一、问题的提出

补齐乡村基础设施短板不仅是乡村振兴的重要任务，也是构建新发展格局的现实需要。“在新发展阶段，农业高质量发展、全面推进乡村振兴、新型工农城乡关系与国内国际双循环新发展格局等恢宏叙事梯阵，都需仰仗体系更加完善、功能更加齐全的现代化基础设施条件的支撑保障”[1]。党的十八大以来，各级政府高度重视乡村基础设施建设，乡村面貌发生巨大变化。但城乡之间、乡村和乡村之间，基础设施的差距仍十分明显。党的十九届五中全会提出“实施乡村建设行动”。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《乡村建设行动实施方案》,各级政府也陆续出台了配套方案，农村基础设施越来越成为其“三农”工作的重点。但一些地方政府在推进乡村基建中仍存在政策逻辑和实施路径不够清晰的问题，而现有的相关研究大多集中在某一种模式以及该模式实施的影响因素方面，无法有效指导资源禀赋不同乡村基建实践。此外，中国的乡村基建虽然在模式选择上与其他国家没有很大的差别，但在这些模式背后有着独特的影响因素和选择逻辑。因此，有必要对我国乡村基建的主要模式进行更深入研究，研究其背后的内在规律和逻辑，从而对更好地开展乡村基建和其他发展中国家学习中国经验提供指导。

乡村基础设施种类繁多，根据性质一般可划分为非经营性、准经营性、经营性三种。针对基础设施的不同性质，2017年，国务院办公厅印发的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》明确了政府为主、政府和社会资本为主、企业为主的分类投资体制，同时也鼓励和引导农民投入。与之相对应的，乡村基建模式一般有政府主导、政府和社会资本合作(PPP模式)、村民自建以及企业主导四种模式。企业主导模式主要运用于国有企业在电信、电力等方面的投资建设，有独特的决策、建设、运营机制，需要另做讨论。虽然前三种建设模式适用的基础设施已经比较明确，但在具体应用中，地方领导干部仍面临着种种困惑。其中，最重要的就是如何准确理解各种基建模式的特点?如何根据地方资源禀赋条件选择适合当地的基建模式?如何优化自己的基建条件?因此，亟须展开对乡村基建模式核心要素的分析，整理出简明清晰的分析框架，帮助基层政府进行基础设施建设模式与路径的选择。

目前，关于三种乡村基建模式的影响因素或应用条件的研究取得一些成果。例如，管立杰等认为，项目收益率、政策支持力度、资金可获得性、专业人才充足性、平等合作意识对于农村基础设施PPP 模式的发展影响较大[2]。严华东等根据项目的回报机制，将PPP模式的适用范围确定为政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类项目[3]。吴侗等调研发现，村民自建模式一般对农村的治理水平有较高要求[4]。马晓河等认为，顶层制度设计、全程民主参与、有效监督服务等是村民自建模式成功的关键[5]。政府主导模式的影响因素虽然未见专门的讨论，但一般认为地方政府的财力、责任等是主要影响因素。这些讨论对乡村基建有重要价值，但相对来说还不够深入，缺乏对项目全过程和内在逻辑的分析。更重要的是，缺乏一个能够统合三种建设模式的宏观分析框架，导致地方无法根据自身资源条件和能力水平选择适合自身的建设模式，更不利于上级政府对乡村基建进行宏观管理和分类指导。

二、乡村基建的主要模式及其影响因素

我国乡村基建的模式大体上有政府主导、PPP和村民自建三种，这些模式背后有着独特的、深刻的、统一的内在逻辑。

(一)政府主导模式及其影响因素

政府主导的乡村基建主要针对没有收益或不求收益的基础设施，如农村道路、高标准农田建设、农村改厕等。当前，这种模式基本上都是采取项目制的形式，从乡镇、县级政府到市、省级政府，层层申报、层层审批，立项后下拨项目资金，然后再实施项目并接受上级政府审计监督的过程(一些财政宽裕的县也会自主设立项目)。因此，政府主导模式主要是指投资主体是各级政府，资金来源是财政拨款，建设项目立项、建设主体和建设方式的选择，以及质量监督和验收等都由政府决定的模式。

