海洋在全球资源供应、气候调节、经济发展等领域发挥着至关重要的作用。从全球层面来看，全球蓝色运动正在兴起，围绕海洋资源配置、海洋科技创新和海洋经济发展的竞争日益激烈，海洋经济在世界经济中的比重不断提升，据预测，到2050年占比将达到五分之一[1,2]。从国家层面来看，国家海洋强国战略推动海洋事业全面深远发展，党的十八大、十九大、二十大先后做出了海洋强国的战略部署。习总书记高度重视海洋强国建设，已形成“一个总目标，两个原则，两大任务，一个基本路径”系统完整的新时代海洋发展观[3]。

立足新发展阶段，全面、准确、完整贯彻新发展理念，优化海洋生产、生活、生态“三生空间”布局，强化蓝色国土空间规划支撑，形成合理的海洋资源开发利用与生态环境保护秩序，成为海洋强国高质量发展、实现碳达峰碳中和战略目标、建设美丽中国的重要保障[4]。

1、向海发展形势分析

海洋强国战略推动国家海洋事业全面发展，海洋经济稳步增长，发展韧性持续显现，海洋科技创新突破，海洋能源开发蓬勃发展。2012年以来，我国海洋经济年均增速7.2%，高于同期经济平均增幅，2023年全国海洋生产总值达到9.9万亿元，占国内生产总值的比重为7.9%，表现出强劲韧性和发展潜力。一批涉海关键技术和重大项目建设助力海洋新兴产业取得突破，“蛟龙”号、“奋斗者”号、“深海勇士”等载人潜水器以及深海遥控无人潜水器作业系统海试成功[5]，全球首艘2000吨级海上风电安装平台“白鹤滩”号顺利下水，全球单机容量16MW海上风机成功并网发电，全球最大18兆瓦风机机型下线。海上能源开发方兴未艾，以海上风电为例，截至2022年底，累计装机容量30.51GW，预计到“十四五”末，海上风电装机规模将达100GW。

国家用海政策不断深化细化与务实求进，向海发展重大项目迎来新一轮建设机遇。我国已初步建立“国家+地方”“综合+专项”等涉海规划政策体系[6]，形成海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋生态红线制度、海洋专项规划等多种海洋空间规划，近年来，国家发展改革委、自然资源部等相继出台相关政策措施，为用海活动提供指导。但我国海洋空间规划起步较晚，目前仍处于探索与发展阶段，亟需加强海洋蓝色空间总体管控，为海洋资源开发与生态环境保护保驾护航。

2、海洋资源开发与生态环境保护存在问题

2.1海洋空间规划体系仍不完善

一是相关法律的时效性不足。

《海域使用管理法》明确规定“国家实行海洋功能区划制度”“海域使用必须符合海洋功能区划”，奠定了海洋功能区划制度的法律地位，建立了海域开发利用秩序[7]，但其已制定实施20余年，我国海洋状况、经济发展和法制环境均已发生较大变化。

二是对海洋生态保护重视不够。

目前多把海洋经济发展放在第一位，对于复杂多变的海域生态系统的多样性和差异性统筹考虑不足，陆海空间功能布局、资源配置、生态环境保护协调不够充分，陆海统筹有待进一步加强[8]。

三是部分区域存在功能矛盾。

《全国海洋主体功能区划》将海域划定为重点开发区等四类主体功能区，与《全国海洋功能区划》划定的农渔业等八种主要海洋功能区存在重叠，而两种规划并不都是一致的[9]。

四是海洋空间规划缺乏动态适应性。

由于海域环境的流动性及其与陆地的交互性[10]，使得海域功能易受环境影响逐渐发生变化，海洋空间规划规定了某一特定海域功能类型，对动态变化的海域功能缺乏适应性。

2.2海域空间立体化开发仍需探索

一是海域立体确权相关法律制度滞后。

我国海域立体开发起步晚，2019年首次从中央层面提出“探索海域使用权立体分层设权”[11],2023年发布《关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》“规范海域立体开发活动用海管理，推进海域立体分层设权工作”，但依然存在分层空间与产权空间之间的关系不明、未从法律层面对海域立体开发管理做出明确规定[12]等问题，全国层面海域分层开发利用时序统筹亟需加速。

