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网约车的合法化进程
摘要：网约车的出现是对城市出行方式的重大变更,网约车"三证"许可的出台则是传统规制方法与现代的融合。但是"三证"制度的简单迁移能否回应互联网经济模式的新型要求,可以反应我国行政许可在政府治理模式下的实际效用。行政许可既有正当性基础,也存在相应的弊端。从正反两方面分析网约车"三证"许可可以发现,目前的"三证"制度虽然实现了网约车秩序的短期稳定,但长期来看会阻碍新事物的创新型发展。以此来看,互联网背景下的约车服务有待于更加精细化的调控手段以及社会共治的创新型监管模式。
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一、网约车的合法化进程
国内的网约车合法化进程大致经历了两个阶段，以专门规制网约车的暂行方法即2016年7月27日发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行方法》为分界线。在《指导意见》与《暂行方法》出台以前，网约车一直被各地政府视为“黑车”的一类加以打击，传统出租车司机群体亦对网约车采取了敌视与打击的态度，2015年“专车第一案”的爆发更是将新旧两种出租车模式间的对立推上了最高峰。同时，专车第一案的判决也被视为网约车合法化的第一步，法院对原告做出的胜诉判决，被视为整个出租车行业改革的“风向标”。
网约车正式合法化则主要源于国务院交通运输部公布的《暂行方法》以及在之后全国各地方政府相继出台的与《暂行方法》配合适用的《实施细则》，截止今日，几乎所有具备行政立法权力的政府均已出台地方《实施细则》以回应社会对于网约车的普遍关切。尤其需要指出的是，网约车延续了传统出租车的经营许可模式即“三证”模式，分别代之以“网络预约出租汽车经营许可证”、“网络预约出租汽车运输证”、“网络预约出租汽车驾驶员证”。网约车的合法化问题似是已经解决，但是将传统的“三证”行政许可移植于网约车的行政规制中，其近乎严苛的准入标准以及传统的监管模式，能否适用于互联网下新型的经济模式，是否可以有效的促进我国出租车行业的有序发展，并且适应我国法治政府的建设要求，这些问题都需要我们进一步加以讨论。
二、“三证”行政许可的制度适用
(一)网约车“三证”
所谓三证，即出租车经营者许可证、出租车车辆许可证、出租车驾驶员许可证，分别对应出租车公司、出租车车辆以及出租车驾驶人，其目的在于通过三个维度的限制以提高出租车的服务水平，保障乘客与各相关经济体的合法权益。“三证”制度本质上是延续计划经济时代的产物，即政府作为唯一的监管主体，对物品的准入以及过程化实现全方位的控制，摆脱市场变动的不稳定性，以实现利益均衡与战胜市场调控的弊端。网约车“三证”则是通过细节的调整，赋予网约车以新的评价指标，从而实现现存制度与互联网时代的有效衔接。
但同时，“三证”所具备的固有弊端，如司机只能依存于出租车公司所带来的双方利益对抗以及经济差异，不仅不能借以互联网的新特征得以消除，反而在新的土壤上更加风生水起，以至于网约车司机不仅要面对传统巡游出租车的市场挤压，同时还要面对政府的严厉管制以及出租车公司的制度压制。这些都对作为新事物的网约车带来了前所未有的挑战。
(二)“三证”许可的合理性
“三证”是行政许可在网约车领域的具体表现，因此亦满足行政许可设定的具体范围，从正反两方面来分析则分别表现为行政许可设定的必要性与有效性、行政许可设定的唯一性。
1.必要性。行政许可不同于现代西方所流行的“权利、社会本位”的制度模式，相比于事后监管，事前监督更作为一种有效的手段受到政府的青睐，同时这样的限制性行政行为也面临着设定不当会影响市场经营环境以及打击经营者积极性的不良反应。因此行政行为应当作为一种谨慎的管制方式得以实施，部分学者认为其实施前提是行政许可所保护的利益符合社会价值考量并且如果不采取行政许可则会使公共利益受到损害。以此为前提来考量“三证”的必要性，亦是一科学的标准。
《行政许可法》第十二条规定，行政许可得以成立的正义性基础在于保护公共利益与公共安全。就网络预约汽车经营许可证而言，要求网约车经营公司具备基础的信息数据交互与处理能力，具备供交通、公安等依法调取信息数据的条件，有符合网络安全管理制度和安全保护技术措施等均有利于规范网约车的经营服务，并且为其提供基本的制度支撑与技术保障，对于保障公众人身与利益安全是十分必要的。就网络预约汽车运输证而言，其作为对交通运输工具与信息设备的基本要求，亦是符合利益需求的。相比而言，网络预约出租汽车驾驶员证一方面有利于提高驾驶员的驾驶技术，可以更好的保障乘客与驾驶员的人身权益；但另一方面，《暂行方法》在这方面对于驾驶员许可证的要求却赋予了地方政府以过大的自由裁量权，以至于出现了“户籍驾驶证”等现象的发生，不仅造成了对于《立法法》的冲突，亦与根本大法《宪法》相违背。综合而言，网约车“三证”在大体吻合行政许可必要性的基础上，也存在一些地方保护主义、政府过分管制等色彩。
