一、引言

自我国正式开始实行分税制财政管理体制以来，明晰了央地关系，并调动了地方政府发展本地经济的积极性。但是分税制也带来了地方政府财权事权不匹配，地方政府在对以公共教育为代表的社会公共品的财政支出方面会出现“力不从心”的情况。对于经济发达地区而言，政府财政收入丰盈，能够保障包括公共教育财政支出在内的各种财政支出。但对于经济相对欠发达地区，政府财政收入极为有限，更愿意大力发展生产，无力采取发达地区采用的财政支出标准来投入公共教育。从我国历年各地区公共教育财政性支出的统计数据中也可以发现，经济发展程度不同的地区对公共教育的支持程度也存在很大差异。

在现行财政制度之下，地方政府以地区生产总值增长为目标，因此地方政府更希望对能够直接提高本地生产总值的事业进行支出，基础设施建设方面的投资能够在短期迅速提高本地区生产总值，因而受到了地方政府的重视，地方财政支出也更多地投入基础设施建设。对于公共教育，其发展不仅无法在短期内直接促进地区生产总值的增长，还会出现教育的正外部性，这就使得地方政府更愿意支持基础设施建设而对公共教育的财政支出意愿不足。同时基础设施建设方面的支出一方面可能挤出对公共教育的财政性支出，但基础设施建设方面的财政支出又提高了地区生产总值并增加了政府的财政收入，进而允许地方政府扩大本地区的公共教育的财政支出。因此，地方政府在基础设施建设方面的投入对公共教育的支出产生了两种不同的影响，综合考虑这两种不同的影响，有助于我们辩证地理解基础设施建设投入对公共教育支出的关系，以及发展地区经济和民生支出的关系。因此，研究基础设施建设投入对公共教育支出的影响具有重要的现实意义。

二、文献综述

财政分权制度下地方政府承担着公共教育供给的主要责任[1]。当前学界对于地方政府公共教育财政性支出影响因素的研究，主要集中在财政分权、转移支付影响公共教育方面的财政支出[2]。关于财政分权对公共教育支出的影响，有的研究者认为财政分权增加了地方政府对公共教育的财政支出。田志磊等研究发现财政分权确实改善了地方政府的教育支出，但在县级政府存在边际教育支出倾向递减问题[3]。有的研究者认为财政分权造成我国的公共教育支出不足。史桂芬等通过采用我国2007—2013年的省级面板数据，分析了地方财政分权对公共教育支出的影响，发现当财政分权程度低于门槛值时，其对公共教育支出存在较大的负向影响，而当财政分权程度跨越该门槛值时，其对公共教育支出的负向作用会出现降低[4]。余靖雯和龚六堂采用我国1998—2006年的省级面板数据分析了财政分权与公共教育支出的关系，发现财政分权是造成我国公共教育供给不足的重要原因[5]。李鼎和赵文哲研究发现，财政支出分权有利于预算外教育支出，而收入分权不利于地方政府预算内教育支出，但有利于预算外教育支出，尤其是对于经济落后地区更是如此[6]。

分税制改革之下，关于地方政府对公共教育的财政支出的直接影响因素方面，学者们也进行了研究。相关研究者认为，分税制下，地方政府更关注能快速促进本地经济增长的基础设施建设，这客观上挤出了对公共教育方面的财政支出。孙涛研究了政府责任、公共投入与公共教育支出的关系，发现中国目前存在政府公共教育支出不足，人均教育经费偏低，公共财政教育投入有显著的区域差异等问题[7]。高波等认为自1994年以来中国经济增长是围绕GDP竞赛的增长，其后20多年的城镇化使得政府更加注重基础设施投资，导致公共服务供给不足，尤其教育投入受到抑制[8]。马志远认为我国公共财政收入占GDP比重与发达国家差距并不明显，但政府竞争模式下财政性教育支出占比差距十分明显[9]。

