摘要:为了探索日本海洋捕捞业产出管理先行经验对我国实施海洋渔业资源总量管理的启示作用,采用定性分析法等研究方法,对日本海洋捕捞业产出管理中的总可捕量制度、实施效果以及资源管理计划进行了分析研究,结果表明:日本科学计算评价标准(捕捞死亡系数),运用“可接受生物学渔获量”界定产出管理范围,但从成为总可捕量制度鱼种的数值设置来看,日本对周边海域的国际渔业资源竞争意图明显。结合日本经验,对我国海洋渔业资源总量管理方法提出以下建议:(1)生物学资源调查融入我国海洋渔业资源总量管理制度。(2)国家政策与地方自主管理形成合力。(3)设定捕捞产量红线以及科学运用捕捞强度。
一、《联合国海洋法公约》下的日本渔业资源管理
自20世纪90年代起,日本渔业资源管理遵循《联合国海洋法公约》,摸索出“依法治渔、科学治渔”的管理方法,日本重视生物资源保护的根据是《联合国海洋法公约》第61条。具体来看,(1)对于专属经济区1(ExclusiveEconomicZone,以下简称“EEZ”)生物资源,沿海国应决定其EEZ内生物资源的可捕量;(2)沿海国参照其可得到的最可靠的科学证据,应通过正当的养护和管理措施,确保EEZ内生物资源的维持不受过度开发的危害;(3)这种措施的目的也应在包括沿海渔民社区的经济需要和发展中国家的特殊要求在内的各种有关的环境和经济因素的限制下,使捕捞鱼种的数量维持在或恢复到能够生产最高持续产量(MaximumSustainableYield,以下简称“MSY”)的水平(理论)[1]。
由此,日本将渔业资源管理的重点定为海洋生物资源调查,并将此写入《水产基本法》2第2节13条,即“为了保护和管理EEZ内生物资源,以实现恢复到MSY的水平为宗旨,落实海洋捕捞业产出管理制度,对捕捞量、捕捞努力量3等进行管理”[2]。1996年,日本依照《联合国海洋法公约》制订“海洋生物资源保护及管理相关法律[平成8年(1996)法律第77号]”的时间表如表1所示,自20世纪90年代起对海洋捕捞业产出管理进行法律约束。
表1国外和日本进行资源评价和管理的动向
资料来源:日本水产厅、联合国粮食及农业组织资料等。
二、日本海洋捕捞业产出管理分析
日本独特的海洋捕捞业产出管理特点可以归纳为:“总允许渔获量制度”(TotalAllowableCatch,以下简称“TAC”)和“资源管理计划”。
(一)TAC制度及效果分析
1.“可接受生物学渔获量”界定产出管理范围
日本每年以MSY理论为指引,对海洋生物资源进行调查和评估。同时,测算下一年的捕捞强度并对海洋捕捞业进行产出管理。资源调查主要针对生态分布(鱼龄、体长等生物指标)以及产卵亲鱼量进行统计,并根据资源评估结果提出TAC数值。日本每年严格根据TAC制度下的数值对海洋捕捞业进行产出管理,TAC数据的重要性不言而喻,由此,为TAC制定提供科学根据的“可接受生物学渔获量”(acceptablebiologicalcatch,以下简称“ABC”)成为关键。这主要得益于计算ABC数值的科学研究方法。例如,(1)对不同海洋生物群落进行资源评估时,需要对其生态特征进行详细勘查,利用种群动态模型4(VirtualPopulationAnalysis,简称“VPA”)推测出包括年龄组成信息在内的资源量、管理标准数值以及相关性(母本和子代数量的关系)。(2)对鱼龄组成进行资源评估时,优先使用鱼龄分布统计学方法5(StatisticalCatchAtAge,简称“SCAA”)对渔业资源进行评估。(3)考虑到资源变动因素的影响,将单位捕捞努力量渔获量6(CatchPerUnitEffort,简称“CPUE”)作为资源量标准值[3]。通过以上生态资源调查和科学推算保障海洋捕捞业产出管理的科学性。