政府主导模式实施中最关键的影响因素有五个。一是政府财政和预算。财政宽裕，编制的预算多，能够实施的项目就多；反之就少。有研究表明，地方政府财政收入越多，政府可支配的资金也就会越多，其对乡村公共基础设施的投资量越大[6]。二是政府的重视程度。重视程度高，编制的预算和实施的项目就多，乡村基建就更容易获取资金，基础设施的水平也越高；反之则越低。三是项目本身的价值。政府主导的项目虽然不单纯追求项目本身的经济效益，但也要关注项目所能产生的社会价值。比如，能够让多少人受益，是否有利于带动区域经济社会发展等。所以，政府更倾向于向农村人口密集和具有一定自然历史文化资源的地区投资基础设施[6]。四是基层政府的配套和执行能力。项目的建设最终仍要落实到基层政府。从上级政府的角度看，项目要建成和发挥效益，基层政府必须能够保证配套资金到位，顺利实施或配合实施项目。如果地方基层政府配套资金不到位，导致工程项目延误，往往会被扣减下年度的资金指标，甚至相关责任人会被行政处罚。五是上下级政府之间的有效沟通。基层政府要把握好上级政府的工作导向，申报项目的思路、类别、内容和要求等方面都必须合规。

政府力量在乡村非经营性基础设施建设方面，具有不可替代的主导作用，但也常常面临着政府财力不足，配套资金难到位；供给效率不高，与农村居民现实需求脱节；信息不对称和监督不到位，导致的资金占用和套取，项目安排优亲厚友、以权谋私等情况[8]。因此，PPP模式和村民自建模式也是乡村基础设施建设的重要模式。

(二)PPP模式及其影响因素

PPP模式具有弥补财政资金不足，减轻政府债务负担，激活社会资本并分散风险等优点。在农村建设需要大量资金投入，而政府财政资金相对于海量投资需求十分有限的背景下，PPP模式就成为各地方政府极力想运用的模式。但无论是私人资本还是国有资本，参与PPP项目都要求有一定利润且有效控制风险，所以，社会资本更偏向于参与信誉高、财政实力强的优质政府所发起的PPP项目[9],而且一般用于有一定收益的准经营性公共项目。例如，农村的部分教育、医疗、养老以及垃圾清运和污水处理等。2017年5月，国家财政部联合农业农村部印发的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》,明确了农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、“互联网”+现代农业等领域是PPP模式的重点支持领域。这些类型的项目严格来说属于经营性项目，但由于风险大、投资周期长、收益低，市场主体投资积极性不足，需要政府补贴，所以也常常使用PPP模式。准经营性项目同样面临着上述问题。有调查显示，中部某省份农村基础设施建设回款慢、政府违约率高、主体信用差、收益率低于城市项目、收费机制不健全，严重影响了社会资本投资的积极性[10]。

关于乡村基础设施建设运用PPP模式的影响因素，管立杰等将项目收益率、政策支持力度、资金可获得性、专业人才充足性、平等合作意识作为最重要的五个影响因素[11]。除此之外，风险分担公平性、项目规划合理性、地区GDP、债务率、利率、政策一致性、法律法规完善性等也具有较大影响。另外，谈婕等认为财政和组织能力较强的地方政府更能推进PPP项目落地，领导人年轻、学历高、任期长所在的地方政府发起的项目更容易落地等[12]。从山东省的实践来看，建立项目库，有效整合项目资源，搭建沟通平台公开向社会推介等也会对PPP项目的广泛运用产生重要影响[13]。综合来看，乡村基础设施建设采用PPP模式的影响因素主要有项目盈利前景、地方经济发展水平、政府财政能力、政策支持力度、政府信誉以及政府的组织能力等。项目盈利前景和地方经济水平、政府财政能力、政策支持力度和政府信誉是高度相关的。一方面，经济发展好的地方人口相对集中，制度环境较好，项目收费比较稳定；另一方面，农村PPP项目的风险大、周期长、收益低等特点往往需要政府在财政、金融方面给予支持，因此，政府财政能力和政策支持力度及稳定性就成了重要影响因素。另外，从地方政府的角度看，运用PPP模式首先要找到社会资本合作对象，因此，地方的社会关系网络也是重要影响因素。