怎样才能缓解教育财政支出不足的问题？有研究认为转移支付可以缓解地区教育财政支出的差距。李勇刚等在分析财政分权对公共教育支出影响时，发现政府官员偏好利用土地财政来获得晋升等激励，土地财政加剧了公共教育支出的地区差距，而转移支付则缩小了人均教育支出的地区差距，但又加剧了普通中小学师生比的地区差距[10]。有研究者认为转移支付对教育财政支出规模有负向影响。史桂芬等则认为转移支付对地方政府公共教育支出存在显著的负向作用[4]。

从上述文献综述中我们可以发现，更多的研究者认为财政分权、政府竞争条件下，地方政府对基础设施建设投入较多，对公共教育财政的支出不足。但是研究者们忽略了地区经济发展才是地区公共教育发展的基础。当基础设施建设方面的投入促进地区经济增长，进而促进公共教育的支出时，基础设施建设的投入对公共教育支出的作用就是正向的。当基础设施建设方面的投入太多，以至于对地区生产总值的促进作用都无法弥补对公共教育支出的挤占时，基础设施建设的投入对公共教育支出的作用就是负向的。基础设施建设的投入对公共教育支出的作用这一问题值得进一步研究。鉴于此，本文将地区人均生产总值水平引入分析之中，以财政分权制度为研究背景，以全国31个省份（不包括我国香港、澳门、台湾地区）为研究对象，通过1995—2018年的统计数据建立动态面板模型来分析分税制财政管理制度下地方政府在基础设施建设方面的支出对公共教育财政支出的影响。

三、变量的选择及模型设定

（一）变量选择

1.被解释变量

公共教育财政性支出水平（edu）。我国公共教育财政性支出一部分来自中央下拨的财政性教育经费，另一部分来自地方政府从财政性支出中预算的财政性教育经费。2005年以来，地方政府一般公共预算教育经费占本地公共教育财政性支出的比例一直维持在94%～95%左右，地方政府是本地公共教育财政性支出的主要承担者。度量地方政府公共教育财政性支出水平，用全国各省份的财政性教育支出占地方财政总支出的比率表示。原因在于不同省份和地区经济发展不均衡，且各省份公共教育规模存在巨大差异，如河南、山东等省份基础教育规模远远超过宁夏、新疆等省份。如果直接采用各地区公共教育财政性支出原始数据来建模，那么数据分析时会出现较大的误差，最终分析结果也会失真。本文通过采用各省份的公共教育财政性支出与各省份的财政总支出的比值来作为被解释变量，就可以极大地消除不同地区公共教育财政性支出数据之间的巨大差异性，获得较为合理的模型分析结果。

公共教育财政性支出水平=各省份的公共教育财政性支出/各省份财政总支出（1)

同理，解释变量和控制变量的数据，也是经过了这种方式进行处理，以求获得数据分析结果的一致性。

2.解释变量

(1）人均地区生产总值增长率（gdp）。地方政府在进行财政支出预算时，尤其在进行公共教育财政性支出、基础设施建设投入预算时，主要考虑地区经济增长总量和实际增长速度。地区经济增长是影响本地公共财政支出，尤其是影响以公共教育为代表的公共品财政支出的重要因素。一般而言，经济增长速度越快的地方，公共教育财政性支出水平增长幅度也会越大。

人均地区生产总值增长率=（当年各省份的人均地区GDP-上一年各省份的人均地区GDP）/上一年各省份的人均地区GDP(2)

(2）基础设施建设投资占比（gov）。地方政府每年的投资预算总额是相对固定的，增加了基础设施建设投资比例，必然要减少对教育、卫生等公共品的投资比例，这就形成了基础设施建设投资与以教育、卫生为代表的公共品投资竞争的局面。本文以基础设施建设投资占比作为地方政府公共教育投资的一个解释变量，能较好地解释地方政府围绕GDP竞争而可能出现减少公共教育财政性支出这一现象。

地方政府基础设施建设投资占比=各省份的基础设施建设投资额/各省份地方公共投资总额（3)

