国土空间开发风险评估是国土空间规划编制的基础性工作[1-2]。自然资源部于2019年印发的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》中提出要对国土空间开发风险进行评估，2020年发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》进一步要求“系统梳理国土空间开发保护中存在的问题，开展灾害和风险评估”，从“被动响应”转向“主动防控”[3]。

目前，关于国土空间开发风险评估的研究较少，尚未有成熟的理论和技术方法[4]。更多的研究集中在自然灾害风险、生态环境风险等局部区域、单风险种类的评估[5]，如，三峡库区江段水环境污染风险[6]、广州地铁系统洪水风险评估[7]、三江平原景观生态风险[8]、中国重大自然灾害风险指数研究[9]、保加利亚土壤侵蚀风险评估[10]研究等。主要技术方法有机器学习[11]分层贝叶斯方法（HBA)[12]、随机森林[13]等。综合来看，上述研究难以直接应用到市县国土空间总体规划编制中。主要原因是相关研究与国土空间规划“统一底数、统一标准、统一规划”的要求不一致，空间精度也达不到规划要求。

本研究从市县国土空间规划的需要及国土空间开发风险评估的科学内涵出发，探讨国土空间开发风险评估的技术思路和流程，并以湖南省常德市为例进行实证，旨在为市县国土空间开发风险评估提供一种可行、科学、实用的评价框架，有效识别由于国土空间开发不当引发的风险，以便于在国土空间规划中有针对性地提出风险减缓和应对措施，促进转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。

1、研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

常德市位于湖南省北部，武陵、雪峰山脉与洞庭湖交界处，110°29′～112°18′E,28°24′～30°07′N，市域面积为1.82×104km2。常德市西部属武陵、雪峰两大山系，群峰起伏，中部丘岗交错，河谷平原穿插其间，东部为低平开阔的洞庭湖平原，河网密布。境内有沅江、澧水流经，流域面积在10 km2、河长5 km以上的河流有432条。年均降水量1 200～1 900 mm，常德市年平均气温16.7℃。耕地占市域面积的25.70%，林地占42.59%，水域占14.67%，建设用地占8.94%。

1.2 数据来源

本研究采用的数据主要为常德市历年土地利用变更数据库、全国第三次国土调查数据、数字高程（DEM）数据、自然保护地、生态保护红线、国情调查数据库等基础类数据，以及常德市资源环境承载力与国土开发适宜性评价等研究性成果。数据来源于自然资源部门、林业部门、水利部门、交通部门等各行业有关部门。

获得数据后，对数据进行预处理，将所有数据进行坐标转换、格式转换、影像矫正，最终统一为国家2000坐标系的gdb格式数据库。

2、概念内涵和技术方法

2.1 概念内涵

风险是人类活动的固有属性[14]，具有客观性、普遍性、必然性、可识别性[1]，其基本定义已被学者普遍接受。联合国定义风险为“特定区域和时间内预期的损失（生命健康、财产损失、经济活动中断等）”[15]。综合来看，风险描述的是造成危害的行为与承受危害的主体之间的相互作用[9]，包含4个主要要素：（1）风险源，即引起风险的因素；（2）风险受体，即承受危害的主体；（3）风险类型，即针对风险受体而言的危害；（4）空间范围和时间段。

国土空间开发风险评估主要服务于国土空间规划编制，主要关注点是人类的国土空间开发活动对人类自身及国土空间要素造成的危害，其风险源为国土空间开发活动行为，风险受体为人类自身及国土空间要素，风险类型为国土空间开发活动可能导致的危害，包括生态、环境、粮食、灾害等方面，空间范围限定于本研究的市县区域内，时间段包括规划编制时及规划实施过程中。因此，本研究将国土空间开发风险定义为“一定区域内由于国土空间开发不当导致不理想事件发生的可能性和后果”；国土空间开发风险评估为“在国土空间开发可能导致的风险事件发生之前或之后，分析该风险事件发生的可能性及可能造成的影响，并在国土空间规划中给出避免或减缓的措施”。

风险类型有很多，但不是每一类都需要评估。确定需进行评估的风险类型时要遵循最低限度原则（Deminimis Rule），即“有些风险微不足道，不值得考虑”[14]。如，常德市草地面积仅占市域面积的0.19%，与草地相关的风险可不考虑，常德市属亚热带湿润季风气候，可不考虑干旱、冰冻等灾害。据此原则和常德市的自然资源地理条件，确定本次国土空间开发风险评估中应考虑生态安全风险、粮食安全风险、水安全风险、自然灾害风险（洪涝灾害和地质灾害）。

