美国学者保罗·萨缪尔森最早明确界定并详细阐释了政府债务和私人债务之间的区别。90年代，世界银行高级顾问汉娜将地方政府债务归为直接债务、或有债务、显性债务、隐性债务四种类型。国内学者也分别从法律的角度（赵全厚，2011），债务取得方式的角度（贾璐，2012）界定了地方政府性债务的内涵。对于地方政府债务、地方政府性债务这两个容易混淆的概念，刘尚希等（2012）进行了明确的区分，并且将地方政府债务按照政府与债务的关系划分为直接责任、连带责任和救助责任三种类型的政府债务。

一、连云港市政府债务情况现状分析

（一）政府债务规模和结构分析

2015—2019年度连云港市政府债务呈逐年增长的趋势（见表1、图1）。连云港市政府债务的增加主要反映了近5年来通过合规融资渠道（发行地方政府债券）支持项目的建设资金需求，但是目前资金仍面临很大缺口。截至2019年12月31日，连云港全市政府债务余额为530.76亿元，较2018年底（467.19亿元）增长13.6%，增加的主要原因为发行地方政府新增债券。2020年前6个月，省财政厅代为连云港市发行新增地方政府债券85.8亿元。

或有负债是地方政府（包括政府部门和机构）提供直接或间接担保的债务和可能承担一定救助义务的负债，即第二类政府债务和第三类政府债务。2015—2019年连云港市或有负债下降速度较快。2015年、2017年下降幅度分别达37%和71%，主要原因是新《预算法》明确规定了各省发行地方政府债券筹措资金的用途和金额。因此，从总额来看，近5年来连云港市政府性债务余额基本持平，2019年略有增长。

或有负债的下降均为存量债务的减少。另外，由于历史原因，地方政府投融资平台公司对公益性项目基础设施如跨海大桥项目、海滨大道项目、连云新城以及新火车站、连徐高铁等交通基础设施建设超负荷投资形成了一定规模的地方政府隐性债务，反作用于地方经济，影响了政府各项经济政策的实施，限制了地方经济水平的进一步提高。

地方政府债务余额在地方经济中所占的比重越大，地方政府所承担的债务风险压力就越大。目前，国际领域普遍采用政府负债率等指标对地方政府债务风险进行衡量，并通过限制债务规模的方式进行控制。为防止政府债务风险爆发对国家金融体系造成的巨大伤害，各个国家都根据自身的经济和金融状况，测算了政府负债率等金融风险指标的预警值。国际通行的《马斯特里赫特条约》以60%作为控制标准。2015年到2019年，连云港政府债务余额从308.84亿元上升到530.76亿元，呈逐年上涨趋势，平均涨幅达到14.69%。截至2019年，地区生产总值为3139.29亿元，负债率为16.9%。如果加上或有负债，则政府性债务余额为544.59亿元，负债率达到17.35%，仍处于国际风险警戒线以内，说明目前来看，连云港的地方债务尚处于安全范围。

地方政府债务结构是债务风险管理需要考虑的一个重要指标。这里的债务结构主要指债务期限结构，长短期借贷在债务总额中所占的比例。增加长期借款一方面可以降低融资风险，但是另一方面也会导致借款成本上升。增加短期借款的比重，虽然有利于借款成本的降低，但是在自身资金流动性不强时，往往会带来较大的筹资风险。因此，在政府确定债务期限结构时往往需要考虑二者之间的博弈，在融资成本和融资风险之间寻找一个均衡点。

同时，还应该考虑投资项目资金回收期与债务期限的配比性，避免各期债务的偿还时间集中于同一个时期，造成不必要的资金短缺和财政压力。但是，目前连云港市政府债务全部都是3年期以上的长期债券，没有考虑长短期借款的搭配。另外，连云港政府债务结构还存在三个问题：一是债券发行准备时间较短，对投资方向、还款时间点的考虑不充分，导致个别项目的专项债券资金支出进度缓慢、债券资金滞留和闲置的情况。二是债券资金与项目类型、工期、规模匹配程度不足，影响债券资金的正常使用，形成资金沉淀。三是债券规模难以覆盖调整后的项目实施方案，导致项目不能达到规定的进度。