3.控制变量

为了更好的模型解释力，文中引入对公共教育财政性支出影响较强的相关变量作为控制变量。

(1）财政收入水平（fis）。财政收入是影响公共教育财政性支出的重要因素，地方政府进行公共教育投入时，需要依据本地的财政收入来安排是否增加或减少公共教育投资。在计算时，以各省份和地区当年财政收入除以全国当年财政收入，即：

财政收入水平=各省份t年人均财政收入/全国t年人均财政收入（4)

(2）教育行业从业人口占比（pr）。教育从业人员是影响公共教育财政性支出的一个重要因素，教育从业人员的工资薪酬是公共教育财政性支出的重要组成部分。一般而言，教育从业人员越多的地区，财政性教育投入总额也会越大。

教育行业从业人口占比=各省份教育行业教职工数/该地区年末总人口数（5)

(3）在校生人口占比（sr）。在校生人数是影响公共教育财政性支出的重要因素，生均教育事业费和生均公用经费是影响地方公共教育财政性支出的重要指标。

在校生人口占比=各省份各层次在校生人口数/该地区年未总人口数（6)

表1为本文的变量选择与处理。

（二）模型设计

地方政府一般会参照以前年份的实际投入占比来编制当年的公共教育财政性支出预算，因此，在建立动态面板数据模型时，有必要设定滞后指标来确保模型的精确性。本文模型设定如下：

其中，i代表全国各省份，t代表时期，edui,t代表全国各省份i在t期的公共教育财政性支出，edui,t-1代表滞后一期。其中，gdpi,t、govi,t、fisi,t、pri,t和sri,t分别代表人均地区生产总值增长率、政府基础设施建设投资占比、财政收入水平、教育行业从业人口占比和在校生人口占比。αi是随机变量，表示地区不因时间变化而出现改变的固定效应；ηt是随机变量，表示不因地区变化而出现改变的时间固定效应；εi,t为随机变动项。

模型包括了公共教育财政性支出滞后项，同时还包括了教育从业人口占比和在校生人口占比。理论上，教育支出的滞后一期项就已经包含了教育从业人口占比和在校人口占比的相关趋势信息，三者会产生多重共线性问题。实际上，我们通过查阅历年的地方政府公共教育财政性支出数据，发现这样一个事实，即地方政府在决策公共教育财政性支出时，并没有完全依据教育从业人口和在校人口规模来预算下一年的公共教育财政性支出。有的省份如贵州省，其公共职业教育的教育从业人口占比和在校人口占比在快速增长，而生均财政性教育事业费和教育公用经费却出现连续下降趋势。其中，2013年贵州省公共职业教育生均公用经费为5527元，尔后一直下降，至2018年仅为2402元，但实际上公共职业教育在校生数出现了大规模增长，教师从业人员也出现较大规模增长[11]。同时，我们还发现多个省份的基础教育中也存在这种公共教育财政性支出与教育从业人口和在校人口规模增长不一致的事实[12]。因此，模型中同时包括公共教育财政性支出滞后项、教育从业人口占比和在校人口占比，反而更能把问题解释清楚。

四、模型估计结果分析

本文分别采用固定效应模型（fixedeffectsregressionmodel）、混合效应模型（Pooled–effectsregressionmodel）、差分GMM(Dif–ferentialGMM）和系统GMM(SystemGMM）四种模型进行估计。混合效应模型在估计时会忽略地区固定效应，因而可能会高估因变量滞后项的系数。固定效应模型在估计时虽然能够较好地估计地区效应，但对样本条件比较苛刻，要求样本采集的时间周期合适，否则会低估滞后项的系数。差分GMM在估计时，需要预先选择合适的工具变量来处理好模型内生性问题，如果工具变量选择不合适，则容易出现有偏估计，导致估计结果出现较大偏差。系统GMM估计则可以克服难以选择工具变量的问题，从而得到一致且无偏的模型估计值[13,14]。因而，文中采用四种模型进行估计，主要目的在于相互补充和验证，最终以确定采用系统GMM是否恰当。