二是现行海域使用程序不适应海域立体分层设权管理的新需求。

目前我国对于项目用海管理需按照“提交用海选址申请材料→办理用海预审意见书→获取用海批复文件”程序进行，缺乏对不同类型用海活动的统筹考虑及海上构筑统一的管理体系，难以引导和管控海域立体分层开发[13,14]。

三是缺乏合适的三维海籍登记模式。

随着用海类型的多样性，同一垂直海域空间可能存在不同用海主体、不同类型的项目用海，但我国目前采用的是平面海籍管理模式，以二维界址点和界址线确定宗海范围，与立体综合用海活动冲突，而现行的《海籍调查规范》没有明确海域单元垂向空间范围界定的方法[15]。

2.3海上风电开发由“近海”走向“深远海”任重道远

一是深远海风电资源开发体制机制仍在探索。

随着近海风电的规划与开发，可开发量已探索较为清晰，根据国家对新能源发展的战略要求，国管海域海上风电开发逐渐提上日程。现行的《海上风电开发建设管理办法》仅针对省管海域，而深远海用海、军事、环境等敏感因素较多，协调难度大，省管海域管理办法已不适用，且领海外海洋开发活动涉及海洋权益和国防安全，极为敏感，具有一定的政策风险。

二是深远海风电开发消纳模式仍不清晰。

深远海风电因规模大、离岸远，并网消纳难、电力送出成本高等限制深远海风电开发，《“十四五”可再生能源发展规划》提出“海上能源岛”，就地消纳深远海风电资源，但大型深远海海上风电场与海上人工岛的融合开发机制仍需探索。

三是深远海风电相关技术还不成熟。

深远海的建设条件更加恶劣，对风机基础、输电技术、施工技术、海上智能运维等有更高要求，目前我国深远海浮式风电的发展仍然面临挑战，如漂浮式风电的系泊缆、电缆等高端产品的国内产业链还不完整，亟需探索新技术和高效开发模式。

2.4海洋生态系统保护与修复仍需加强

《2022年中国海洋生态环境状况公报》指出，全国近岸监测的24个典型海洋生态系统，17个呈亚健康状态，2023年黄海海域浒苔绿潮最大覆盖面积998平方公里，是去年同期的7.4倍。海洋环境复杂多变，且不同地域海洋环境差别巨大，但目前在海洋数据获取、处理、集成和利用等方面缺乏高效的数据管理机制，对海洋本底情况和实时态势的感知能力不足，不能及时响应海洋生态系统的变化[16,17]。

同时对于海洋资源开发和生态保护融合发展不足，以海上风电为例，近海海上风电蓬勃发展，深远海海上风电即将启动，但缺乏针对海上风电开发与生态环境保护的融合规划来指导用海活动。

3、关于加强蓝色空间综合规划的建议

3.1完善海洋空间规划体系

一是完善海洋空间规划法律体系建设。

借鉴英国、美国等国家海洋空间规划法律体系建设经验，在《宪法》的基本框架下，以生态安全为核心，制定海洋基本法，从法律层面明确海洋空间规划的原则[7]；修订《海域使用管理法》等相关法律，完善海域权属管理制度等内容。

二是基于“多规合一”整合各项海洋空间规划。

遵循陆海统筹发展理念，在国民经济和社会发展规划的整体框架下统筹海洋顶层系统规划、海洋专项规划等规划编制，形成统一的规划体系。

三是强化海洋空间规划动态调整。

在编制海洋空间规划前对海洋功能未来变更方向进行预测，及时关注由生态环境变化引起的海域功能变更及海域潜在的利用价值，动态修订完善各项海洋空间规划。

3.2探索海域立体使用新模式

一是制定完善海域立体开发管理相关法律法规。

在《宪法》的基本框架下制定海域立体开发管理相关的基本法，在全国层面统筹海域各用海活动开发时序，根据不同用海项目所需的海域资源、海域空间和用海时间等情况，规定同一海域不同用海项目开发的时间间隔，确定不同海域的开发时序及同一海域不同用海项目的开发时序，稳妥推进海域立体开发[12]。