（二）政府性债务资金使用方向分析

从表2可见，2015年到2019年，连云港市政府债务资金逐年增长，主要用于公路、铁路、机场、市政建设、土地储备、保障性住房、生态建设和环境保护、政权建设、教科文、医疗卫生、社会保障、农林水利建设等方面。其中，市政建设占比较高，连续4年稳定在27%左右，2019年由于债务资金总量增加，所以市政建设占比略微下降，但资金投入绝对额仍有小幅上升。从2017年开始，铁路建设、保障性住房的投资增长较为迅速，尤其是2019年，铁路建设资金较上一年增加了一倍，主要投向于高铁建设。

铁路建设资金的增加对完善苏北铁路网络结构布局，促进区域经济协调发展等具有重要意义。2019年，政府加大了对保障性住房的投资，与2018年相比增长了502.8%。资金投向主要用于公租房和棚户区改造，改善人民群众的居住条件，提升生活质量。另外，从2018年起，政府还增加了港口投资，推进生态港口建设，促进港口岸线整合，构建海、陆、内河三位一体的现代港口集疏运体系，优化空间布局，协调经济发展。

（三）连云港市债务到期情况分析

从连云港市未来十年政府债务的清偿情况来看（见表3),2020—2026年的清偿债务较重，基本维持在50亿左右，尤其是2021年，增长率达到44.37%，需要偿还的本金和利息合计达63亿元。2027年，政府需要偿还的本利和大幅下降，到2028年下降到6.97亿元。2029年与上一年相比，虽然增长率达到161.64%，但是绝对数只有18.2亿元，财政债务清偿压力与前六年相比有较大的缓解。因此，在未来六年中，连云港市需要积极创新，增加融资渠道，通过债务预警机制的建立，有效预防地方政府债务风险的发生。

二、连云港市政府债务管理存在的问题分析

从目前连云港市地方政府债务管理的现状来看，其存在的问题往往是其他省市、地区的共性问题。

（一）债务管理制度和风险预警体系不健全

目前地方政府普遍缺乏健全的债务违约管理机制。部分地区行政考核以地方经济发展为指挥棒，导致行政领导在项目投资时只考虑经济效益。对债务偿还能力、期限结构以及项目与债务期限的匹配性考虑不足，没有对项目进行全面的测算和评估。债务到期时，由于缺乏有效的债务违约管理体制的约束，地方政府偿还债务的内驱力不足，使得部分地方政府的债务不断膨胀，最终超出了实际经济承受能力。

此外，我国地方政府债务预警体系的研究起步较晚。在债务预警体系的建立中，如何根据我国国情选取适当的债务风险评价指标，筛选有效数据，调整统计口径，运用模型进行预测和评价这些研究仍需要我们不断探索，并在实际工作中加以验证和修改。现有的一些预警体系所采纳的指标大多反映地方债务余额、经济增长速度，没有考虑债务期限结构和项目期限匹配度等因素，导致预警模型对我国地方政府偿债能力的测算和评估存在偏差。

（二）监管权力碎片化，地方融资平台公司缺乏有效监管

在我国地方政府债务的监管过程中，存在监管主体不统一，监管权力分散化的问题。财政部门、发改委、国资委、银监会分别在债务的发行、审批、运行等环节中担任了监管的职能，各个职能部门之间缺乏有效的沟通和整合，导致实际工作中各部门的责任不明确，产生无序扩张问题。

分税制改革后，我国地方政府均面临财权与事权不匹配的困境。一方面财政收入无法满足财政支出的需求；另一方面修订前的《预算法》又规定地方政府不能从债券市场获取资金。在双重财务压力下，地方政府只能另辟蹊径，多方筹集资金，来弥补地方政府财政资金的不足，完成一些本来应该由地方政府承担的基础设施建设、社会保障服务等职能。但是由于融资平台通过信托、基金子公司、P2P平台以及商业银行表外理财、银信合作等形式获取资金，缺乏严格有效的监管，导致地方政府融资平台债务规模迅速扩张，债务风险持续积累。