2.有效性。网约车受到传统巡游出租车抵制的最根本原因在于有限的城市公共道路使用权的分配。长期以来，堵车等交通运输问题一直是城市发展的不治之症。我国在交通运输上坚持机动车优先发展的战略规划，使得交通拥堵的问题愈发严重，已经成为民众以及政府普遍关注的问题。因此，在本来已经有限甚至在不断减少的公共道路使用权上，传统巡游出租车已经有所不满，网约车的出现更是加剧了这一趋势。
“三证”就是在这样的背景下展开作用的，其采用了折衷的方法，既在理论层面上承认了网约车的合法性，赋予其合法地位，又出于利益的衡量与交通政策的考量，通过许可的方式为其设定了诸多限制。比如对于驾驶员技术的更高要求，对于车辆的硬件要求等。
3.唯一性。行政许可在本质上作为行政行为的表现，其必须符合行政法的比例原则要求，在“三证”许可上则表现为其是最佳且唯一的选择。上文已经阐述过，三证其所针对不同主体所设定的限制，不仅对其本身产生影响，更会在三者的互动间产生更强烈的波动效应。具体表现为驾驶员对于出租车公司的依赖以及所带来的经济不平衡。网约车与传统出租车相比，其最为明显的优势即在于灵动性以及个性化需求，虽然变现为出租车的行使，但更深层的经济结构表现为“共享经济”即资源充分利用。而传统的公司模式显然与此格格不入，形成了根本性的对立，也抹煞了网约车的特性，难以在市场上真正的发挥优势。
综上所述，“三证”许可在赋予网约车合法性的同时也影响了其合理性，使其难以真正的在市场上发挥自己的优势。从上述分析可知，从正面看，“三证”许可是必要且起到了实质作用。然而从反面看，这绝非最佳且唯一的选择，更阻碍了网约车更进一步的发展。
三、“三证”许可的制度建议
(一)取消地域限制
网约车的驾驶员要求，不应表现为对其户籍等身份要求的限制，而应通过采取更加严格的资格认定标准来进行。目前所存在的对驾驶员身份信息的限制，不仅是对当代经济转型趋势的根本背离，更造成了地方经济保护甚至垄断的不良情况。
网约车经过多年的斗争终于取得了合法地位，但是户籍要求却又使得大部分驾驶员重新回到“黑车”的处境，这样的进步难以说是真正的进步，而更像是一种妥协。但是网约车本身具备巨大的社会价值，在公共利益与私人利益的利益位阶衡量前，现代的经济趋势已经明确的指向了网约车的进一步发展。因此对于驾驶员的地域限制，是不和时代潮流，也不能真正的促进出租车行业的发展的，只有竞争才可以带来进步，妥协只会延误潮流的推进。
(二)实施细则与《暂行方法》的协调
网约车是科技发展的产物，拼车模式既能方便公民的出行，又与绿色经济的发展模式相一致。但其所带来的利益冲突必然会打破现有的利益格局。对于各级政府而言，新的社会经济的产生以及管理模式的变革既是机遇又是挑战，因此大多采取限制以及控制的手段，以免传统格局发生根本性变化，具体表现为实施细则对于网约车“层层加码”的限制性规定。从短期是实效来看其具有一定的合理性，但长期来看，现代化治理模式要求政府的行政行为必须具备一定的预定性，可以适应因经济变动而因其的社会、市场变动，网约车的发展无疑是符合市场规律的，因此对其采取过多的限制性规定是不利于长远的社会发展的，亦即会损害公共利益。
因此各地政府在设立实施细则时，应当更加注意采取较为柔性的控制手段，在保留《暂行方法》对于“三证”许可的基本要求下，减少乃至完全取消其余的限制性规定，而附之以行政指导、行政协商等，或许既可以实现对于网约车的有效控制，又可以更好的建设服务型政府，增强民众对于政府的信任，打造更现代化的营商环境。
(三)网约车“社会共治”潮流
科技发展也带来了“风险社会”的新讨论，随着科技的发展，人类非但没有可以更好的保护自己，而是以舒适为代价，为己身带来了更大的风险挑战，网约车便是其中的一例。这是科技发展与市场导向双重历史潮流的走向，不可逆转便只能协调。而与“风险社会”相对应的，便是“社会共治”，即通过实现全面的社会嵌入以及全民参与，以促进当今社会在公共场合领域实现全方位的信息收集以及监视作用。
福柯在《规训与惩罚》中揭示了现代社会的政治肌理：通过权力运作功能机制的改善，使控制的手段从一种异常规训的方案转变为另一种普遍化监视的方案，社会主体既是被控制的对象亦是控制的主体。具体运用于网约车的发展，则表现为逐渐取消对于网约车经营公司的许可，而表现为通过市民共治，结合大数据，来实现网约车行业的优胜劣汰以及平稳发展。
四、结语
行政许可的设定是划分政府与市场、政府与社会边界的重要工具，随着经济发展态势的不断波动，这个边界也会呈现出阶段化与变动性。因此想要在两者之间划出一条变动不居的线是难以实现的，我们只能将它逐渐细化与维度化，以期画出更加科学合理的边界。网约车“三证”，看似一次小的变动，实则是互联网时代下政府对于新兴经济模式的一次尝试性探索。只有不断完善网约车的准入与监管手段，将政府转型的变革落实到实处，才能真正的促进我国经济平稳有序运行。
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文章来源：郑非凡,张尤佳.网约车“三证”行政许可的合理性分析[J].商业经济,2021(09):95-96+120.
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