(三)村民自建模式及其影响因素

村民自建模式的探索始于2011年前后安徽和四川部分农村地区的中小型公共基础设施项目建设，其最初的目的是为了解决政府及其主管部门 “一包到底”的做法导致的投资效率低、“跑冒滴漏”严重、村民满意度低等问题[14]。其典型特征是政府投资，但村民全程主导或参与决策过程、建设过程、监督验收过程。例如，安徽省南陵县探索的“三会四自一平台”自建机制，实现了部分农村基础设施的“自选、自建、自管、自用”[15]。经过十多年的探索实践，目前村民自建模式还包括以奖代补、先建后补、以工代赈、无偿提供建筑材料等方式，鼓励农民和村集体自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。一些经济发达地区和集体经济发展较好的村庄，自主筹资筹劳甚至占了较大比重。总之，村民自建并不是指建设项目所需人财物必须完全由村民或村集体自行解决，其关注的重点是村民意愿的表达、需求的满足和积极参与，以及增强村集体的组织力、凝聚力和治理方式的改善。村民自建模式和政府主导模式的差别主要在于村民和村集体是否直接参与。

村民自建模式作为政府主导和PPP模式的有效补充，有其独特优势：对于农民来说，可以增加村民收入、增强村民主人翁意识以及提升村民技术能力。对于村集体来说，也有利于改善乡村治理，增强基层组织的凝聚力[16]。因此，无论是在经济发达地区还是在欠发达地区，村民自建或者鼓励村集体、村民积极参与乡村建设都是各地积极倡导的模式。但是，这种模式也有其局限性：一是很难适用于大范围的、技术含量与公共安全要求比较高的基建项目；二是要有效解决正式制度约束和村民自建自主性之间的矛盾问题；三是对村集体和村民的要求比较高，一般只适用村干部能力强、村民整体积极性高并且道德约束与自控能力强的村。另外，需要筹资筹劳的项目还要求村集体有一定的经济实力。

因为村民自建模式的资金有很大一部分甚至主要来源于政府，因此，其影响因素首先包括政府主导模式的影响因素。除此之外，其他的影响因素主要是村集体的组织能力、村集体自身经济实力和筹资能力、村民的积极性等。另外，村庄规模同样是影响村民自建模式实施的重要因素，村庄必须有一定的人口基数，村集体的组织能力才能得以发挥。

三、乡村基建影响因素的归类分析

通过对这三种建设模式影响因素的总结归类可以发现，影响乡村基建的核心因素主要是地方资源约束和政府行政能力(见表1)。  

表1 乡村基础设施建设影响因素归类表  

经济学一般将资源定义为生产过程中所使用的投入，包括自然资源、人力资源和加工资源等。随着人们对经济社会活动认识的深化，技术、知识、社会关系等社会资源也被纳入研究范围。资源约束是科尔内提出的一种约束类型。他把企业生产增长的约束分为资源约束、需求约束、预算约束三种类型。在他看来，由于传统的企业预算是软的，不是根据市场需求进行生产，限制其生产可能性边界的是可获取的资源[17]。西方经济学的教科书中虽然没有直接的资源约束概念，但有资源稀缺性和生产可能性边界的概念，其所表达的在既定资源和技术条件下所能生产的各种商品最大数量的组合，也反映了资源约束的含义。

借用资源约束的概念，本文所说的资源主要指基层政府建设农村基础设施可以利用的各类外部资源的总和，包括政府资源、社会资源、人力资源和自然历史文化资源。政府资源着眼于本级政府能够从上级政府获得的支持，包括上级政府的财政状况、与上级政府的关系、上级政府的重视程度等；社会资源主要指社会组织发育度、社会资本丰裕度、本级政府与社会资本的关系和对社会资本的影响力；人力资源主要指项目人口密集度、相关的专业技术和管理人员等；自然历史文化资源主要着眼于是否具有开发旅游的价值，并以此吸引上级政府和社会投资的可能性。