首先，由于审批对象错位和结构复杂，银行信用和贷款评估难以做出正确判断。银行在审批贷款的过程中通常评估的不是融资平台的偿债能力，而是融资平台所依托的地方政府财政收支情况。其次，一些融资平台股权结构复杂，不同融资平台间之间存在交叉持股。这些因素都导致贷款银行无法准确评估融资平台的财务状况，埋下债务风险的隐患。再次，贷款资金用途缺乏监督，项目自身“造血”功能不足。一是由于缺乏有效监管，融资平台在获取资金后，违规将资金用于其他项目，造成资金不能按时收回。二是大部分融资平台的借款用于履行地方政府的社会职能，投资项目大多具有公共产品的属性，存在投资周期长，投资金额高、经济效益低，现金回流困难等特点。

（三）预算管理约束不够有力

我国《预算法》以确认和约束政府的预算权力为主要目标，法律约束力相对较弱，新《预算法》制定的地方政府债务信息披露模式仍不够完善。《预算法》规定要求地方政府公开的信息内容主要包括新增债务、置换债务、债务余额等数据，而对债务支出明细等具体的细节数据并未公开提出要求。信息披露不全面、公众监督困难，导致地方政府在债务资金的使用过程中存在较大的随意性。另外，中央对地方政府实施的债务优惠政策以及普遍存在的中央对地方政府的债务违约救助预期也导致地方政府在举债时随意性较大，预算管理的刚性约束不足。

三、改进连云港市政府债务管理的对策建议

（一）清理政府性债务存量，做实做细化债方案

首先，连云港市应认真开展债务数据核实及监测平台填报工作。根据财政部与审计署重新认定的债务口径，积极组织相关单位开展债务摸底排查工作，切实做到底数清、情况明。在全市范围内开展债务监测平台填报工作，将独立核算的机关事业单位、国有企业、融资平台公司等单位纳入财政部债务监测平台系统，进行动态跟踪，建立全市隐性债务化解台账，及时掌握债务化解、到期情况，有效防范隐性债务风险。

其次，应根据债务风险级别、举债方式等对所有存量债务进行甄别分类。连云港市市县的存量债务结构复杂，要甄别清理不规范、不合法的举债行为，先规范，后置换。一是改造剥离不规范的政府存量债务；二是对债务风险高的地区分解下达存量债务的化解任务。经省委、省政府同意，连云港市拟在十年内通过财政预算资金安排、出让部分政府股权以及经营性国有资产、企事业单位利用项目结转资金和经营收入、将部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务等方式，积极化解隐性债务。

最后，应积极建立和推进市县化债激励机制。根据不同地区市县的实际情况建立相应的奖惩机制；对各个市县进行债务风险级别评估，推行差别利率机制，通过利益导向加强各区债务管理。截至2018年年底，连云港市市区累计争取置换债券资金172.24亿元，提前完成存量债务置换工作。预计可降低融资成本2个点，年均节约利息支出3—4亿元左右。

（二）完善债务管理制度，加强地方政府债务约束

加强地方政府债务的事前、事中、事后全过程监管，明确监管主体，完善监管机制。从法律上规范地方政府发行债务的规模、方式和程序，建立纵向约束为主，横向约束为辅的地方政府举债约束机制。积极贯彻落实新预算法中对地方政府债务的各项规定，完善预算审批环节，加强预算审批力度，控制债务规模，定期开展债务清理活动。对于地方政府的违规举债行为，建立问责机制，从源头上加强地方政府债务的可控性，遏制地方政府无序发债。在债务使用过程中，地方政府还应定期汇报债务使用情况和项目进度，接受审计部门随机的动态审计和项目结束后的绩效评价。

如果地方政府出现债务违约，必将引致债务风险纵向转嫁溢出，并且向金融系统传导。为了防范和化解债务风险，地方政府有必要建立债务风险预警机制和完善债务偿还机制。本文借鉴国外政府债务风险预警体系的研究成果，将经济发展水平和财政承受能力纳入考虑范围，选择指标体系，动态描述连云港市地方政府债务结构的变化趋势。具体预警体系见表4。

根据连云港的历史水平，参考国际通用标准和其他省市的数据，制定各个指标的预警风险区域。通过该预警体系的应用，可以较为准确地解决政府债务中出现的问题，避免地方政府债务余额出现大幅波动现象。债务偿还机制的具体操作可借鉴准备金的思想。按照地方政府每年财政预算收入的一定比例提取，计入偿债准备金，进行专户管理，专款专用。在政府收入不足以偿还负债的年度，启动偿债基金进行偿还。

