2017年10月,党的十九大报告提出,高等教育要实现内涵式发展,健全学生资助制度,为建设现代化经济体系培养一大批高层次科技人才。2018年8月,教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《关于高等学校加快“双一流”建设指导意见》,提出“推进高层次人才供给侧结构性改革,优化不同层次学生的培养结构,适应需求调整培养规模与培养目标,适度扩大博士研究生规模”。

随着经济发展步入新常态周期,传统产业面临结构调整与升级的压力,经济增速步入下行曲线。受新冠肺炎疫情影响,2020年第一季度居民就业感受指数为37.7%,比上季下降6.8个百分点,就业预期指数为47.3%,比上季下降4.6个百分点[1],硕士研究生招生同比增加18.9万人,博士研究生总规模预计达到10万人,招生总规模同比增加超过20.0%,缓解了经济下行和疫情下的高校应届毕业生就业压力。可见,适当加快研究生教育规模是经济发展和国家战略的必然选择,在今后的一段时间内将是我国研究生教育发展的常态特征。

自2012年研究生资助纳入学生资助新体系以来,财政资金承担的资助项目实行资助标准动态调整制度。研究生招生规模增度加快必然带来一系列新的问题,必须坚持规模扩大与质量提高并重的内涵式发展。研究生资助是研究生培养制度改革的重要组成部分,是实现研究生教育内涵式发展的经费保障。分析经济下行和扩招增速加快背景下研究生资助经费管理问题,对促进研究生教育内涵式发展有重要意义。

一、我国研究生资助体系、经费来源及动态调整机制

(一)研究生资助新体系构成

1978年,我国恢复研究生招生并实行免费教育制度,研究生资助主要包括人民助学金和临时困难补助金[2];1985年,研究生教育实行自费与公费并行的双规制政策[3],1991年将研究生人民助学金改为奖学金制度,鼓励有条件的高校设立“三助”岗位津贴[4];1994年,要求各高校积极推进研究生“三助”岗位津贴,鼓励国内外企业和个人出资为研究生设立奖学金[5];2000年,国家助学贷款资助对象由全日制本、专科学生扩大至研究生[6]。至此,我国建立起以研究生奖学金、国家助学贷款和“三助”岗位津贴为主的研究生资助体系,经费来源渠道由单一的国家财政资金,变成财政资金、助学贷款、高校资金和社会资金的多元投入。

2007年5月,国务院印发《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》,标志着我国学生资助新体系建设的开端。2009年9月,教育部颁布《关于进一步做好研究生培养机制改革试点工作的通知》,要求改革和完善研究生奖助体系,完善研究生“三助”制度。2010年7月,国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,要求建立健全研究生教育收费制度和资助政策,设立研究生国家奖学金,将研究生纳入国家助学体系。2012年,正式建立研究生国家奖学金[7]。2013年2月,财政部、国家发展改革委、教育部联合发布《关于完善研究生教育投入机制的意见》(以下简称《意见》),规定从2014年秋季学期起,全面实行研究生教育收费制度、完善研究生奖助政策体系,正式建立研究生学业奖学金[8],将研究生普通奖学金调整为研究生国家助学金[9]。至此,我国建立起由国家奖学金、国家助学金、学业奖学金、“三助”岗位津贴、国家助学贷款、基层就业学费补偿贷款代偿、应征入伍国家资助、校内奖助学金及新生入学“绿色通道”等相结合的研究生资助新体系。

(二)资助经费来源和动态调整机制

我国研究生资助经费主要由财政资金、国家助学贷款、学校从事业收入中提取资金以及社会团体、企事业单位和个人捐助的社会资金组成,财政资金是主要的投入渠道。

研究生国家奖学金由中央财政承担,博士研究生奖励标准为每生每年3万元,硕士研究生为每生每年2万元。研究生学业奖学金由财政资金、学费、社会捐助等组成,中央财政对中央部属高校按照博士研究生和硕士研究生不同标准以及在校生人数一定比例给予补贴,地方高校由地方财政按照资助覆盖面和资助标准等确定补贴标准;中央高校可根据实际情况对研究生学业奖学金奖励标准进行动态调整,但不得超过同阶段研究生国家奖学金标准的60%,地方高校奖励标准由地方财政、教育部门确定。研究生国家助学金由中央财政以及地方财政共同承担,中央部属高校由中央财政全部承担,地方所属高校由中央财政以及地方财政参照普通本专科生国家助学金资金分担办法共同承担。各级财政部门会同教育部门建立根据经济发展水平和物价变动情况适时调整资助标准的动态调整机制[9]。此外,服义务兵役国家资助、基层就业学费补偿贷款代偿、退役士兵教育资助等均由中央财政承担。社会资金承担面向高校设立的研究生奖助学金、专题研究项目和实践实习岗位等。