2.2 总体技术流程

国土空间开发风险评估整体上分为风险识别、提出减缓措施2个部分。风险识别方面，首先根据不同的国土空间开发风险类型，合理划分评估单元。按照科学性、系统性、独立性、可比性、数据可得性的原则，根据评估单元典型特征构建不同类型国土空间开发风险评估的指标体系。以各指标历史数据为基础，判断当前阶段国土空间开发面临的风险，评估已造成的危害性后果。综合考虑各指标数据发展趋势、未来规划设想或方案，对未来可能面临的国土空间开发风险进行预测、分析与评价。提出减缓措施方面，根据当前阶段正面临的或未来可能遇到的国土空间开发风险情况，结合国土空间规划技术指南中规定的编制内容，提出风险减缓策略，并纳入国土空间规划。

值得说明的是，如果对单一风险进行评估并综合，会掩盖不同类型风险间的级联效应与耦合机制[16]。某项内容存在风险并不会因为另一项内容不存在风险而被掩盖。故本研究未采用加权综合等形式得出风险指数的研究思路。

2.3 生态安全风险评估技术方法

主要通过生态用地（河湖水域、湿地、林地）面积变化、生态系统格局变化反映生态安全风险，采用的指标见表1。因常德市草地面积不足1%，本研究中暂不予以考虑。首先以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价中的生态保护重要性评价结果为基础，结合土地利用变更调查、数字高程（DEM）数据、地理国情普查、生态保护红线、自然保护地等数据，将各图层进行空间叠加，按照地理的空间异质性和空间相似性原理，经空间聚类分析形成60个自然地理单元，作为生态安全风险评估的评价单元。然后以2009年第二次土地调查、2014年土地变更调查、2019年第三次国土调查数据为基础，分析研究区近10年间生态用地变化和生态系统格局变化情况，反映生态系统功能退化的区域。

表1国土空间开发风险评估指标体系

生态用地斑块破碎度（DGSP）、规整度（D）、连接度（CNTT）的计算方法如下：

式中，DGSP表示生态用地破碎度，N表示生态用地斑块个数，S表示生态用地面积。

式中，D表示生态用地的规整度，Si表示生态用地中第i个斑块的面积，li表示生态用地中第i个斑块的长度，N表示生态用地斑块的总数，D值的理论范围为1.0～2.0,1.0代表形状最简单的正方形斑块，2.0表示等面积下周边最复杂的斑块。

式中，CNTT表示生态用地的连接度，li表示第i个生态用地斑块的周长，Si表示第i个生态用地斑块的面积，N表示生态用地斑块的总数。

2.4 粮食安全风险评估技术方法

根据《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，在国土空间总体规划中重点关注耕地的质量和数量。故粮食安全风险评估以区县为评价单元，从数量、质量两个方面测算行政区内耕地和粮食安全保障情况（采用的指标见表1），识别粮食安全存在的问题。耕地数量方面，以2009年第二次土地调查数据、2019年第三次国土调查、统计年鉴为基础，分析研究区近10年的耕地保有量和粮食种植面积变化情况。耕地质量方面，因耕地质量等级、土层厚度等只有2014年的数据，故以2009年、2019年的耕地坡度变化情况来反映耕地质量的变化。

2.5 水安全风险评估技术方法

根据《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，在国土空间总体规划中重点关注水资源的优化配置及在水资源约束下的国土空间开发利用。故水安全风险评估以区县为评价单元，从水资源时空分布、水资源供需情况、地表水环境质量等方面分析研究区水安全风险（表1）。水资源供需情况分析中，以水利部门制定的至2030年用水定额标准为用水上限，需水情况以研究区国土空间总体规划中初步模拟划定的城镇开发边界为基础进行测算。

2.6 自然灾害风险评估技术方法

根据研究区自然地理条件，自然灾害风险主要考虑地质灾害和洪涝灾害造成的风险。地质灾害风险评估直接采用地质灾害调查成果[17]，其执行的技术标准为《县（市）地质灾害调查与区划技术要求实施细则》《地质灾害危险性评估技术规范》（DZ/T0286-2015）。洪涝灾害风险采用淹没分析法，具体为：

