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行政事业单位预算绩效管理的优化建议

2022-02-28 158 上传者：管理员

摘要：实施预算绩效管理工作以来，行政事业单位和广大财务工作者对预算绩效管理关注度越来越高。本文首先介绍了预算绩效管理产生的时代背景和实施预算绩效管理工作的重要意义，然后通过对现行预算绩效管理工作的情况分析，提出了增强对预算绩效理念的认知，拓宽预算绩效评价主体以提高绩效评价结果的可信度，优化基层事业单位预算绩效管理基础环境等多条建议，来优化预算绩效管理工作。

关键词：
信息化技术
公共财政收入
行政事业单位
财政资金
预算绩效管理
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现阶段，一方面随着财政收支的高速增长，公共财政收入的结构性失衡、部分领域的投入不高、重投入轻管理、财政赤字等矛盾日益凸显；另一方面，随着信息化技术的高速发展，居民对政府财政收支的关注度和参与感越来越强，越来越多的人开始关注各级政府用财政资金做了哪些事，成效如何。在这种情况下，全面实施预算绩效管就非常紧迫和必要。2018年出台了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求在全国建立预算绩效管理体系。为了认真落实中央决策部署，紧接着省、市级政府陆续出台各地区的细化意见，通过制定方案、健全机构设置、建章立制、开展培训等措施，积极落实国家的预算绩效管理政策。

一、行政事业单位预算绩效管理的重要意义

1. 为财政部门优化资源配置提供决策依据

近年来，财政收入增长速度放缓，加之2020年以来受疫情的影响，财政收支矛盾日益突出，财政部门每年在布置预算编制工作时，财政支出一直在收紧。以河北省唐山市为例，财政部门要求预算编制要坚持量入为出，有保有压，优先保工资、保运转、保基本民生，落实过紧日子的要求，厉行节约办事业。

那么，如何来确定各个预算单位项目的取舍和权重呢？绩效运行监控结果、绩效评估结果及项目事前绩效评估则为财政部门的决策提供了工具和依据。将绩效结果与预算安排和政策性调整挂钩，绩效好的项目原则上优先保障，绩效一般的项目督促改进，对低效项目和无效项目一律压减甚至取消，长期沉淀资金一律收回，这必将对优化配置财政资源起到积极作用。

2. 增强责任意识，提高预算编制水平

行政事业单位预算包括基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算主要用于支付单位的职工薪酬和维持单位正常运转，包括人员经费、日常公用经费和专项公用经费。编制时，按照财政部门政策、文件要求，在预算系统中准确填入单位基本信息、房屋车辆情况、在职人员和退休人员的薪酬情况等信息，即可按照系统公式生成人员经费和日常公用经费。专项公用经费具有维持性、特定性、专有性的特征，分为10个类别，各单位根据实际需要按照类别申报即可，财政部门原则上不批准安排新的专项公用项目。基本支出预算编制时财政政策要求比较严格，编制方法也比较单一，灵活性不强，虽然在绩效管理的覆盖范围内，但不是预算绩效管理的主要方面。

项目支出预算则是根据单位不同的业务需要及现实情况自主申请，通过项目自主申报、财政部门审核等环节后予以安排预算。项目支出预算一般金额较大，灵活性、变动性比较大，是预算绩效管理的关键部分。绩效管理贯穿于预算项目的全过程，而且覆盖所有的财政预算资金。以河北省唐山市为例，目前已经建立了全过程预算绩效管理链条，具体包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、开展绩效评价和评价结果应用。如此全面、严格的预算绩效管理必将引起预算单位的重视，增强预算编制单位的责任意识，促进业务处室和财务处室的联动沟通，加强业财融合，有利于提高预算编制的完整性和科学性。

二、行政事业单位开展预算绩效管理工作现状

自2018年中央提出全面实施预算绩效管理以来，各地从开展建设到落地实施预算绩效管理工作已经历经了近四年的时间，各地市财政部门几乎都下设了专门的处室来统筹预算绩效管理工作，并通过制定相关的管理制度、操作规范来捋顺预算绩效管理工作，在一定程度上提高了资金使用效益。但在这个过程中，还是存在一些不足之处。