研究生国家助学贷款主要由商业银行等金融机构提供。2014年7月,财政部、教育部等联合印发《关于调整完善国家助学贷款相关政策措施的通知》,提高研究生国家助学贷款资助标准,同步调整学费补偿、国家助学贷款代偿等资助标准。“三助”岗位津贴由高校科研经费、学费收入、社会捐助等资金组成,助研津贴主要通过科研经费承担,助教津贴和助管津贴由高校承担。《意见》规定“三助”岗位津贴标准由高校依据国家有关规定,结合当地物价水平等因素合理确定。研究生学业奖学金、国家助学金和“三助”岗位津贴的资助标准均实行资助标准动态调整机制,调整依据主要是经济发展水平和物价变动情况。2017年8月,财政部、教育部发布《关于进一步提高博士生国家助学金资助标准的通知》,首次提高全日制博士研究生国家助学金资助标准。

二、经济下行压力下研究生资助经费的供给

2019年7月,中央政治局会议指出“国内经济下行压力加大”。自金融危机之后,实际GDP增长速度持续放缓(见图1),从2010年的10.6%持续减缓到2014年的7.4%,2016年增长率破“7”。经济下行压力已经影响到我国财政收入增长速度,2014-2019年,财政收入增速逐年下滑,除了2014年和2017年以外,财政收入增速均低于同期GDP增速,特别是受2018年减税降费政策影响,2019年财政收入增速只有3.8%,然而,我国并未建立随财政收入下降而自动削减财政支出机制[11],2015-2019年的财政支出的年增长率虽然下滑至个位数,但均高于同期的GDP和财政收入增长率。经济下行、财政收入增速下滑带来的巨大压力,必然影响到以财政资金为主的学生资助政策。

图12007-2019年GDP、财政收入和支出的年增长率对比示意图

(一)经济下行压力持续加大

我国经济发展正面临非常态的国内外经济环境挑战,内部和外部因素共同导致我国经济持续下行压力。从内部因素来看,随着全面深化供给侧结构性改革,前期应对国际金融危机部分政策的负面影响集中显现,经济发展的供给和需求同步放缓,工业、服务业和农业等三大产业产能齐齐放缓,投资和消费需求增速双双下滑[12],不可避免地导致经济增速放缓。从外部因素来看,我国作为当前全球第一大贸易国,受全球经济发展影响较大。一是全球经济复苏速度开始放缓,发达国家的消费疲软导致整个世界需求疲软,致使我国的出口出现负增长[13];二是中美贸易争端呈现从贸易向金融领域蔓延态势[12],贸易摩擦对我国经济发展负面冲击影响逐步显现,加之全球新型冠状病毒肺炎疫情大流行损害了全球经济供应链服务体系,我国经济下行压力继续增大。经济增长速度破“6”风险正在上升,中国社会科学院宏观经济研究中心课题组认为,我国GDP潜在增速于2021年开始降至6.0%以下,2027年降至5.0%以下[15]。

(二)资助财政资金投入增速减缓

2012年,我国实现财政性教育经费占GDP4%目标后,比例稳定在4.1%左右,学生资助财政资金投入占财政性教育经费3.5%左右(见表1)。2014年,普通高校学生资助新体系基本完善,财政资金投入占学生资助财政资金的比例提高到41.0%左右。可以推测,若无重大学生资助政策改变,普通高校学生资助财政资助金每年占GDP比重约为0.1%,随着GDP增速的逐年减少,普通高校学生资助每年能够获得的财政资金增速将逐年减少。

自2007年我国学生资助新体系建立伊始,学生资助体系逢重大完善之年,例如,2010年普通高中学生资助纳入学生资助政策体系,2011年学前教育纳入学生资助政策体系,2012年设立新生入学资助和研究生国家奖学金,2014年设立研究生国家助学金和研究生学业奖学金,2019年设立中职国家奖学金,并进一步扩大普通高校学生奖助学金覆盖面和提高本科院校学生补助标准,学生资助财政资金投入均大幅增加。