ABC是量化日本海洋捕捞业产出管理数值标准的重要指标,即,海洋捕捞量超过ABC数值则定义为过度捕捞。由于渔业资源评价具有不确定性以及鉴于过度捕捞界定的复杂性,日本将ABC数值设定两个阈值:第一个是ABC的上限值(ABClimit),超过ABClimit意味着明显存在过度捕捞;第二个是ABC的目标值(ABCtarget),为了防止捕捞数量超过ABClimit而设置的预警值,主张尽量将捕捞产量控制在ABCtarget以内。此外,当捕捞数量介于两者之间时,意味着存在过度捕捞的风险,应立即采取削减捕捞产量的强制措施[4]。
2.科学计算评估标准
日本不仅需要耗费大量人力物力对TAC对象鱼种进行科学管理和生产监督,而且渔业资源预测和产出管理事关未来渔业的走向,因此日本进行了如下限制进行筛选:一是具有大量捕捞量和消费量的重要海洋生物资源;二是资源环境恶化,亟待通过TAC制度进行保护的海洋生物资源;三是在日本周边海域中外国渔船捕捞的海洋生物资源。截止2020年,日本选取其中7种水产品,分别是沙丁鱼7、竹筴鱼8、鲐鱼9、秋刀鱼10、狭鳕11、太平洋褶柔鱼12和雪蟹13,以上捕捞产量约占符合筛选条件的水产品总捕捞量的50%[5]。
(1)捕捞死亡系数影响ABC数值
日本在确保有关海洋生物资源评估参数(资源量、评估标准以及科学性等)准确无误的基础上,公布不同鱼种不同海域的ABC测算值,同时,公布下一年捕捞业产出管理的相应数值。其中,评估标准(ABC)和捕捞死亡系数(简称“F”)关系如下(表2):
通过调节F数值可以使ABC数值发生改变并最终影响海洋捕捞业的产出值。海洋渔业资源与有效捕捞强度和捕捞季节因素密切相关,F可以看作是海洋捕捞强度的指针,随着产卵鱼的数量变化进行调节。具体来看,(1)当产卵鱼数量小于禁渔标准线时,必须实施禁渔,即捕捞强度F=0;(2)当产卵鱼数量大于应采取措施警示线时,可以继续保持捕捞强度来维持当前的产卵鱼数量;(3)当介于两者之间时,为了恢复资源,根据产卵亲鱼量变化调低捕捞强度系数[6]。由此可知,通过调节捕捞压力数值测算出的ABC最后影响TAC制度管理下的7种水产品的捕捞监管数量。
表2ABC和F关系中相关字母释义
资料来源:国立研究开发法人水产研究・教育机构。
(2)以鲐鱼为例分析单一鱼种产出管理流程
日本鲐鱼捕捞产量位于前列14且鲐鱼捕捞业产出管理效果佳,以日本鲐鱼评估为例(图1),分析捕捞业产出管理流程和特点。为了制定2019年ABC和TAC,需要在2018年做好资源调查和确定测算指标。具体来看,首先,以2018年渔期数据为基数(鱼龄结构捕捞数量、新增资源量、F数值等)测算2019年渔期的相关数值,其中2018年渔期F数值为2015年至2017年渔期的平均值。其次,依照2019年渔期中的ABC预测下一年鲐鱼的捕捞监管产量。日本海洋捕捞业产出管理是根据前一年的实际捕捞数值和前三年渔期的F数值进行预测的,前期资源统计数据的准确性十分重要。
图12019年鲐鱼捕捞产量计算流程
注(1)资源量指数:反映种群资源量和资源密度的指数。(2)捕捞努力量指数:特定时间内投入捕捞生产作业单位数量指数(渔船数、作业天数、渔具数、撒网时间等)。资料来源:日本鲐鱼2018年资源评估结果。
(3)预测效果分析
