改革开放四十多载，我国在对外开放、人口红利、政治制度等国情优势下，经济建设取得了举世瞩目的成就。但是，随着市场经济的发展与存量资源优势的释放，导致经济市场面临经济下行压力、产能过剩、税费负担等一系列挑战。社会发展面对经济新常态的背景，要求政府在维稳经济增长的财政职能时，更需兼顾完善税费制度的责任。就国际经济形势而言，继特朗普政府税改之后，全球掀起一轮竞争性的减税浪潮，特朗普政府推出的减税法案着力于调整所得税税率，企业所得税税率由35%下调至21%,个人所得税的最高税率由39.6%下调至37%,对部分购置资产的成本实行当年一次性扣除政策等，减税幅度相当之大。继美国减税政策之后，英国、法国、德国等西方发达国家也陆续开始实施减税举措。在减税浪潮盛行的大环境下，我国更需紧跟国际趋势，实施有效的减税降费政策，保持国际竞争地位。

为维持经济的可持续增长，我国政府实行一系列的宽松型财政政策。自2008年提出结构性减税的政策方针起，期间发布了一系列的减税政策。2014年之后，政策扩围至对非税财政收入领域的降费改革，进一步为优化营商环境、简政降负提供动力。减税降费的政策目标定位可归纳为两个方面：一方面，轻徭薄赋、涵养税源，继“营改增”之后国家出台了多项利企的结构性减税政策，包括税基式、税率式和税额式减免税政策，也包括可以降低企业税负的各项优惠政策，通过增加企业和个人的可支配收入达到扩张需求的直接作用，同时减税政策还具有调整产业结构、降低企业成本、提高生产活力等间接作用，以促进经济的增长；另一方面，全面规范政府性基金，缩减涉企行政事业性收费，降低城镇职工基本养老保险缴费率，其有助于进一步扩大减税效应，与减税相辅相成，进而减轻企业负担，营造良好市场交易环境。从短期看，减税降费政策有利于企业克服眼前的困难，实现扭亏转盈，扩大税基，增加税源；从长期看，减税降费有利于优化企业营商环境，推动创新，促进产业转型升级，助力经济增长。

既有的从财政视角探讨减税降费的文献，主要集中在财政可持续发展(郭庆旺，2019;尹李峰和李淼，2021)、减税降费财政效应(张斌，2019;段龙龙和叶子荣，2021)、长效减税降费政策机制(杨灿明，2017)三个方面。具体而言，减税降费是实现宽松财政政策的有力手段，不仅刺激经济增长扩大税基，还能改善地方财政收支结构，有利于建立与经济发展相适应的财税体制。然而，减税降费也是扩大地方财政赤字规模、加剧财政风险的重要影响因素。因此，减税降费规模需要与财税体制的发展程度相匹配，超出政府承受能力的减税降费规模不仅为地方财政可持续发展造成不良影响，还将受到财税体制约束而不能形成长期有效的政策机制。所以，减税降费有利于倒逼财税体制改革的推进速度。

就应对财政压力的财税体制改革而言，在地方财政增收压力较大的情况下，采取财政收入与财政支出双向调整的路径可以有效减轻财政平衡压力(白彦锋和姜哲，2019),为解决财政可持续性问题，充分运用信息化征管手段、盘活沉淀资金、提高国营资本上缴比例、完善财政转移支付制度等措施，营造更大减税降费空间(刘安长，2019)。基于对已有文献的分析可以发现，其研究对象本质集中在国家财政的视域上，而关于减税降费政策对地方财政压力、财政决策行为的研究相对薄弱，尤其是对减税、结构性税制改革的研究较多，对行政性事业收费、社保费率的研究内容较少，因此，以地方财政视角来破解减税降费的财税体制约束问题更加迫切且亟需。

1、减税降费影响地方财政压力的机制分析

减税降费是当前新常态经济形势下实行宏观调控政策的必然选择，是实行供给侧改革、稳定经济、促进经济发展的重要举措，也是国家财政治理走向法制化、现代化的必经之路。从减税缴费的财政效应层面分析，减税降费对地方财政既产生正面的财政增收效益，也相应产生负面的财政成本支出，当政策收益大于政策成本，则政策有利于降低地方的财政压力水平，而当政策成本大于财政增收收入，则减税降费对地方财政产生财政压力。