政府行政能力是政府通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标时所具有的能力[18]。从乡村基建的角度看，无论是何种建设模式，县、乡两级政府和村自治组织都是贯彻实施项目以及保障项目正常运营的主体或关键环节。因此，行政能力主要指县(市)、乡(镇)政府以及村自治组织的行政能力。行政能力从不同的角度理解有不同的内容，综合学界看法，行政能力大体包括财政能力、决策能力、协调能力、强制能力、组织动员能力等[19]。财政能力主要指本级政府的财政收支状况，决策能力是指政府科学决策项目内容、地点、实施方案的能力，协调能力是协调项目建设相关各方的能力，强制能力是项目遇到阻力时强制实施的能力，组织动员能力就是组织动员群众参与建设的能力。

四、资源约束和行政能力的分析框架及基建模式选择

如前所述，资源约束和行政能力是三种模式的共同影响因素，因此，本文尝试构建一个以资源约束和行政能力为底层逻辑的基建模式分析框架，乡村基建适合采取什么模式，基层政府怎样才能争取到基建项目等，都可以放到这一框架中进行分析。虽然乡村基建项目的经济社会价值、投资量、涉及的区域范围等，都对乡村基建模式的选择有重要影响，但为了将复杂现象简化分析，探讨内在机制，本文尚未将其纳入分析框架。

(一)乡村基建模式分析框架构建

资源约束有松紧之分，行政能力有强弱之分。由此可以将乡村基建所面临的情况分为四种类型(见图1)。横轴表示资源约束，纵轴左侧表示资源约束紧(资源稀缺),右侧表示资源约束松(资源丰富);纵轴表示行政能力，横轴上侧表示行政能力强，下侧表示行政能力弱。纵轴和横轴交叉形成四个象限。

图1 农村按照资源约束和行政能力分为四种类型   

第一象限表示强能力多资源地区。这类型地区三种模式都可以使用，一般根据项目性质选择建设模式。

第二象限表示强能力少资源地区。少资源意味着从上级政府和社会资本获取投资的可能性不大，但由于本级政府行政能力强，可以有效发动群众，依靠自身力量进行基础设施建设，因此，可以采用政府主导和村民自建模式建设基础设施。需要注意的是，本级政府行政能力越强，越是能够建设大规模或大型的农村基础设施。例如，20世纪六七十年代修建的红旗渠和在全国兴起的“农业学大寨”浪潮。

第三象限表示弱能力少资源地区。无论是上级政府还是社会资本都很难选择这样的地区进行建设。

第四象限表示弱能力多资源地区。多资源意味着上级政府财政或社会资本比较宽裕。乡村基建一般倾向于采用政府主导或者PPP模式。但是由于本级政府行政能力较弱，无论是上级政府还是社会资本都会有所顾虑。如果本级政府行政能力只是稍弱，大体不影响项目实施，那么基建项目会照常进行。如果行政能力十分欠缺，如基层党组织软弱涣散、群众基础差、不信任政府等，即便资源丰富，也很难吸引项目落地。

(二)乡村基建的模式选择

对于第一、第二和第四象限所代表的地区究竟会采取哪种模式，需要结合资源和行政能力的分布进行更进一步的分析。

首先，对于第二象限，乡村基建采用政府主导模式还是村民自建模式主要受行政能力所在的不同层级的影响。县、乡级政府行政能力较强的，一般偏向于政府主导模式；如果村集体行政能力较强，则会倾向于村民自建模式(见图2)。

其次，对于第四象限，本级政府所拥有的资源所处的领域决定了其倾向于采用的模式。例如，如果政府资源较丰富，即上级财政状况较好，比较重视农村基础设施建设，同时和上级政府有很好的关系，能够进行有效的沟通，那么其乡村基建就倾向于采用政府主导模式；如果处于社会资源领域，即本地的社会组织发育度高，社会资本丰裕，且政府和社会资本保持有良好的关系，双方信任度高，那么基层政府就倾向于采用PPP模式(见图2)。

图2 资源约束和行政能力分布与乡村基建模式选择  

需要说明的是，第二象限的资源不能无限稀缺，第四象限的行政能力也不能无限弱化，否则都不再具备建设的价值或条件。这种限制由图2中的线条a和b表示。

图3 强行政能力和松资源约束条件下乡村基础设施建设模式选择   

再次，对于第一象限，由于资源和行政能力都不稀缺，当地可选择的模式更加自由，两者对模式最终选择的影响力下降，但仍能够在一定程度上发挥作用。根据资源和行政能力的分布，可以把图2的第一象限分为四个区域(见图3)。