根据DEM、水系在Arc GIS中提取流域边界。根据历史数据确定致灾临界（面）雨量。结合历史暴雨洪涝险情，建立致洪面雨量序列，确定不同重现期（T年一遇）的致洪面雨量。获取流域内河流堤坝高度、长度等信息，叠加到流域DEM中，得到叠加流域堤坝信息的DEM数据。将计算得到的不同重现期致洪面雨量、叠加堤坝信息的DEM等数据代入Flood Area水动力模型进行淹没模拟，得到不同重现期洪水淹没区域。

3、结果与分析

3.1 生态安全风险分析

3.1.1 林水湿等生态用地面积逐年减少

2009-2019年，常德市林水湿等生态用地面积从9 928.55 km2减少到9 798.13 km2，减少了1.3%，年均减少13.04 km2。减少数量整体呈现“东多西少”的态势（图1）。位于常德市西部的石门县生态用地面积减少的最少，符合其国家级重点生态功能区的主体功能定位。

林地面积减少了0.6%，年均减少4.66 km2。林地减少的主要区域在桃源西部望阳山森林公园、石门县北部和澧县西部。洞庭湖、沅水与澧水干流沿岸及虎渡河、松滋河、藕池河流域林地面积有上升趋势。水域面积减少了1.7%，年均减少3.11 km2。洞庭湖及沅水、澧水水域均存在河湖水面面积减少的趋势，且安乡县、汉寿县等沅水、澧水下游及洞庭湖区域河湖水域减少趋势较为明显。湿地面积减少了6.4%，年均减少3.32 km2。洞庭湖、沅水与澧水干流沿岸建设开发活动密集区湿地减少趋势较为明显。

3.1.2 生态系统格局趋于破碎化

2009-2019年，常德市生态斑块数量由28.41万个增至47.95万个，平均斑块面积由3.60公顷/个减至1.87公顷/个，生态斑块破碎度由0.28增至0.53。生态系统格局越来越破碎的区域比较集中，主要分布在澧水两侧区域和桃源西南部望阳山、乌云界等区域。

图1常德市林水湿等生态用地面积变化

常德市生态空间的完整性和生态廊道的连通性下降明显。承载主要生态功能的林地、草地和水域破碎度增加，沅水、澧水、西洞庭湖部分岸段自然河/湖滨生态系统退化，部分河道修建的引水式电站导致下游河道流量减少，河道内生态用水不足。洞庭湖三口水系区域存在水系连通性下降和生态系统功能的退化。

生态系统格局趋于破碎化导致了生物多样性降低。西洞庭湖区浮游植物种类数量呈现下降趋势，水电开发导致沅水流域产卵场面积衰退，阻碍了河道中生物的自由迁移，鱼类资源衰退。湿地植被规模锐减，种类单一化，鸟类种群数量下降，珍惜濒危物种生存日益严峻。群落结构简单化，生态系统稳定性降低。

3.2 粮食安全风险评估分析

3.2.1 耕地数量

2009-2019年，桃源、汉寿、津市人均耕地相对变化较小，安乡县、澧县人均耕地面积呈增加趋势，临澧县人均耕地面积呈下降趋势。

《常德市土地利用总体规划（2006-2020年）（2016年修订版）》给出的规划期内耕地保有量目标为不低于48.53万hm2，永久基本农田40.78万hm2。“三调”数据显示，常德市2019年耕地面积约44.67万hm2（未包括即可恢复耕地），耕地保有量目标仅实现92.04%。现有耕地面积低于耕地保有量的县市区有鼎城区、澧县、临澧县、桃源县、石门县和津市市。种植结构调整导致耕地面积减少5.94万hm2，现状耕地非粮作物耕种面积占比为9.91%，未耕种面积0.49万hm2，占现有耕地面积的1.04%。

3.2.2 耕地质量

根据常德市耕地质量等别调查结果，平均耕地利用等为5.4等。全市耕地质量等级以优等地为主，面积占比72.81%；高等地次之，面积占比23.63%；中等地最少，面积占比3.56%。在现状种植粮食的耕地中，优等地约占19.94%，高等地约占78.66%。