1. 对预算绩效管理工作认知程度不足

近两三年开始实施的预算绩效管理工作，对于很多行政事业单位来说还是一个新兴事物，而且没有什么成功经验可以借鉴。预算绩效管理具体工作开展基本上都落在财务处室，而单位领导层及业务处室参与度低，而且对预算绩效管理理念认识不足，更有甚者会认为预算绩效管理仅仅是财务处室的工作。这就造成了部分行政事业单位在进行项目申请、项目执行时重业务、轻管理，重支出、轻绩效。

部分行政事业单位更多考虑的是项目能不能获得财政资金支持，能不能满足自身业务需求，能不能按时完成项目资金支出，而对项目绩效目标能否完成、资金使用是否厉行节约、是否最大限度发挥了资金的使用效益则关注度不够，这就使得预算绩效管理工作的效果大打折扣。

2. 预算绩效评价存在角色冲突

各级政府在推行预算绩效管理时，通常由财政部门来研究制定预算绩效管理制度、工作规范、操作规范，财政部门是预算绩效工作的组织者、主导者。进而，预算绩效评价的组织者和实施者一般为财政部门、主管部门、用款单位。以河北省唐山市为例，预算绩效评价以预算单位自评和财政部门评价的形式为主，那么预算绩效评价的组织者和实施者就是财政部门和用款单位。

预算绩效管理以财政预算为对象，那绩效评价的具体对象又是谁呢？是使用预算资金的单位，也是管理、监督预算资金的单位，即预算绩效评价的对象是用款单位、主管部门、财政部门。

由此可见，在开展预算绩效评价工作时，财政部门、主管部门、用款单位，既是预算绩效评价的组织者和实施者，又是预算绩效评价的对象，存在着角色冲突，致使预算绩效评价结果缺乏客观性，公信力不足。

3. 基层单位绩效管理工作执行力较弱

由于预算绩效管理工作推行时间不长，推行方式也是由上到下，层层传递。在这种模式下，基层单位处于传播链条的底端，发展起步晚，接收的政策、信息的质量会被层层传播过程削弱，再加之基层单位情况具有复杂多样性，与顶层设计的匹配很可能存在偏差，致使基层单位绩效管理工作是比较薄弱的，执行力不足，会遇到很多困难。

基层单位预算绩效管理工作执行力弱的一个明显表现，就是绩效目标指标体系的针对性弱，细化、量化困难。不同单位使用绩效目标指标体系进行评价的结果要想具有可比性，那就要求绩效目标指标评价体系具有统一性。另外，使用单位众多且具有各自的特点，具有复杂性、多样性，这就要求绩效目标指标体系具有差异性，使得绩效目标指标体系的设置本身就具有极大的难度。目前，中央、省级、市级政府部门都制定了各自的绩效目标指标体系，但往往更加侧重于统一性，尤其对于基层单位来说，明显针对性不足。基层单位在具体执行事中预算绩效运行监控、事后绩效自评时，往往存在三级绩效指标细化、量化困难的情况。

4. 预算绩效管理力量有待加强

全面实施预算绩效管理是中央确定的重大工作，各部门和单位的预算全部收支都纳入预算绩效管理。预算绩效管理责任明确，地方各级政府和各单位是预算绩效管理的责任主体，部门和单位主要负责人对本部门、本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，而且重大项目责任人终身追责。所以，各单位主要负责人、项目负责人及项目实施处室无疑是预算绩效管理的重要力量，应该主动在单位预算绩效管理工作中积极发挥作用。

从近几年各部门各单位预算绩效管理工作机构设置来说，一般市级以上财政部门设置了专门处室即绩效处，来负责本地区的绩效管理工作。其他各单位的具体预算绩效管理工作一般都由财务人员来完成，所以财务人员也是预算绩效管理的重要力量。

现阶段，各部门各单位的项目负责人、项目实施处室作为预算绩效管理工作的重要力量，在日常工作中往往是配合财务人员完成绩效工作，积极性和主动性不足。各单位单位财务人员是绩效管理工作的主力军，承担着具体的工作，但存在适应性、专业性不足的问题。自2019年政府会计制度改革以来，对行政事业单位财务工作提出了更高的要求，中央全面推行实施预算绩效管理亦是如此。尤其在基层单位，由于财务工作人员面临更加繁重的工作任务和较封闭的工作环境，专业素质的提升略显缓慢、适应性略显不足的问题更加明显。