区域1代表资源条件处于政府部门，同时村集体行政能力强，乡村基建既可以采用政府主导模式，也能采用村民自建模式，具体采用何种模式，需要结合项目性质决定，如大型项目适于采用政府主导模式，小型项目一般采用村民自建模式。区域4可以采用PPP模式或村民自建模式，区域3可以采用政府主导或PPP模式，但具体采用什么模式，是由模型以外的因素决定的。例如，区域4,如果村集体争取到的社会资源是不求回报的慈善性资金，基建模式就倾向于村民自建；但如果社会资源追求回报，且村集体本身能力不足以支撑项目建设，则倾向采用PPP模式。区域3同理，不再赘述。区域2由于资源和行政能力都处于政府领域，一般只能采用政府主导模式。基于以上分析可以看到，资源约束和行政能力对乡村基建模式的选择范围做了限定，区域1和2不可能选择PPP模式，区域3和4不可能选择政府主导模式，区域2和3不可能选择村民自建模式。

五、资源约束和行政能力的替代关系分析及基建路径措施

上述分析是在静态条件下，资源约束和行政能力对乡村基建可选择模式的影响。分析的内在逻辑是扬长避短，发挥地方优势。但从动态角度看，资源和行政能力之间存在替代关系，且替代率递增，这意味着在模式选择上一味扬长避短、发挥优势并不可取。从动态分析看，以第一象限为导向的补齐短板路径更有效。

(一)资源约束和行政能力的替代关系分析

回到图1,对比分析第二象限和第四象限，第二象限虽然资源少，但行政能力强，其依靠强大的组织动员能力仍然能够自主修建基础设施。与其相反的第四象限，虽然行政能力较差，但更容易得到上级政府和社会资本的关注，无论是政府资源、社会资源、人力资源，还是自然历史文化资源，当其可利用资源丰富到一定程度时，即便行政能力有所欠缺，外部资源依然会向其倾斜。由此可以看出，在一定范围内，乡村基建所要求的行政能力和资源丰裕度在一定程度上呈替代关系，即资源稀缺的地区可以用强化行政能力的办法替代基建对资源的需求；而行政能力较弱的地区，也可以通过获取外部资源来替代对行政能力的需求。这两者之间替代关系有两点需要注意：一是替代有边界。当其中一种要素减少到一定程度时，无论如何增加另一种要素，都无法增加基础设施建设。例如，当自然环境恶化到一定程度时，最优选择是搬迁而不是加强基建；当行政能力弱到一定程度时，根本无法有效组织群众时，无论是上级政府还是社会资本都不会投资。二是两者的边际替代率呈递增状态。外部资源和行政能力是两种性质不同的要素，两者只能有限替代，随着资源贫乏程度加深，需要更加强大的行政能力，才能弥补乡村基建的需要，反之亦然。根据这两个特性，行政能力和资源约束在乡村基建上有替代关系(见图4)。纵轴为行政能力，横轴为资源约束，曲线A代表一定水平的农村基础设施。曲线A凸向原点，代表边际替代递增。曲线两端垂直于纵横两轴的线段，表示当一种要素稀缺到一定程度时，基建就会停止。

图4 资源约束与行政能力的替代关系  

(二)替代关系影响下的乡村基建的路径措施

图5 乡村基础设施建设路径选择图   

由于行政能力和资源约束是农村基础设施建设的两个必要条件，且两者之间的替代关系是边际递增的，也就意味着两者的替代成本越来越高。因此，只增加资源或只增强行政能力并不是理想方案。那么建设基础设施的最优条件就是图1第一象限所代表的强能力多资源形态。其他象限所代表的地区类型，完善农村基础设施的最佳路径就是在要素条件上向第一象限靠拢(见图5)。而加强优势要素以替代另一种要素的方法，只能是无法弥补短板要素的替代方案。