2010-2018年，常德市耕地质量下降9.17%（表2）。全市新增城乡建设用地占用优质耕地的比重达到95.53%，其中，武陵区、鼎城区、汉寿县、桃源县等尤为明显。汉寿、桃源等坡耕地占比呈逐年上升趋势，安乡、石门灾毁耕地较多。

表2各县市区耕地利用情况

常德市粮食种植面积逐年减少，但粮食总产量保持相对稳定。2009年全年粮食种植面积66.3万hm2，粮食产量378.5万吨，至2018年全年粮食种植面积61.1万hm2，比2009年减少5.2万hm2，粮食产量为378.9万吨，比2009年增加0.4万吨。

3.3 水安全风险评估分析

3.3.1 水资源时空分布不均

常德市雨量充沛，降水时空分布不均，丰水期（4～10月）降水和径流约占全年的70%以上。第三次水资源调查评价显示藕池河近几年非汛期平均断流300天左右、虎渡河平均断流240天左右。常德市石门县渫水2015-2016年存在断流情况，2015年渫水断流天数63天，2016年44天。

全市县级以上城市供水水源地均为河道型供水水源，绝大部分为III类水质。城乡引水发展不均衡，县级城区供水多为单一水源，城乡争水、行业争水问题日益凸显。

3.3.2 水资源利用底线约束趋紧

根据常德市国土空间总体规划现有模拟规划方案预测，2035年需水量约为45.53×109m3，大于当前每年用水总量不超过39.7×109m3的要求。2018年全市万元GDP用水量达110 m3，是全国平均水平（66.8m3）的1.65倍。

常德市域水资源处于Ⅱ级开发利用水平，水资源利用程度高，开发潜力小，进一步开发潜力较小。其中武陵区、安乡县和津市开发利用水平最高，潜力最小，水资源会对该地区经济社会发展产生一定制约。

3.3.3 局部水环境质量下降

常德全市地表水环境质量保持稳定，水质总体良好。但洞庭湖等尚存在污染，主要污染物为总磷，污染来源主要受农药化肥的施用影响。部分饮用水水源地存在总磷、铁、锰、氨氮超标情况。乡镇村污水处理覆盖率较低，生活污水、规模化养殖和中小型企业排放的废水影响农村河湖生态环境。

常德市冲天湖、太白湖、珊珀湖存在轻度富营养状况。黄潭洲、新兴嘴、坡头、樟木滩、张公庙、滟州大坝上游、九龙水厂、安生、蒋家嘴断面水质污染综合指数略有上升，存在水质恶化的风险。

3.4 自然灾害风险评估分析

3.4.1 山地丘陵地质灾害多发易发，汛期风险加剧

常德市域范围内地质灾害高易发区面积为3 446.97 km2，占全市总面积的18.96%。地质灾害点多达1 200余处。主要地灾类型为滑坡，其次为不稳定斜坡、地面塌陷和崩塌。地质灾害最为频繁的地区为石门县，各类地灾点总计达489处，澧县、鼎城区、桃源县和临澧县也有分布。局部存在人类工程活动诱发的地面塌陷隐患。

3.4.2 防洪抗汛保障不足，城市内涝仍有发生

受常德市地势西高东低影响，淹没区集中在东南部。其中，因汉寿县大部分区域海拔低于25 m，淹没区占比达到42.27%；安乡县、鼎城区、武陵区、澧县有10%以上的区域位于淹没区内（表3、表4）。

表3常德市各县市区淹没区面积占比

表4常德市中心城区洪涝灾害风险等级面积占比

洞庭湖区防洪安全保障能力急需提升。洞庭湖区的防洪体系主要是以堤防工程为基础，结合上游水库拦蓄、蓄滞洪区分洪以及河道整治等措施进行综合防护。现有一线堤防基本上是以解放以来至1991年实测最高洪水位设防，建设标准不高，堤身和堤基隐患问题突出。加之蓄滞洪区短期内难以实现有效宣泄洪水，一线堤防长期超设计洪水运行，汛期基层抢险压力巨大。城市防洪标准除常德市城区一线大堤达百年一遇，其他县市区均为20年一遇，且相应配套设施不完善。随着城市化进程加快，城市调蓄水体与调蓄容积萎缩，排涝设施标准不高，内涝灾害时有发生（图2）。