回归结果见表2,Sargan检验的P值在差分GMM估计下为0.990，在系统GMM估计下为0.991，均显著大于0.1，表明工具变量零假设成立，说明选用的工具变量有效。同时，Sargan检验、Hansen检验和AR(2）检验均表明采用系统GMM方法在统计上成立，能够获得有效无偏估计值。

从表2中可以看出，因变量公共教育财政性支出的滞后项非常显著，表明地方政府在进行财政性教育支出预算时，会参考前期实际支出，从而使得历年的财政性教育预算支出具有持续性。

从表2中的估计结果可以看出，在混合效应估计中，自变量和控制变量的回归系数变化不大，正负关系也没有改变；在固定效应中，虽然自变量和控制变量的回归系数值变化也不大，但以基础设施为标志的地方政府竞争对公共教育投资的正负关系出现了改变，即地方政府竞争中基础设施建设投资比例每增加1个单位，政府对公共财政教育预算支出比例会增加0.0711个单位。意味着地方政府增加基础设施建设的预算支出会促使公共教育预算支出比例增加，这与混合效应的估计结果相反，也与实际统计数据不相符，因此估计结果不具有参考意义。

为进一步判断模型设置是否合理，本文进一步采用IPS检验对模型残差进行单位根检验，同时辅以Breitung检验来检验工具变量的选择是否恰当，结果见表3。在1%的显著水平下，模型回归的残差平稳，即工具变量选择合理，可以选择系统GMM的估计方法。

综上，系统GMM估计结果表明：人均地区生产总值增长率与公共教育财政性支出水平存在正相关关系，人均地区生产总值增长率对公共教育财政性支出水平有正向影响，回归系数为0.1158，表明随着人均地区生产总值增长率每增长1%，地方政府对公共教育的财政性预算支出会增加0.1158%。

地方政府基础设施建设投资占比与公共教育财政性支出水平存在负相关关系，基础设施建设投资占比对公共教育财政性支出水平有负向影响，回归系数为-0.1306，表明随着地方政府基础建设投资占比上升，在基础设施投资方面每增加1%，对公共教育的财政性预算支出会下降0.1306%。

财政收入水平与公共教育财政性支出水平存在正相关关系，财政收入水平对公共教育财政性支出水平有正向影响，回归系数为0.1361，表明随着财政收入水平相对较高，公共教育财政性支出将相对越高。

教育行业从业人口占比与公共教育财政性支出水平存在正相关关系，回归系数为0.0826，表明随着教育从业人口占比增加1%，公共教育财政性支出将会增加0.0826%。

在校生的人口份额与公共教育财政性支出水平负相关，其回归系数为-0.0411，表明随着在校生人口占比增加1%，公共教育财政性支出将会下降0.0411%。

从地区人均生产总值增长和基础设施建设投入对公共教育支出整体的影响来看，人均地区生产总值增长率对公共教育财政性支出水平有正向影响，系数为0.1158，基础设施建设投资占比对公共教育财政性支出水平有负向影响，系数为-0.1306，由此说明，基础设施建设投资占比对公共教育财政性支出水平的负向影响比人均地区生产总值增长率对公共教育财政性支出水平的正向影响要大。这正说明了地方政府在基础设施建设方面的支出过多，虽然促进了地区的经济增长，对公共教育财政支出有着积极作用，但是由于地区对公共教育的财政支出产生了过多挤占，以至于即使地区实现了经济增长都无法弥补被挤占的公共教育财政支出的不足。

五、结论与启示

（一）结论

首先，人均地区生产总值增长率、地方政府基础设施建设投资占比、财政收入水平、教育从业人口占比和在校生人口占比是影响公共教育财政支出水平的重要因素。地区的人均生产总值增长率对其公共教育财政支出水平有正向影响，基础设施建设投资占比对公共教育财政支出水平有着负向作用；财政收入则对公共教育财政支出水平有正向影响；教育行业从业人口占比对公共教育的财政支出水平有正向作用，而在校生人口占比对公共教育的财政支出水平有负向作用。