随着财政性教育经费投入和学生资助财政资金投入不断增加,2018年8月,国务院办公厅提出进一步优化国家财政性教育经费支出结构,提高经费使用效益[16]。2019年4月,财政部、教育部等六部门联合印发《学生资助资金管理办法》,要求各级财政、教育等部门建立健全全过程预算绩效管理机制,做好学生资助资金绩效评价[17],表明政府对学生资助投入由以往重投入优势,转而关注资助绩效。

(三)实际资助标准逐年降低

通货膨胀超出一定的范围将会降低居民的福利[18]。物价水平是研究生资助标准动态调整机制的重要指标,随着CPI逐年增加(见图2),研究生资助实际标准正逐年降低。以博士研究生国家助学金为例,2014年,中央部属高校资助标准为每生每年12000元,地方高校资助标准为每生每年不低于10000元;2017年,调整后的实际资助标准分别为每生每年14275元和不低于12372元人年2。2019年,中央部属高校资助的实际标准降为13919元,地方高校降为12063元,较2017年各降低了356元和309元。

图22007-2019年我国居民消费价格指数涨幅趋势

在经济下行和通货膨胀压力持续增加的背景下,研究生资助财政资金投入增速减缓,资助标准持续下降,要求研究生资助管理部门从以往依靠经费投入优势转移到依靠提高资助绩效的内涵式发展。

三、研究生扩招下的研究生资助经费的需求

研究生招生计划是根据国家教育发展规划确定的五年、十年高等教育发展目标,结合国家年度国民经济和社会发展实际情况制定[19]。本文以“五年规划”为周期,分析研究生招生规模增长趋势对资助资金的需求影响。1999-2019年研究生招生规模及年增长率见图3。

图31999-2019年研究生招生规模及年增长率示意图

(一)“十五”期间,招生规模快速增长

1999年高校扩招,研究生招生规模呈现快速增长的趋势。招生规模年平均增长率为21.9%,年增长率存在显著的倒“V”形变动。2000年招生规模年增长率达到最高的39.32%,此后,除了2003年受“非典”疫情影响而使招生增幅维持在32.73%以外,招生规模年增长率呈现递减趋势,但依然维持在10%以上。这个阶段的研究生扩招具有补偿性的特征,是一种增长性的补偿[20]。

(二)在“十一五”和“十二五”期间,招生规模保持低速增长

2006年5月,国务院要求高等教育适当控制招生增长幅度,实现高等教育的可持续发展[21]。自2006年起,研究生招生规模年增长率逐步降低至2015年的4.0%左右。“十一五”和“十二五”年平均增长率分别为7.8%和3.6%。除了受2008年金融危机影响而使2009年招生增幅为14.46%以外,十年间的年增长率均低于10%,特别是“十二五”期间,年增长率保持在4%左右。

(三)2016年至今,招生规模增速适当加快

“十三五”规划开局,教育部会同国家发展改革委做出适度加快研究生教育发展的决策部署[19],招生规模由2016年的66.71万人增长至2019年的91.70万人,年平均增长率为11.2%。招生规模年增长率存在显著的增加趋势。2016-2019年招生规模年增长率逐年提高,2018年和2019年维持在6%左右。

可以预期今后一段时期内,研究生招生规模年增长率将高于6.0%,但不会持续出现增长率超过20%的情况,招生规模扩大增加了对研究生资助经费投入需求量,特别是研究生国家助学金投入的需求。

四、研究学生资助经费投入及管理问题

2015-2018年,学生资助财政资金投入年增长率均低于10.0%,呈现出中高速增长态势。普通高校学生资助财政投入增速受到GDP影响,除了2018年以外均高于实际GDP年增长率3,可见政府对普通高校学生资助的重视程度。分析研究生资助经费投入增长趋势,以期发现当前研究生资助经费管理过程中存在的问题,根据经济下行和研究生扩招增速加快做出相应调整,满足研究生培养规模扩大和培养质量提高的需求。