1.1 减税降费的财政效益

减税降费的财政规模增收效应得益于宏观经济的增长。就政策的宏观效应而言，减税降费不仅刺激市场投资，还能带动消费，扩大内需。高税负情景下，产品成本的价格不可避免的包含厂商税费转嫁的价格，产品价格的上升导致市场需求的减少，而降低税费负担则稳定价格、减轻消费者负担，扩大了市场需求，为完善宏观减税与微观效用之间的传导机制创造稳定增长的经济环境，也为财税体制的改革提供和谐、稳定的制度背景。另外，税收和管理费用削减产生的市场效应不仅在需求端，还施加给了供给端。从供给的角度考量，劳动收入与资本收入的同时减税，增加了社会的总体福利水平，提高消费刺激了经济增长。减税降费作为降低企业成本的重要举措是供给侧改革的核心政策，税收与费用对企业的生产成本有较大的影响，减税降费调低消费品、生产要素的价格。因此，增值税改革、规范行政收费、降低社保缴费等措施均是完善供给侧改革的核心内容，不仅刺激经济增长，也扩大了税基，从而对地方税收收入规模产生增收效益。

税费制度与经济发展要求相适应是改革的主要目的，减税降费为建立完善且稳定的财税制度提供了必要条件，只有繁荣且稳定的经济环境才能提供良好的制度改革背景。就增值税而言，2016年5月1号后全面铺开的“营改增”政策，完善了增值税制度，避免了重复征税以及逃税漏税的情况，2018年后调整增值税税率水平，进一步地完善了税制制度，降低地方财政收入中增值税的比重。就所得税而言，所得税是一类具有较高收入弹性的税种，当税费改革刺激经济增长、增加人均收入水平，则企业所得税与个人所得税的税基增加，从而使得所得税增加，以发达国家的税制结构经验来看，直接税的比重越高，则国家经济越发达。“十四五”税制改革的重点在于提高直接税的比重，发挥直接税在收入分配、促进经济发展中的职能。纵观先进的税制体系经验，必然是将直接税作为财政收入的主要来源。因此，减税降费有助于财政收入结构的优化。就地方政府非税收入而言，清理多项涉企收费与政府性基金，免征小微企业多项行政事业性收费，以及降低社会保险费率等降费行为，减少非税收入比重，进一步提高税费制度的规范性，提升财税政策实施过程的针对性。

1.2 减税降费的财政成本

推行减税降费促使地方财政部门的征收、监督、管理等行政成本上升。政府的行政成本在广义上应包括政府现阶段跟未来阶段在行政过程中发生的行政费用(朱慧涛和王辉，2008)。在结构性减税中扩大小微企业所得税优惠政策的范围、固定资产加速折旧、提高小规模纳税人标准等政策措施增加税务部门的资料审核成本、查账征收成本、监管执法成本。“营改增”、增值税三档并两档、调低税率等政策落实中的行政成本主要有：推行政策前期耗费的成本如会议、调研、咨询费用；执行政策期间购买工作设备、招聘工作人员、安排工作场地产生的政策组织实施成本。降低社保费率、取消多项政府行政收费项目过程中的配套措施包括社保费征收部门变更产生的人力成本、《收费许可》注销手续成本、财政票据缴销成本等。

结构性减税、取消多项行政事业性收费等政策落地实施造成地方财政一般公共预算的减少，即政策实施的制度成本增加。减税降费增加了地方政府的财政支出与转移支付，减少税收收入、非税收入。具体而言，一方面，地方财政收支以现收现支制度为主，追求预算平衡的状态，而减税降费政策的实施导致税收收入以及非税收入的减少，减少额便构成财税政策实施过程中主要制度成本；另一方面，被清理的多项行政性收费与政府性基金政策，需以政府财政资金弥补其原计划资金用途，而社保基金缴费率的降低导致基金收入社会统筹部分降低，需要当期的财政支出或者转移支付加以补贴。

