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乡村振兴背景下土地经营权信托流转的困境与出路

2024-01-18 90 上传者：管理员

摘要：土地经营权信托流转作为一种新兴流转方式，可在激活农村土地要素和提高农民经济利益等方面发挥重要作用，为实现农业农村现代化创造良好条件。当前，我国许多地方开展了土地经营权信托试点工作并取得了一定成果，但仍然存在土地经营权信托法律关系主体资格不明确、登记制度不完备、监管制度不完备等法律问题。对此，应通过明晰土地经营权信托法律关系主体资格、完善土地经营权信托登记制度和土地经营权信托监管制度等途径进行优化。

关键词：
乡村振兴
信托
土地经营权
土地经营权信托
流转
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一、我国土地经营权信托流转的现状

伴随农村承包地“三权分置”改革的持续推进，土地经营权逐渐成为一项独立的权利，为我国农村土地经营权信托流转奠定了坚实基础。与此同时，农村土地经营权信托流转亦帮助土地承包权和土地经营权实现分离，有效推动“三权分置”改革。农村土地经营权信托流转作为一种新兴的土地经营权流转方式，具有增强土地经营权流转的市场活力、推动农业与农村高质量发展等积极作用。近年来，我国积极发展形式多样的适度规模经营，努力促进小农户与现代农业发展的有机衔接，这都得益于各种土地经营权流转方式的助力以及“十四五”规划纲要等重要文件的指导。其中，农村土地经营权信托流转作为土地经营权流转的创新方式之一，契合“三权分置”改革理念，符合经营管理实际，能够在完善我国农村基本经营制度和增强农业经营活力的过程中发挥正向作用。

土地经营权信托已在许多地方进行了试点，并取得了一定成果。2010年，湖南省益阳市政府出于主导农村土地经营权信托流转的现实需要，出资设立了国内第一家土地信托公司，并创造了具有代表性的“草尾镇模式”。2013年，中信信托有限公司和安徽省宿州市政府签订了土地经营权信托合同，这是商业信托公司参与农村土地经营权信托流转的首单，亦标志着农村土地经营权信托流转在我国正式启动。在之后的一年多时间内，北京信托、兴业信托等信托公司共设立了13个土地经营权信托流转项目，所涉农地达数十万亩。目前，由于我国城镇化进程的不断加快，农村土地经营权信托流转亦不断加快。

二、土地经营权信托流转的现实困境

近年来，尽管我国在土地经营权信托流转方面进行了诸多实践，在一定程度上取得了成效，然而由于信托传入国内的时间不长，实践经验仍不足，农地流转的现实情况与需求不相适应，土地经营权信托流转主要面临以下三方面的困境。

（一）土地经营权信托法律关系主体资格不明确

首先，依据《农村土地承包法》和《民法典》的有关规定，土地承包经营权人是适格的信托委托人，即享有设立土地经营权信托的主体资格。实践中，土地承包经营权人一般不直接与信托公司订立土地经营权信托合同。例如，安徽宿州等地将市政府当作信托委托人，北京密云等地则将土地股份合作社当作信托委托人。前述模式尽管有利于降低单一委托人和受托人间的谈判成本，提高谈判效率，但这种模式阻隔了土地承包经营权人和信托，不利于土地承包经营权人掌握相关经营管理情况从而充分行使其权利。

其次，受托人是委托人基于信托将其财产和财产性权利交予管理处分的人，在信托法律关系中占据核心地位。一方面，根据《信托法》有关规定，受托人包括具完全民事行为能力的自然人与法人，并通过兜底条款预留空间。与其他财产权信托不同的是，在土地经营权信托中，农业种植企业与农业种植大户可否以信托受托人的身份参与信托运行过程需法律予以明确。另一方面，《农村土地承包法》规定受让方须具一定资质或能力，但政府出资设立的信托公司和商业信托公司均无该资质，法律亦未对受托人作明确规定，故受托人身份问题是关系土地经营权信托法律关系运行的重要阻碍，亟需得到处理。

再者，受益人无需承担义务就可享有信托利益，《信托法》亦未对其有所限制。故实践中易出现土地经营权信托受益人混乱的局面，如农户、政府和共同受益人均被视为受益人。受益人不明不仅有碍于保护受益人的信托利益，还有碍于受益人行使监督权。

（二）土地经营权信托登记制度不完备

信托登记的初衷在于维护交易安全和第三人利益，亦是充分保障土地经营权独立性的重要手段。目前，关于土地经营权信托登记的规定存在不完备之处，使得农户在自身权益受损时难以获得有效保护。实践中亦常出现农户的知情权抑或监督权遭受损害的情形，其根本原因在于我国与土地经营权信托相关的法律法规仍未完备，并且我国尚未对农村土地登记制度予以明确，只是于《信托法》第十条规定了关于登记的原则性问题及其后果，而《农村土地承包法》第四十一条针对土地经营权流转登记进行了规定且明确未经登记的不能对抗善意第三人，尽管表明了土地经营权的流转需要满足一定条件，然而该规定仍然属于原则性、概括性规定，并未列明土地经营权流转登记的具体流程，[8]农村土地经营权信托实践中，土地经营权信托登记仍无可供依据的具体规则。

我国农村土地经营权信托登记制度缺乏登记主体、登记程序以及登记效力等方面的规定，不仅有碍于农民合法权益的保护，而且有碍于诸如知情权和监督权等权利的行使。总而言之，如若无法建立起完备的土地经营权信托登记制度，农村土地经营权信托的适用与推广将会受到较大影响。因此，建立健全土地经营权信托登记制度具有必要性和正当性。