图2常德市洪涝灾害风险

3.5 规划中的减缓措施

根据生态安全风险、粮食安全风险、水安全风险、自然灾害风险的具体表征，分析导致风险的国土空间开发利用方面的原因。结合《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中规定的规划编制内容，给出规划中的减缓措施（表5）。

表5常德市国土空间规划中的风险减缓措施建议

4、结论与讨论

4.1 结论

本文探讨了市级国土空间总体规划编制中国土空间开发风险评估的内涵与技术思路，并以湖南省常德市为例进行了实证。结论如下。

将国土空间开发风险评估定义为“在国土空间开发可能导致的风险事件发生之前或之后（但还没有结束），分析、预测该风险事件发生的可能性及可能造成的影响，并在国土空间规划中给出避免或减缓措施”，技术流程整体上分为风险识别、提出减缓措施2个部分。风险识别方面，首先划分评估单元，然后根据评估单元典型特征构建不同类型国土空间开发风险评估的指标体系，再以各指标历史数据为基础，综合考虑各指标数据发展趋势、未来规划设想或方案，对未来可能面临的国土空间开发风险进行预测、分析与评价。提出减缓措施方面，根据当前阶段正面临的或未来可能遇到的国土空间开发风险情况，结合国土空间规划技术指南中规定的编制内容，提出风险减缓策略，并纳入国土空间规划。

以湖南省常德市为例的实证显示，常德市面临的国土空间开发风险主要是生态安全风险、粮食安全风险、水安全风险和自然灾害风险。生态安全风险的主要表征为：（1）林水湿等生态用地面积逐年减少（年均减少13.04 km2);(2）生态斑块破碎度由0.28增至0.53，生态空间的完整性和生态廊道的连通性下降明显。粮食安全风险的主要表征为：（1）耕地数量逐年下降，有“非农化”“非粮化”趋势，现状耕地占耕地保有量目标的92.04%，永久基本农田中现状仍为耕地的占82.27%，非粮作物耕种面积占9.91%，未耕种面积占1.04%;(2)2010-2018年，耕地质量下降9.17%。水安全风险的主要表征为：（1）水资源时空分布不均，灌溉用水高峰期松滋西支、虎渡、藕池河基本断流；（2）部分区域水资源承载压力大；（3）局部水环境质量下降。自然灾害风险的主要表征为：（1）地质灾害高易发区面积占全市总面积的18.96%，点多面广危害性大；（2）城市防洪标准除常德市城区一线大堤达百年一遇，其他县市区均为20年一遇，且相应配套设施不完善；（3）排涝设施标准不高。结合《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中规定的规划编制内容，给出了规划中的减缓措施。该技术方法可以在空间上充分反映常德市在国土空间开发保护利用中存在的问题和面临的风险，并能够指导规划编制。

4.2 讨论

国土空间开发风险评估内容因服务的国土空间规划级别和尺度不同而有所变化。国家级、省级、区域性（如，长江经济带）规划侧重战略性，编制中的国土空间开发风险评估中应重点考虑应对全球气候变化、区域人口变化、生态环境、粮食等涉及国家战略、国家安全方面的风险。市县级规划侧重实施性，编制中的国土空间开发风险评估中应重点考虑生态环境、耕地保护、水资源配置、自然灾害等小尺度的、与规划方案编制和实施中息息相关的内容，且评估结果能够在空间上精准落地。常德市的实例表明，采用本文提出的国土空间开发风险评估技术方法，可以在空间上充分反映研究区在国土空间开发保护利用中存在的问题和面临的风险，并能够指导规划编制中从国土空间开发利用布局、生态保护修复重大工程、生态风险防控与应急救援设施、耕地保护、土地综合整治、用水结构、水利基础设施工程、灾害防御基础设施等角度提出风险避免或减缓措施，将问题解决在萌芽阶段[1]。

应该注意到，规划实施过程中，也可能遇到不同的国土空间开发风险。本文仅探讨了规划编制中的国土空间开发风险评估，规划实施监督中的风险评估是下一步的研究重点。

参考文献:

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基金资助:湖南省自然资源厅科技项目(2022-01);自然资源部调查监测技术体系试点项目(2022);湖南省自然资源科技计划项目(2021-46);

文章来源:麻战洪,文宁,谈超,等.市县国土空间开发风险评估技术——以湖南省常德市为例[J].国土与自然资源研究,2024,(05):7-13.