（三）提高地方财政信息透明度，加强公众有效监督

建立和完善地方政府债务信息披露制度，促进债务信息公开透明化，保证地方政府合法举债，合规使用，实现社会公众对地方政府债务的有效监督。首先，需要完成政府债务数据信息系统建设，完善地方政府信息统计体系，保证信息的可靠性、及时性和有效性。其次，要定期公开披露地方政府债务信息，建立有效的问答机制。对公众提出的债务资金获取渠道、偿还资金预算等相关问题及时予以解答，有效维护公众的知情权，便于公众了解地方债务的规模、结构、用途、风险水平等。加强债务信息的透明度，减少地方政府在举债过程以及债务使用过程中的随意性，有效约束地方政府的违规操作。

（四）推动融资平台改革，规范地方政府融资平台发展

融资平台公司是地方财权与事权不对等矛盾下的产物，由于缺乏完善的公司治理结构和市场运营模式，负债也没有纳入政府债务管理的范畴，因此隐藏着巨大的财务风险。这种风险一旦爆发，会迅速向地方政府传染转嫁。为了防范和化解地方政府债务风险，必须完善并严格执行融资平台公司的融资审批制度、资金使用定期报告制度、担保制度、财务总监轮岗制。理清融资平台与政府，融资平台与其他企业、融资平台相互之间的三重关系，明确各自的权利与责任，斩断风险传导链条。

完善公司治理结构，推行市场经营模式，督促融资平台公司从单一业务模式向多元化业务模式转变，提升平台公司的经营管理能力。遵循循序渐进的原则，剥离融资平台公司的政府融资功能，推进平台公司市场化转型。在转型过程中，融资平台可以积极吸收社会资本，降低地方政府在融资平台中的持股比例。地方政府也可以根据融资平台的盈利能力和偿债能力等给予特许经营权或地方财政补贴等帮扶措施，推进融资平台通过资源整合、债务重组等方式有序处理存量债务，平稳实现市场转型。

（五）探索编制中期财政规划，做好债务的跨期收支预测

根据委托代理理论和公共风险管理理论，通过有效的债务信息披露，中期财政规划能够降低各级政府以及政府与居民之间的信息不对称性，遏制地方政府随机举债，约束地方政府债务无序扩张。事前根据宏观经济的走势，对未来三到五年地方政府的财政收入和支出的规模做出预测和判断，结合本地的经济发展水平，设置地方政府举债的规模额度。事中，各部门合理测算举债项目各阶段的资金需求、资金来源和未来的收益，根据项目支出的优先性和重要程度，确定政府债务的规模和期限，合理配置财政资源，做到债务与项目的统一。事后，各部门应根据各自特点灵活编制年度预算，完整、公开地披露财政预算内容，增强财政信息的透明度。不仅要披露债务余额、期限、结构、类型，还应披露债务的发行计划、资金投向、还本付息计划等信息。

四、结语

2016年，湖南省通过对省级政府性债务的可持续性分析，试点开展了中期融资规划编制工作。编制内容主要包括未来三年间交通、水利、能源、保障性住房建设等政府公益性项目。该规划依据经济发展趋势和地方财力的增长速度，预测了省级债务风险水平，评估了重大基础设施建设的刚性投资需求、综合考虑新债的发行空间和还本付息的时间节点，制定3年滚动收支计划，既保障了地方政府的资金需求，又有效防范了债务风险。

连云港市应积极学习这些先进经验，开展预算工作创新，将债务管理融入预算全过程。建立政府债务台账，精确反映债券转贷时间、转贷金额及到期时间，将债券到期本息分类纳入全口径预算。建立政府债券安排项目支出台账，全面反映债券分配、使用情况，分类纳入年初预算及预算调整方案。加强预算管理，通过中期财政规划的编制，做好债务的跨期预测，有效落实和强化预算的约束功能，化解债务风险，实现财政的可持续性发展。

参考文献:

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文章来源：蔡阳,周宏达,舒心.连云港市政府债务管理问题及解决对策[J].江苏商论,2021(06):82-86.