其次，基础设施建设投资占比对公共教育财政性支出水平的负向影响比人均地区生产总值增长对公共教育财政性支出水平的正向影响大。从地区人均生产总值增长和基础设施建设投入对公共教育支出整体的影响来看，基础设施建设对公共教育支出水平的整体作用为负。这说明地方政府在基础设施建设的投入过多，虽然促进了地区的经济增长，进而对公共教育财政支出有着积极作用，但是由于对地区公共教育的财政支出产生了过多挤占以至于无法弥补公共教育的财政支出水平的不足。这种情况下，需要地方政府重新对地区经济发展和公共事业做出平衡，加大对公共教育的财政支出水平。

（二）政策启示

第一，地方政府需要制定持续增长的公共教育财政性支出制度。由于现行财政制度下，地方政府有着基础设施建设投入的强烈意愿，所以经常会出现对公共教育财政支出的过多挤占，需要地方政府制定持续的公共教育财政支出计划。同时，在公共教育资源配置中，以往的研究偏向于师资力量、学校数量、学校水平、教师工资待遇等方面，但对于公共教育财政性支出的关注很少。而实际上师资力量、学校数量、学校水平、教师工资待遇等都离不开公共教育财政性支出的支持。社会也普遍认为地方政府在分配财政性公共支出时，必然会分配一定比例进行公共教育投资。但从我国许多地方教育发展现状看，财政性公共支出与公共教育财政性支出是不能等同的，许多地方政府的财政性公共支出在逐年增加，但公共教育财政性支出并没有出现明显的上升，尤其包含在公共教育投资中的教育固定资产投资更是出现了下降趋势。为此，地方政府必须重视公共教育财政性支出，要制定持续增长的公共教育财政性支出制度，把公共教育财政性支出作为教育资源均衡配置能否实现的评价指标来进行决策，这也是到2035年教育能否实现现代化的关键。另外，在具体的推进路径上，地方政府要根据当时、当地的实际情况，循序渐进地去进行细化、落实，提高公共教育财政性支出效率[15]。

第二，中央政府要依据各地公共教育财政性支出实际情况进行精准、定向的补偿。由于各地经济发展差异，财政收入中用于公共开支的比例和实际额度也存在巨大差异。如果不同地区简单按照以地区生产总值4%的标准来分配，对经济发达、历史上教育资源配置处于优势的地区而言，有可能这个标准会造成教育资源的过度投入，但实际使用率不足，产生巨大的教育资源浪费。但对于经济不发达、历史上教育资源配置处于劣势的地区，即使按照地区生产总值的4%标准来实施教育开支，可能实际投入额也是远远不足，教育资源配置还是存在巨大的缺口。在这种情形下，中央政府有必要依据各地经济增长差异、教育资源配置现状和未来发展趋势，实施全国统筹安排，对经济相对落后，财政收入不足，教育资源配置滞后的地区进行精准、定向的补偿安排，提高这些地区的公共教育财政性支出投入，以帮助这些地区尽可能地弥补公共教育投入不足的缺口，加速实现各地区教育事业均衡发展。

第三，地方政府必须结合教育从业人员数、在校生数来进行公共教育财政性支出预算。从本文分析结果看，在校生人口占比对公共教育财政性支出产生了负向影响，这明显是违反了公共教育财政性支出的规律，也说明了地方政府在进行公共教育财政性支出时，可能没有考虑在校生人数的实际变化情况。针对这种现象，国家也一再出台相关文件以求解决地方政府公共教育财政性支出的随意性。《中国教育现代化2035》要求地方政府严格依据在校生人数来制定公共教育的财政支出预算。地方政府必须及时预测在校生人数的变化，依据在校生人数来分配教育支出份额，确保生均公共教育财政性支出保持实质性的稳定增长。

文章来源：虞浩,罗贵明,吕卫华.地方政府公共教育财政性支出影响因素的实证分析[J].经济问题,2021(10):62-67.