二是迭代升级现行行政程序以适应海域立体分层使用。

加快海域自然资源禀赋情况的调查，摸清海域立体空间资源底数，明确海域立体用海需求，编制海域立体空间规划。尤其是对近海海域立体分层用海需求大的沿海省份，重点针对海上风电、漂浮式光伏、海洋牧场等领域，开展立体用海试点项目，探索多功能融合海洋空间立体化开发模式和行政程序。

三是建立以三维海籍为基础的海籍登记制度。

综合考虑海洋流动性和海域环境的多变性造成的水面、水体、海床、底土等资源界址的变化，根据海域资源分布、生态特征、实际发展需求等，明确不同层次海域的功能用途，探索建立海域三维空间坐标。

3.3加快深远海海上风电开发

一是试点建设深远海海上风电创新示范基地。

国家能源局总体策划，统筹地方政府及水规总院研究深远海专属经济区海上风电开发的用海、规划、核准、开工等政策及审批流程。从集约和节约用海、发电量和经济性等技术角度，研究典型深远海风电场群的规划容量和输电方案，叠加环境影响分析和评价，提出相应减缓和改善措施。

二是研究深远海海上风电就地消纳模式。

探索布局海上人工岛建设，作为电力能源转换、储存和运输中心，结合海上风电制氢，解决深远海风电消纳、输送和运维难题，并助力绿氢技术瓶颈突破和产业化进程向前推进。

三是开展深远海重大科技攻关。

加强在漂浮式基础、远海柔性直流输电、漂浮式光伏、海洋能综合利用等领域技术研发，推动海上光伏与渔业养殖、海洋牧场等一体化设计建设运营[18]，加快海上风电制氢在间歇性风电制氢、大容量高密度储运氢技术等领域研究[19]，推动深远海海上风电发展。

3.4强化海洋生态系统保护与修复

一是加快开展重点海洋生态保护与修复重点问题研究。

加快蓝碳资源本底调查进度，研究滨海湿地、海洋渔业等蓝碳资源发展路径，推动海洋生态系统碳汇试点方案；基于典型海洋生态系统自然演替规律，开展受损海洋生态系统修复关键技术体系研究；以陆海统筹为指导，研究海洋系统不同形态碳的交换、输送过程与交换通量机制，以及不同生境固碳增汇的能力。

二是全面提升海洋生态系统的监测预警水平。

建立健全海洋生态系统预警指标体系，构建一体化的监测网络，形成长期、连续、全覆盖的海洋监测数据，对海洋生态系统中出现的问题及时监测与响应，提升生态预警监测水平与响应速度；强化用海项目的生态环境影响评价，在用海项目开始前全面评估海洋开发利用活动对海洋生态环境造成的直接影响以及潜在影响。

三是推进海洋资源开发和生态保护融合发展。

针对不同用海活动，编制海洋空间专项规划，指导海上资源开发；对集中连片海上风电场、围填海活动、海底管线、海洋油气开采、航道等项目在建设和运营过程中对海洋环境、海洋生物产生的影响进行长期监测评估，指导规划编制与动态修订。

4、总结

随着人口和经济的不断增长，陆域可开发资源不断消耗，而海洋由于环境的复杂性及技术的限制，存在着许多未知资源亟待探索。在新时代生态文明理念下，高效统筹海域生态环境保护与海洋资源开发，保障海洋经济可持续发展，成为新时期海洋发展的重要战略方向。

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文章来源:李金帅,姜卫星,夏伟,等.海洋资源开发与生态环境保护存在的问题及建议[J].价值工程,2024,43(34):145-147.