降低城镇职工养老保险缴费率导致地方财政隐性成本增加。在混合制的城镇职工基本养老保险制度下，2016年与2019年两次渐进性调低城镇职工基本养老保险单位缴费率，导致养老保险基金的收支缺口扩大。因地方财政承担养老保险财政补贴兜底责任，导致地方财政的补贴规模逐年增加。另外，结合人口结构老龄化趋势，以及城镇职工基本养老保险覆盖率、参保率、实缴率现状，降低养老保险缴费率加剧产生地方财政隐形成本。

1.3 减税降费与地方财政压力

减税降费产生的财政效益小于财政成本时，导致地方财政缺口扩大，地方财政缺口与地方财政压力相互关联但又有差别，综合过往学者对财政压力的概念界定，可简而言之，财政收入小于财政支出时便形成财政缺口，财政缺口越大，财政赤字越多，财政压力越大。因此，减税降费在政策当期对地方财政产生的效益不足以覆盖其成本时，则减税降费扩大了地方财政赤字规模，加重地方财政压力。

减税降费是财税制度不断改革与完善的必要调整过程，也是创造良好营商环境、促进经济发展的有效财政政策。大规模的减税降费政策，有利于营商环境，减轻企业税费负担，但也造成地方财政负担(郭庆旺，2019)。减税降费的财政增收效应，有助于减轻地方财政的赤字与债务风险；其产生的财政结构优化效应，有利于为地方财政建立稳定可持续的财税发展体系。另外，减税降费产生的地方财政压力有利于财政体制的优化改革，即减税降费政策反而能倒逼财税体制的改革。然而，减税降费在地方政府财权与事权不匹配、财税制度尚待完善、税费征收监管尚需加强的情境下，给地方财政压力造成的负面效应会更加凸显。所以，减税降费与地方财政压力之间的关系要辩证地看待，对政策与制度的消极面加以调整与治理，对其积极面加以鼓励与支持。

结合我国地方政府财政收支的增长，可明确地方财政压力变化情况。从2014-2019年的财政收入平均增长率低于财政支出平均增长率，财政压力逐年突出，长效的减税降费机制与地方财政可持续发展之间的矛盾日渐突出。如表1,自2014年结构性减税与普遍性降费开始，地方财政缺口规模逐年扩大，在GDP中的占比逐年上升，说明减税降费导致地方财政的压力增加。从地方财政收支占全国财政收支的比重来看，地方财政收入在全国财政收入中的比重从2014年的54.05%下降到2019年的53.09%,而地方财政支出在全国财政支出中的比重上升了0.17%,说明地方财政成为减税降费压力的承担主体。对比地方财政收支的增长速度，从2014-2019年间，地方财政收入增长率从12.99%下滑至3.25%,主要缘于减税降费政策的贯彻落实，地方财政支出的增长速度从11.71%下降至约8%并保持相对稳定，体现出地方财政支出下调的相对刚性特征，不能随财政收入的变动而灵活调整，因此，最终表现为减税降费财政成本大于财政效益，从而加重了地方财政压力。

2、减税降费政策下的地方财政压力困境

2.1 地方财政收支矛盾

减税降费导致地方财政收入与支出矛盾更加突出。陈莉莉、邓鹏(2019)指出减税降费政策为平衡财政收支、防范财政风险带来考验。依据政策目标，实行结构化减税，将会弱化财政收支的不平衡状况，然而，减税降费在不相匹配的财税制度下，直接导致地方财政收支平衡难度加大、增值税减税红包普惠难度大、税收征管难度增大、基层财政风险防范难度增大等主要问题。邱峰、梁嘉明(217)提出在推进减税降费的过程中，也受到财政上的“三元悖论”的制约，财政收入、财政支出以及财政赤字和债务三者之间，即无法同时实现减税、增收和控制赤字和债务。现实中，任何财政政策都只能选择其二，放弃其一。但无论如何选择和组合，被放弃的选项总是会成为财政风险敞口。因此，减税降费导致的政策成本集中体现在财政收支矛盾之中。