首先，第二象限地区需要增加资源性投入。具体地说，可以从以下四个方面着手：

第一，争取政府资源。一是通过出色的工作获得上级政府的关注，从而形成良好的关系；二是争取政府项目，按照政府要求申报项目，以项目制的形式获取资金投入；三是争取政府优惠政策，如改革试点、政府奖励、人才政策等。第二，吸引人力资源。一是由政府出台人才政策，鼓励各类人才到农村地区创业、服务，如农民工返乡创业就业、教师医生科技人才下基层等。二是以相对完善的基础设施、公共服务、良好生态环境和宽松的社会环境吸引人才下乡。例如，国家以及各地发布的乡村建设行动方案，不仅包括基础设施建设，也包括完善公共服务、整治人居环境、加强乡村治理等内容。三是以感情动人，加强和本乡本土走出去的成功人士的联系，真诚邀请退休领导干部、成功人士回乡创业、支持乡村建设等。第三，获取社会资源。一是加强和各类乡贤、社会企业的联系，如成立乡贤理事会、加强与宗亲会联系等拓展社会关系资源；二是通过社会筹措资金，例如，发动乡贤捐款、争取慈善资金等；三是争取与社会企业、国有企业合作开发PPP项目等。第四，挖掘人文自然资源。有条件的地方可以和各类设计院、研究院、高校、企业等合作，深入调查研究，进行口述史的收集与整理，加强乡土文化的传承，进行自然资源调查，设计开发方案，发展生态旅游等。

其次，第四象限地区需要加强行政能力。可以从以下三个方面着手：

第一，加强财政能力。一是大力发展县域经济，增强县域财政造血功能，加大对基层政府的转移支付力度，发行专项债支持乡村建设等；二是盘活农村资源资产，增加集体收入，反哺基础设施建设。例如，通过“三变改革”盘活农村林地、坑塘、荒坡、滩涂、废弃公共建筑等，探索集体土地经营权抵押贷款的可行路径等，以集体收入弥补小型基础设施建设和维护保养的不足。第二，增强组织协调能力。一是选优配强地方政府领导和村“两委”班子，并保持相对的稳定性；二是建立各部门之间的协调机制，如成立乡村建设工作专班，协调各部门关系；三是加强对领导干部的教育培训。第三，提升村集体动员能力。一是建强村“两委”班子，选择能力强、有威望、公道正派的干部担任村支书；二是发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋带头作用，带动普通村民参与乡村建设；三是完善基层治理，推进“三治”融合，弘扬正气，建设和美乡村。

再次，第三象限地区需要从资源约束和行政能力两个方面同时加强。

典型做法是派驻工作队，委派关键部门或国企领导到地方挂职或担任村第一书记等，这样，既能加强地方行政能力建设，也能有效增加可供利用的资源。但是一般情况下，行政能力建设优先于资源投入，行政能力强，既有利于有效地争取资源投入，也有利于更好地组织资源利用，避免资源浪费。需要注意的是，如果这类地区比较多，且确实不具备开发价值，地方政府也可能会放弃，比如搬迁撤并村庄。

乡村基础设施建设是实现乡村振兴的基础条件。本文在对乡村基建常见三种模式的影响因素的总结归纳的前提下，提出乡村基建的关键性条件在于资源约束和行政能力。按照资源约束的松紧和行政能力的强弱分类，可以将农村分为四种类型——资源丰富且行政能力强、资源丰富但行政能力弱、资源贫乏但行政能力强、资源贫乏且行政能力弱。不同类型的地区，其适合采用的建设模式和建设路径各不相同。由于资源约束和行政能力之间的替代具有边际替代递减效应，最优的选择是弥补其短板弱项。最后，本文结合现实情况，提出了相应的具体措施，希望能够对我国广大乡村地区的基础设施建设有一定的启示。需要特别指出的是，本文虽然讨论的是我国乡村基础设施建设的模式和路径的选择，但是资源约束和行政能力是理解中国基础设施建设、公共事业发展的关键影响因素。在推进中国式现代化，以及建设“一带一路”,支持发展中国家改善基建的大背景下，运用好资源约束和行政能力的分析框架，是讲好“中国故事”,让发展中国家走好“中国式道路”的有效工具。

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文章来源:李智永.中国式乡村基建的模式与路径——基于资源约束和行政能力的分析框架[J].学习论坛,2024,(04):101-108.