入回报与玉米的成本投入回报存在些许差距，种植玉米每公顷的净利润高于大豆，种植玉米的综合比较优势较大豆明显，农户作为理性经济人自然会偏向于种植玉米[9,10]。

2.2 政策因素

1）价格补贴发放时间较晚。在目标价格政策执行过程中，农户于前一年播种大豆获得的政策红利，直到次年5月才收到实际钱款。吉林省一般在每年4月20日—5月10日完成全部大豆播种工作，农户每年获得的种植收入，除去播种所需的种子、化肥、农药及承租他人土地等费用所剩无几，5月底才发放到位的补贴资金错过了备耕生产时段，该资金难以及时解决农户资金短缺问题，这导致部分农户尽管想要扩大大豆种植面积，但迫于资金匮乏困境，也不得不停止。故及时发放目标价格补贴有利于农户在备耕期间制订生产计划，调动种植大豆的积极性。

2）补贴的实际发放难。现实中补贴面积难以统计，弄虚作假现象时有发生，难以保证数据的真实性，而且临储政策是“价补合一”的政策，农户只要销售大豆就会享受国家的价格补贴。然而，目标价格补贴政策是一种以种植面积为基础的“价补分离”政策，在自己开垦的边角地和河滩地上种植大豆的农户无法享受补贴。调查走访中可以发现，农户反映经常出现统计面积经层层上报后逐渐减少的现象。而目标价格政策所发放的补助与种植面积挂钩，层层上报中央并经最终核实的面积通常少于最初乡镇统计数据，导致最终拨款时，农民每亩地实际享受的财政补助少于国家制定的标准，最后呈现出政策执行效果不达预期的局面。甚至部分农户还因此对政府政策产生误解，进而打消农户响应国家号召的积极性。虽然政府规定要通过“一卡通”的形式将目标价格补贴发放给大豆实际种植者，但国家还未真正建立起专门针对最终种植户的“一卡通”账户，在一定程度上减少了农民的现金收益，进而影响了净利润的增加。另外，由于缺乏土地流转平台及完善的数据信息系统，实际补贴对象也很难落实[11]。

2.3 成本收益差距

1）土地流转成本较高影响农户生产积极性。以大豆目标价格政策实施为例，吉林省农户土地租赁合同的平均期限为5年，而我国大豆目标价格补贴政策规定大豆的目标价格确定为一年一次，并且补贴对象应为实际种植者。所以，在2014年该政策推行后，部分土地租赁方在得知补贴将给予种植者时，开始哄抬土地租金，导致大豆生产成本提升，种植者得到的部分实际补贴利益以该种方式被土地租赁方掠夺。目标价格补贴作为直接收入补贴的一种，直接刺激土地流转成本提升。生产成本的增加导致得到政策实际红利减少，政策红利部分转移给土地租赁方，大豆种植的利润空间更加狭窄，当每亩土地成本上升时，农户的种植意愿就会减少。故农户在权衡利弊之后，并不会如预想般地扩大大豆种植面积，农户播种大豆的积极性也不能如预期般地提升[12,13]。

2）实际市场价格打消了农户的生产积极性。近年来，随着人们对非转基因食品的需求增加，农户开始认为自己种植的非转基因大豆价格理应高于市场上售卖的国外转基因大豆价格。然而，我国大豆市场的不完善发展导致国外转基因大豆和国内非转基因大豆并没有明显价差。所以，尽管农户对市场价格的高预期看似合理，但是实际上农户并不能得到与预想相一致的收入。农户的预期收益很难得到保证，由此种植大豆的意愿就会相应地减少。

3、结论与建议

大豆价格支持政策的实施对吉林省大豆产业发展未起到预想效果，主要原因是政策本身存在缺陷，再加上市场冲击、生产成本等影响农户的种植意愿。在当前玉米生产占主要优势的状况下，如何让农户提高种植大豆的积极性，已经成为实施政策的主要考虑方向，经过临时收储政策和目标价格补贴政策的失败后，大豆的市场化收购加生产者补贴政策正处于探索当中。不难看出，在制定政策时所要考虑的因素众多，但能够提高农户种植积极性的主要保证还是收入，主要应从以下几方面进行。

3.1 科学核算种植面积

由于补贴面积核算及补贴发放不到位，致使农户生产积极性被打消。可以考虑由村、镇、县、市、省层层核查大豆实际种植面积，以期确保上报数据的准确性。同时，政府可以考虑将补贴面积与产量挂钩，先由专家测算正常种植大豆的亩产量范围，以及干旱、洪涝等年份可能产生的波动。农户在申报种植面积后，还需上交购买种子、农药以及售卖大豆发票的复印件，只有当发票上的数目与上报面积匹配时，政府才根据上报面积给予补助。对于谎报的农户要给予严厉处罚，若干年内不得享受补贴。只有确保补贴的钱款真正落实到农户手中，才能对农户生产意愿产生促进作用。

3.2 考虑替代农作物比较收益

农户在种植何种粮食作物的决策中，不仅要考虑大豆未来收益的预期，而且还要考查种植其他粮食作物的收入比较情况，即不同粮食作物的收入比价效应。吉林省是我国著名的玉米主产区，在大豆有补贴政策的同时，玉米生产者也有相应的补贴，二者相比，如果玉米的最终收益高于大豆生产，那农户权衡利弊后会放弃大豆而选择玉米生产，因此，在制定政策过程中应考虑二者的替代效应，即保证种植大豆的收益高于其他农作物，理性经济人才会扩大大豆种植面积。目前的核算方法是考虑“成本+收益”，即成本加成法，成本是否统计准确，收益确定是否合理，这两个方面极为重要，前者是统计和核算问题，后者是判断问题，判断问题是制定政策的关键，收益的高低决定着大豆种植户是否选择其他粮食作物，如现在大量的大豆种植户转种玉米，就是因为玉米收益高于大豆，因此，目前确定的目标价格过低的主因是收益这一项定得过低。

3.3 发展大豆全产业链

大豆种植业持续、健康发展离不开大豆产业的总体协同发展。农户种植大豆不仅要考虑未来收益，还要考虑收益是否能够兑现，即销售市场。因此，从大豆产业链的发展视角来看，政府除完善大豆种植方面的价格补贴政策外，还要针对加工国产大豆企业日趋衰弱的现状，在支持全产业链发展方面有所作为，做好全产业链纵向的利益分配和横向的比价协调工作。对收购国产大豆加工企业给予各种支持补贴，扶持国产大豆加工业的健康发展。具体包括吉林省各级政府对大豆加工企业给予更多的倾斜性政策，给予生产补贴和税收减免，减轻企业负担，鼓励开工生产。以合作或并购等形式，推动建立油脂企业，通过民营企业之间的重组合并，形成大型企业，打破外省企业在吉林省大豆加工市场垄断的局面。此外，加大对天然大豆与进口转基因大豆的差异化宣传力度，培育和确立非转基因大豆的优势地位，更进一步提高人们对非转基因大豆的认可程度。

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文章来源：李洋,洪小丽,贾广微,吴攸,刘文明.吉林省大豆价格支持政策实施影响分析[J].农业科技管理,2021,40(06):74-77+89.