2.2 地区间财政压力不平衡

财税政策在不同省份之间产生的经济效应与财政效应存在差异，从而导致减税降费在地区间产生的财政压力不同，使得地区间财政压力更加不平衡。一方面表现在城镇职工基本养老保险征收上，存在税务部门代征与税务部门全责征收两种模式，因税务部门代征的社保基数核定权在社保部门，信息不对称导致缴费基数较低，参保率不高，降低缴费率产生的养老保险基金缺口比税务部门全责征收模式下的缺口要小，所需要的财政补贴支出较少，从而形成政策导向性的地区间财政压力分化。另一方面，各省份的经济发达程度不同，以及政府监管力度不同，以增加财政非税收入弥补减税降费造成的财政赤字的程度不同，从而加剧地区间财政压力的不平衡程度。

2.3 减税降费加剧地方财政压力

减税降费的财政收益与政策成本之间的差距越大，地方财政压力越大。在当前制度环境下，减税降费的政策有效性存在较大的提升空间，政策的有效性与其所处财税制度环境息息相关，而现行分税制财政体制改革滞后，减税降费的长效机制难以形成；税收法定原则尚未有效落实，人为治税影响减税降费效果；政府主导的财政投资推升企业要素成本，抵消减税降费所带来的政策红利，政府职能转变缓慢，制度性交易中的隐性成本需要进一步控制。杨灿明(2017)指出减税降费作为一项系统性工程，在结构性改革的背景下，其政策的有效性和可持续性还受到诸多因素的影响，减税降费政策的深化还面临不少体制、机制性障碍。因此，当前的减税降费政策短期内对地方财政压力造成消极的影响，只有进一步完善政策配套措施，改革财税体制，使之与经济需求、财政健康更相适应，减税降费造成的财政效应才更加接近积极的政策预期。

3、形成减税降费长效机制的政策建议

3.1 加强中央转移支付力度，缓解地方财政压力

提升中央对财政缺口较大地区的转移支付力度可有效解决地方间财政压力不平衡的问题，并缓解地方财政收支矛盾。在社会保险方面，提高城镇职工基本养老保险中央调剂金上缴比例不仅能平衡地区间的养老保险财政补贴压力，还为实现养老保险的全国统筹准备基础条件。合理的中央对地方的转移支付力度，结合资金监管到位，才能提高财政支出资金的使用效率，助力地方政府减轻财政压力。

3.2 合理定位央地关系，建立责任分担机制

在科学合理划分针对减税降费政策相关的央地事权的基础上，需明确各级政府承担的财政成本的支出责任。为避免地方因减税降费导致的财政压力向土地财政与非税收入的转移，给地方政府的事权配置合理的财权才能保障减税降费的有效落地，并减少财政压力的不良外溢效应。优化税制结构、减少不必要的行政收费，简政放权，这将增加减税降费的财政效益，促使我国财政体制进入更加开放和包容的状态。

3.3 推动配套政策改革，形成减税降费长期机制

当前减税降费成效性、时效性受到财税体系的制约，只有推动与之相配套的财税制度改革与完善，形成减税降费长期机制，才能持续有效的为市场经济、地方政府的可持续发展提供助力。一方面，加强税费的征管与监督力度，提高纳税遵从度与行政收费的规范性，重视对政策落地的监管，并及时反馈成效，调整配套征管措施。另一方面，利用征管现代化技术提升行政效率并控制行政成本，利用大数据技术提高税务部门与社保部门之间、社保征收部门与缴费单位之间的信息对称性，提高社保费用的实缴率。通过在市场主体和政府部门之间进行一场与时俱进的改革，为形成长期有效的减税降费机制创造条件。

参考文献:

[1]郭庆旺.减税降费的潜在财政影响与风险防范[J].管理世界,2019,35(06):1-10+194.

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文章来源：胡娟.减税降费与地方财政压力问题研究[J].现代商贸工业,2022,43(12):81-84.