(一)主要资助项目经费投入

2019年,在以财政资金为主的资助项目中,研究生国家奖学金投入10.0亿元,学业奖学金投入122.22亿元,国家助学金投入147.62亿元,其余资助项目投入均低于1.0亿元。在以高校事业收入提取支出资金和社会捐赠资金为主的资助项目中,“三助”岗位津贴投入67.86亿元,其他各类奖学金投入29.96亿元,助学金投入15.44亿元,勤工助学投入8.75亿元,校内无息借款投入273.46万元,其他项目资助投入5.25亿元4。从资金投入总量来看,研究生学业奖学金、国家助学金和“三助”岗位津贴是主要的资助项目。

研究生学业奖学金资助总金额由2014年的39.05亿元增长至2019年的122.22亿元(见表2),年增长率却呈线性下降趋势。资助总人数由2014年64.76万人逐年增加至2018年的154.56万人,年均增长率为19.5%。研究生国家助学金资助总金额由2014年的55.68亿元增长至2019年的147.62亿元,年增长率保持每年3个百分点左右速度稳步增加,资助对象为所有纳入全国研究生招生计划的全日制研究生。研究生“三助”岗位津贴资助总金额由2014年的28.84亿元增长至2019年的67.86亿元,除了2019年以外一直保持高速增长,可见高校对“三助”岗位津贴在研究生资助体系中的重视程度,资助总人次由2014年的118.14万人次波动增加至2019年的186.14万人次。

(二)资助经费增速与招生增速比较

研究生学业奖学金增长率受经济下行影响显著,资助总额增速呈直线下降趋势(见表3)。2014年为研究生资助新体系完善初始之年,该年学业奖学金经费投入增长幅度为80.3%,此后年增长率逐年降低至2019年7.6%。国家助学金增速受研究生招生增速影响,年增长率稳步增加。除了2017年受非全日制研究生招生影响以外,国家助学金年增长率均高于研究生招生增长率,特别是2018年博士研究生招生规模增大、助学金标准提高,增长率显著高于招生增长率。

“三助”岗位津贴保持高速增长,可见其在研究生资助体

系中的重要作用,但在2019年,年增长率骤降至5.7%,资助总人次却增加34.1%,这说明生均资助标准降低,需要重视和发挥“三助”岗位津贴在提高研究生培养质量中的重要作用。

为保证全日制专业硕士扩招后的培养质量,必然要提高专业硕士资助标准。此外,要建立具有国际竞争力的博士研究生资助体系,若研究生资助经费保持略高于招生增长率,研究生资助体系特别是学业奖学金资助将难以发挥资助效益。

(三)研究生资助经费管理问题揭示

经济下行和研究生扩招对研究生资助经费供给、需求两端挤压效应,要求研究生资助管理部门转变过去重经费投入、轻育人绩效的做法,加强经费的管理与使用绩效。基于对当前研究生资助经费投入和需求情况的解析,研究发现主要存在以下四点需要防范的问题:

1. 财政资助经费投入增速放缓

资助经费投入既是推动研究生资助政策落实的重要支撑,也是提高研究生培养质量的重要投入机制。我国经济发展步入增速下行阶段,以财政资金为主的研究生资助经费投入呈现出弱化倾向,且实际资助标准受通货膨胀影响逐年降低,势必会影响研究生资助政策落实及研究生培养质量提高。

2. 资助经费需求逐年增大

研究生招生增速加快进一步扩大对资助投入总量及资助标准提高的需求。一方面,我国研究生教育财政拨款制度尚未完善,研究生资助体系肩负服务研究生教育综合改革的重担;另一方面,随着全日制专业硕士进一步扩招,要求强化科研导向的研究生资助力度,为我国经济发展培养高层次创新人才。

3. 非财政资金投入难以抵消财政资金减缓的影响

财政资金投入优势的弱化必然要求高校增强其他投入来弥补,但“三助”岗位津贴增速并不稳定,且总量在2015-2019年间与研究生学业奖学金和国家助学金的差距越来越大,距离成为研究生资助的重要途径仍有发展空间。

4. 资助经费绩效有待考量

《学生资助资金管理办法》要求将中央财政资金支持的研究生资助项目纳入财政资金支出绩效评价体系中。我国学生资助绩效评价除了教育部的管理绩效评价体系以外,财政部还有一套预算绩效评价体系,不同的绩效评价容易造成学生资助绩效评价形式化,难以保障研究生资助经费使用效益的提高。