沙丁鱼、秋刀鱼、阿拉斯加狭鳕、雪蟹的TAC设定值超过了ABClimit(图2),意味着允许过度捕捞。ABC作为日本海洋捕捞业产出管理标准重要的指标,为了防止捕捞数量超过ABClimit,应该将捕捞产量控制在ABCtarget以内,然而日本官方公布的TAC鱼种的TAC值均超过ABCtarget。由此,可以推测出日本TAC制度并非本着渔业可持续利用的出发点[7]。从成为TAC制度鱼种的资格上也可以看出,日本周边海域中外国渔船进行捕捞的海洋生物资源作为重要考核标准之一,日本政府对国际渔业资源竞争意图凸显,这与以水产研究教育机构为主进行资源有效评估的科研学者的初衷相悖。
图22019年日本TAC鱼种的TAC与ABC比较
资料来源:日本水产厅、水产研究教育机构材料等。
图3部分TAC对象水产品资源预测准度分析
资料来源:日本水产厅。
日本海洋捕捞业产出预测根据水产种类、渔业种群不同逐一对海洋捕捞水产品进行产出管理。从预测效果分析来看,竹筴鱼(太平洋)、阿拉斯加狭鳕(日本海)、雪蟹(太平洋)、太平洋褶柔鱼(冬季)、鲐鱼(太平洋)和沙丁鱼(太平洋)的实际捕捞数量和资源量评估值的比例(捕捞比例)与捕捞强度的趋势基本相同(图3),可以说日本海洋捕捞业产出管理落实情况良好,科学预测值和人为捕捞监管有机结合。
日本采取对捕捞强度进行严格控制以及日本农业部长和各省长严格按着TAC生产计划和管理办法进行监督管理,至今没有出现不利现象[8]。
(二)资源管理计划
日本海洋资源管理不仅有国家和地方团体根据法律实施的行政管理制度,还有渔业者自行资质实施的自主管理制度。2011年日本政府首先制定“资源管理方针”15,渔业者紧跟政策导向制定了“资源管理计划”16,对资源管理进行了改革并贯彻实行新的资源管理体制。主要内容包括:国家政策、资源恢复计划以及自主管理实例等,日本捕捞业对象覆盖了近海和远洋。截止2020年7月,日本实施的“资源管理方针”累计超过了2000个,渔业者、科研机构以及行政部门共同推动日本国内捕捞业产出管理的相关措施出台。为了吸引更多的渔业者参与渔业资源保护,推出了“资源管理-稳定收入措施”的利好政策,即,在收入减少时参加者能够得到相应补偿和经济支援[9]。
图42019年日本TAC鱼种的中TAC与实际捕捞量比较
资料来源:日本水产厅。
综上,日本海洋捕捞业产出管理是以TAC制度和资源管理计划为根基,结合行政管理和自主管理,形成了具有特色的资源管理体制。然而,在评价日本海洋业产出管理效果时不难发现,实际捕捞量远小于设置的TAC值,以TAC对象鱼种为例,2019年7种水产品捕捞量均小于TAC值的50%以下(图4)。其原因主要是因为日本整个渔业的海上经营活动亏损迹象明显,整个渔业产业处于衰退状态[10]。即使制定了允许过度捕捞的TAC值,却因日本渔业内部结构性衰退等原因,导致渔民缺乏积极性从而最终未完成配额。由此,在评估日本海洋捕捞业产出管理效果的同时,亦要考虑渔业资源未得到有效利用等的客观因素。
三、对我国的经验借鉴
日本海洋捕捞业产出管理摸索出具有“依法治渔、科学治渔”的一系列独特方法。汲取日本经验中的合理部分,为我国海洋捕捞业产出管理提供一些启示。
(一)生物学资源调查融入我国海洋渔业资源总量管理制度
日本经过精准的资源调查得到可靠的资源数据是实施资源管理的关键一步。从生物学资源调查角度针对捕捞情况进行监测,特别是将调查细化至鱼龄、体长以及产卵亲鱼量,长年的生态水域勘查以及精细化的渔业资源生态学调查使资源评估更加真实准确。
我国正值推进海洋渔业资源总量管理,加强渔业资源调查能力建设,提高资源调查、动态监测水平以及资源评估十分必要。同时,加强渔业资源增殖与生态环境保护势在必行。加强渔业水域生态环境监测,可以考虑首先使经济性鱼种的资源调查数据更加精细化,对其生息水域中产卵亲鱼以及鱼龄组成结构等进行精准测评,使我国实施资源总量管理的前期资源数据更具有说服力。