三、行政事业单位预算绩效管理的优化建议

1. 转变思想观念，加强对预算绩效管理的认识

首先，行政事业单位尤其是单位管理层要对预算绩效管理工作充分重视，带领和组织单位工作人员学习财政部门制定的各项预算绩效管理制度，领会预算绩效管理理念和制度要求，积极转变思想观念。转变以往粗放型的项目管理模式，在保证合规使用项目资金的前提下，更加注重项目的产出和效果。

其次，行政事业单位要结合本地区、本行业、本单位的实际情况，组织单位内部相关处室人员一起来探讨、制定适合本单位的预算绩效管理方案和流程。

最后，财政部门作为预算绩效管理工作的组织者和主导者，在组织培训宣传时应根据培训内容注意区分受众。针对理念性、管理性、革新性的内容进行宣传培训时，应将各单位领导层纳入受众范围，可以通过线下培训、线上会议、发布政策解读视频等形式，将培训宣讲内容直接传递给各单位领导层，从而避免由基层财务人员转达会议精神，致使传达效果和宣传力度不足的弊端。而针对具体操作性、执行性的内容，则直接将各单位基层具体工作人员列为培训对象。

2. 拓展绩效评价主体，提高绩效评价结果的可信度

现行的预算绩效主体，不管是财政部门还是主管部门、用款单位，都有着明显的内部评价的特征，为保证预算绩效评价的客观性和可信度，必须积极拓宽绩效评价主体，并引入外部评价机制。

首先要搞清楚谁具有评价权，主要包括人民群众、社会团体、专家学者、第三方机构、人大、纪检委、审计机构等。在以上众多拥有评价权的角色中，第三方机构独立于财政体系，独立性强、专业性强，但也存在发展水平良莠不齐、掌握财政预算信息不足的问题。第三方机构虽拥有专业性优势，但又有自身无法克服的不足，无法独立承担预算绩效评价的重任。人大能够代表人民群众的意志，又对财政资源配置和使用具有监督权，但专业性不足。探索一种人大和第三方机构结合起来的外部评价方式，以人大作为评价的主体，第三方评价机构作为辅助，无疑能够扬长避短，更有效地进行预算绩效评价，提高预算评价结果的客观性和可信度。

3. 优化基层单位预算绩效管理环境

优化基层单位的预算绩效管理的基础环境，是提升基层单位预算绩效管理工作执行力的基础。首先，打破基层单位处于传播链条底端的限制。上级部门在做政策解读和业务培训时，采取多种形式扩大参加培训单位的范围，让基层单位能够同步获得省级、市级培训资料。这样有利于基层单位增强对预算绩效管理理念、工作方法的认识。

其次，基层单位积极学习预算绩效管理的先进案例，结合本地具体情况，探索针适合本单位的针对性、可操作性更强的三级绩效指标。

最后，要畅通预算绩效管理工作答疑渠道，组织专业人员为基层财务人员在日常工作中遇到的预算绩效管理问题进行答疑解惑。

4. 着力加强预算绩效管理力量

单位主要负责人、项目负责人、负责项目实施的业务处室人员、财务人员都是预算绩效管理的重要力量。要做好绩效管理工作，必须多方合作，形成合力，不断充实和加强单位预算绩效管理力量。

一方面，单位主要负责人要牢固树立绩效意识，突出绩效导向，对本单位绩效工作高度重视，严格要求，督促指导绩效政策在本单位落到实处。

另一方面，要加强负责项目实施的业务处室和财务处室的协作沟通，促进业财融合，提升本单位的预算绩效管理水平。业务处室在项目申请和项目实施过程中，要有绩效意识，充分考虑立项必要性、绩效目标合理性、实施可行性、投入经济性，以及预期产出和效果是否具有可持续性，并密切与财务部门的联系，确保每一个项目绩效目标都能实现。财务人员要努力提高业务水平，积极学习和参加培训，掌握预算绩效政策和工作要求、工作方法，并把绩效政策和要求及时准确地传达给业务处室。

四、结语

综上所述，全面实施预算绩效管理是中央确定的重大经济改革任务，也是应对当前财政收支矛盾、促进政府透明、高效履行职责的有效手段。行政事业单位应努力克服实际工作中遇到的各种问题，冷静分析，针对性地采取应对措施，做好预算绩效管理工作，提高预算资金使用效益，实现行政事业单位健康、长效发展。

参考文献:

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文章来源：张艳静.关于行政事业单位加强预算绩效管理工作的思考[J].行政事业资产与财务,2022,(04):19-21.