五、研究生资助经费管理路径探析

在经济下行、研究生扩招增速加快背景下,研究生资助经费管理要适应经费投入增速降低、需求增速加快等新的发展特征。为提高研究生资助经费绩效,可从以下路径着手推进研究生资助经费管理。

(一)稳固财政资金投入,完善多渠道投入体系

政府在稳固财政资金投入的基础上,还应灵活运用政策工具,完善高校、金融机构、企事业单位、社会团体及个人的多渠道投入体系。一方面,政府应稳固财政资金投入增速,强化对研究生扩招带来的资助经费需求支撑作用,在此基础上,灵活使用公共政策和货币政策工具,调动社会各界对研究生资助投入的积极性;另一方面,高校可通过开展研究生资助政策及成效宣传工作,呼吁社会各界关注研究生生活、学习和科研方面的资助。

(二)创新资助育人模式,实现经费绩效最大化

19世纪的德国大学改革,建立科研、教学和学习统一的研究生培养原则[23],研究生资助应服务研究生培养,高校要创新研究生资助育人模式,建立和完善以科研为主的资助制度,助力硕士阶段“采矿”、博士阶段“炼矿”的人才培养体系建立[24],实现资助经费绩效最大化。硕士研究生资助应以成长型资助为主,充分发挥奖学金激励作用;博士研究生资助应以科研资助为主,建立以科研项目为主的新资助机制。高校可以建立产、学、研结合的研究生资助育人模式,鼓励社会力量参与面向研究生提供科研实习岗位等,强化科研导向的研究生资助和培养。

(三)合理配置资助资源,动态调整资助标准

政府应优化和调整社会资助资源配置,实现资助资源的最优配置,同时结合通货膨胀情况,从政策层面适时调整研究生国家奖助学金最低资助标准。高校要统筹学校自筹经费、科研经费和社会捐助等资金,结合当地物价水平等因素,一方面优化现有研究生资助资源配置,提高研究生助学金和奖学金的资助标准,另一方面,统筹研究生奖学金资助和“三助”岗位津贴资助,形成具有国际竞争力的研究生资助体系。

(四)开展绩效评价,提高资助绩效

为提高研究生资助绩效,亟须开展研究生资助经费绩效评价。统筹研究生资助政策体系,确定各资助项目经费绩效评价对象,科学制定绩效评价体系。首先,全国学生资助管理中心、财政部等行政部门应定期组织第三方绩效评价,整体掌握研究生资助存在的问题和取得的绩效,指导高校改进研究生资助存在的问题,进而提高资助绩效;其次,各高校学生资助管理部门可结合自身研究生资助需求,定期自检研究生资助绩效目标实现情况,避免浪费资助资源。

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[5]国家教委,财政部.关于印发《普通高等学校研究生奖学金办法》的通知[Z].教财[1994]50号.

[6]国务院办公厅.转发中国人民银行等部门关于助学贷款管理补充意见的通知[Z].国办发明电[2000]27号.

[7]财政部,教育部.关于印发《研究生国家奖学金管理暂行办法》的通知[Z].财教[2012]342号.

[8]财政部,教育部.关于印发《研究生学业奖学金管理暂行办法》的通知[Z].财教[2013]219号.

[9][10]财政部,教育部.关于印发《研究生国家助学金管理暂行办法》的通知[Z].财教[2013]220号.

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[24]立德树人,追求卓越,迈进研究生教育新时代——教育部学位管理与研究生教育司党支部书记､司长洪大用访谈录[J].中国研究生,2019(1):6.

注释

1文中使用的GDP､CPI､国家财政性教育经费和研究生招生数据均来自中华人民共和国国家统计局官方网站;学生资助相关数据均来自全国学生资助管理中心每年发布的《中国学生资助发展报告》｡

2以2014年价格水平为基期,下同｡

3由表1数据计算所得｡

4全国学生资助管理中心未对本专科生和研究生国家助学贷款相关数据分类统计,因此无研究生国家助学贷款相关统计数据｡

5研究生国家奖学金每年奖励1万名博士研究生和3.5万名硕士研究生｡博士研究生奖励标准为每生每年3万元,硕士研究生奖励标准为每生每年2万元,即研究生国家奖学金每年奖励研究生4.5万人,资金总金额为10亿元｡

纪效珲,齐书宇.经济下行及研究生扩招背景下研究生资助经费管理研究[J].黑龙江高教研究,2020,38(08):91-96.