(二)国家政策与地方自主管理形成合力
日本政府制定的“资源管理方针”和地方渔业者因地制宜制定“资源管理计划”形成合力,培养渔业者根据地方渔业特点从主观上自觉保护渔业资源,使海洋捕捞业产出管理有效落实,使地方特色资源保护有据可循。
建议我国有序建立责任追究制度、落实行政执法责任制的同时,注重引导地方渔民增强渔业可持续发展的主体责任,从被动管制到主动自行监督,逐步形成自主加快推进生态文明建设的良好氛围。
(三)设定捕捞产量红线以及科学运用捕捞强度
日本将海洋捕捞业产出管理红线设定为ABClimit,在此之前设定警示目标值ABCtarget,通过调节捕捞强度对捕捞产量进行限制。虽然近年实际捕捞产量没有达到TAC制度下的捕捞产量红线,但设置产量红线的防御性举动以及相关调控措施值得借鉴。
随着我国限额捕捞试点工作的开展,我国海洋产出管理在实际操作层面上进一步经验积累。推进海洋捕捞业产出管理执法关口前移,依靠信息化和组织化落实渔船进出港报告制度,依港管人、管船、管渔获物。深化产地供给侧结构性改革,即,在渔港环节严格统计渔获物,导入捕捞产量红线预警管理机制以及强化调控捕捞强度手段,使海洋捕捞业产出管理行之有效。
参考文献:
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注释:
1.领海以外并邻接领海的一个区域。
2.2001年成立,旨在为日本国民提供稳定的水产品。
3.反映被捕捞的资源群体捕捞死亡水平,是渔业资源评估和管理参数之一。
4.种群的消长以及种群消长与种群参数(如出生、死亡等)间的数量关系。
5.渔获不同种类水产品不同年龄的尾数,以年龄、捕捞年份以及捕捞渔具种类进行统计。
6.在规定时期内,平均一个作业单位的捕捞产量,例如,一只作业渔船一天的捕捞产量。
7.成年的沙丁鱼体长约26cm,主要分布于西北太平洋的日本周围及朝鲜半岛沿岸海域。
8.一般体长20-35cm、体重100-300g,分布于太平洋西部。
9.近沿海中上层的回游鱼类,一般体长20-40cm、体重150-400g,分布于太平洋西部。
10.为表层洄游性鱼类,性成熟的最小体长约26cm,主要分布于太平洋北部的温带水域。
11.是冷水性中下层鱼类,广泛分布于太平洋北部,经济价值高。
12.世界上的主要头足类资源之一,暖温带中上层水域。
13.阿拉斯加最大的蟹类资源,日本北海道等水域也有捕捞。
14.2018年(1.65×105t)和2019年(2.28×105t)均排在第二位。
15.作为未来渔业资源管理的基本方针,主要包括:1.不同渔业的水产资源管理方针2.不同鱼种以及渔业种类的具体管理方法(休渔、限制产量和加大渔网网目尺寸等)
16.制定自主渔业资源管理措施的相关内容,包括对象鱼种、海域、资源管理措施(休渔、限制产量和加大渔网网目尺寸等)以及实施时间等。
张溢卓,马林,张安国.日本海洋捕捞业产出管理分析[J].中国渔业经济,2020,38(06):84-92.
基金:中国水产科学研究院院部中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金项目“浙江省中心渔港海洋捕捞总量管理实施情况跟踪研究”(2018C008)资助.
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