（三）土地经营权信托监管制度不完备

农村土地经营权信托牵涉到土地承包经营权人、政府和信托机构等多方主体，法律关系亦较为复杂，切实有效的土地经营权信托监管制度关系到农村土地经营权信托的健康有序发展。目前，关于土地经营权信托监管的法律规定不完备，虽然《信托法》等相关法律对土地经营权信托监管有所涉及，但无法完全参照适用，所以土地经营权信托监管存在立法上的不足。与此同时，农村土地经营权信托监管与土地、金融等多个部门密切相关，若无专门的监管部门进行监管，便容易导致竞相监管或各方推诿的现象发生。此外，土地经营权信托实践中，个别政府对自身定位认识不清，表现为过度干涉农村土地经营权信托，甚至担任主导者角色，这既容易导致监管失灵，又会危及政府公信力建设。除此之外，实践中存在受托人随意更改农村土地用途并侵害农民合法权益的情况，但农民普遍缺乏信托知识和法律知识，其监督能力较为薄弱，甚至没有意识到自身享有监督权。因此，土地经营权信托监管仍有很大的完善空间。

总而言之，农村土地经营权信托的运行管理比较复杂，牵涉到土地、金融等多个领域，涉及的主体多，建立健全土地经营权信托监管制度事关农村土地经营权信托的良性稳定发展，事关乡村振兴战略的实现。

三、土地经营权信托流转的优化路径

为了加快推进土地经营权信托流转，应结合我国土地经营权信托流转的现状，针对土地经营权信托法律关系主体资格不明确、登记制度不完备和监管制度不完备的困境提出具有可操作性的优化路径。

（一）明晰土地经营权信托法律关系主体资格

首先，委托人作为信托法律关系的起点，对信托法律关系的成立起着决定性作用。据《民法典》第三百三十九条规定，土地承包经营权人享有对土地经营权的处分权。从立法上明确土地承包经营权人是土地经营权信托法律关系委托人，推动其直接与受托人订立信托合同，有助于规避信托委托人适格的法律风险。作为信托委托人的土地承包经营权人，既能行使《信托法》赋予委托人的权利，又能够行使《民法典》赋予合同当事人的权利，有助于维护其土地利益和经济利益。

其次，与政府出资设立的信托公司相比，商业信托公司属非银行金融机构，可以在土地经营权信托中行使受托人的管理职能，还具有投融资功能，可更为密切地联系资本市场，将社会资金投入农业生产经营当中。故商业信托公司具备管理信托财产的受托能力。此外，土地经营权信托实践中信托公司一般将土地经营权委托于农业公司或农业种植大户，由其经营管理承包地。可见，信托受托人无需具备农业经营资质或能力，但最终的土地经营权经营管理者须具备相应资质或能力。

再者，在土地经营权信托实践中，受益人的范围较广：一些地方的受益人系农户，例如无锡“桃园模式”；一些地方的受益人系政府，例如安徽“宿州模式”。《信托法》亦未对受益人的范围予以明确，故而受益人可以是土地经营权信托合同中作为委托人的任何人。鉴于土地流转的真实目的是保障农民的土地收益，且受益人的确定应符合维护农民利益的信托目的，故应将农户明确为受益人。

（二）完善土地经营权信托登记制度

我国土地经营权信托登记制度尚未完备，实践中仅能通过原则性规定来规范土地经营权信托，相应地，亦会给相关工作人员带来一些麻烦，故建立健全土地经营权信托登记制度迫在眉睫。伴随经济发展水平的不断提高，土地经营权受让人、土地的生产经营者和实际占有人由愈来愈多的本集体经济组织以外的主体担任，所以土地经营权信托必须进行登记，以发挥公示生效之作用。

土地经营权信托登记可以列明信托主体，这亦为相关人员了解所涉土地的权利状况提供途径，有助于推动土地经营权信托的发展。土地经营权信托登记制度还应列明信托内容和申请人等，各地信托登记机关对此可以结合本地实际灵活处理。该制度的实施亦有助于有关机关了解和管理土地经营权信托情况。

（三）完善土地经营权信托监管制度

针对土地经营权信托实践中出现的种种不规范行为，可通过完善土地经营权信托监管制度来维护农民合法权益。第一，在当地条件允许的情况下可设立信托监察人。《信托法》仅提及公益信托监察人，然而土地经营权信托实践中，农户的专业程度一般低于信托机构，农户居于弱势地位，所以有必要设立土地经营权信托监察人以维护农民合法权益。第二，建立监管平台。农民可以通过土地经营权信托监管平台了解土地流转情况和经营管理情况等多项信息。第三，建立专门的土地经营权信托监管机构，发挥政府监管的作用，并细化其监管职责。政府监管在土地经营权信托监管中占据核心地位，担负着主要监管职责。《土地管理法》和《农村土地经营权流转管理办法》尽管在一定程度上对监管作出规定，然而仍需进一步明确各监管部门的具体监管职责。最后，采取相应的惩罚措施。实践中，个别受托人在经营管理土地时随意更改农村土地用途，实施种种有碍于农村土地健康发展的不规范行为。对此，应采取相应的惩罚措施以约束受托人，进而更好地规范土地经营权信托行为，推动土地经营权信托的稳健发展。

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基金资助:2023年广西研究生教育创新计划项目“乡村振兴背景下农村土地经营权流转法律问题研究——以广西鹿寨等5个土地规范流转示范县为例”(项目编号:YCSW2023164);