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需求导向下新型产业用地发展的策略

2021-12-25 114 上传者：管理员

摘要：创新为城市产业的转型和发展提供核心动力，新兴产业集群需要新的空间布局，从而刺激城市空间更迭升级，新型产业用地应运而生。为扶持创新产业，其享有＂成本低、容量高、功能混合＂的政策发展红利，但是过快的市场化与较落后的政策之间造成政府、市场和社会等多方主体失衡，产业用地配套供给和需求之间也出现断裂。文章从创新产业发展的实际需求出发，总结典型地方实践经验，对＂供前、供时、供后＂土地供给全生命周期环节提出相应建议，为未来新型产业用地的供应和管理提供借鉴。

关键词：
土地供应
新型产业用地
用地管理
配套设施
需求导向
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1、引言

党的十九大以来，深入实施创新驱动发展战略，积极建构创新型经济形态成为共识。同时，土地增量资源紧缩，土地利用方式逐步由增量扩张转向存量升级，由粗放拓展转向内涵提升[1]。传统工业用地无法适应产业的更迭，我国产业结构逐渐从以加工制造为主的传统产业向以创新研发为主的高端科技产业和现代服务业转型，以知识经济为载体的新型产业用地也随之出现。

面对创新发展引起的产业变革与空间重塑，国家与地方层面都积极开展相关政策创新和探索。新型产业用地是为适应传统工业向高新信息技术、协同生产生活空间、组合生产活动空间及总部经济、2.5产业等转型升级需要而提出的城市用地分类，主要具有出让成本低、开发强度大及功能混合度高的特点。在存量时代的宏观语境下，新型产业用地供给绝大部分需要依靠存量再开发来实现，其中，产权交易、增值收益分配等复杂性远甚于传统增量规划[2]。在此背景下，需要发挥政府主导作用，在长期与短期收益之间谋求平衡、在土地利用经济效益与产业创新转型持续激励效应之间谋求平衡[3]，更要在新型产业用地的供给和需求之间谋求平衡。

2、现阶段新型产业用地困境

2.1 用地标准及需求不明

目前，各城市对新型产业用地的划分主要是在工业用地或商业服务业设施用地下新增类别，如M4、M0、Mx、B29a等新用地类型相继出现。但在现行土地利用分类标准中，许多城市尚未明确用地类型，缺少对产业准入、管理与技术等方面的限定和指导。由于相关标准的缺乏，产业土地出让年限、配套设施和地价计收等仍在模糊地带。如南京地区先后提出B29a、C65和Ma三类新型产业用地，目前新增用地主要为B29a（科技研发用地），相关的用地标准却较为模糊。同时，因不同地区的发展水平不同，不同的新型产业需求也存在差异，此类用地也有不同的定义和标准。

2.2 批后监管环节薄弱

由于长期“重批前审批，轻批后监管”，许多项目开发未至预期，导致产生大量闲置低效产业用地，极大浪费土地资源，加剧了城市用地供给紧张。批后监管制度只能对未竣工或闲置用地进行监管，对已建低效用地无计可施，不利于土地的集约利用。同时，企业为追逐自身资本利益，钻政策漏洞囤积、商业化用地，造成产业空间受到挤压，由于批后监管薄弱，此类现象时有发生。

2.3 需求与供给不匹配

面对灵活多变的社会经济环境，传统的仅仅依靠自上而下的空间安排难以适应当前发展。由于现阶段新型产业用地仍在探索阶段，对产业用地配套设施的配置仍是通过一种自上而下的、依据居住区规划设计规范进行实施的方式，规定了不同设施的面积和数量，没有考虑使用者的实际需求，导致需求与供给之间失衡。

创新人才不仅需要产业园区内的各类配套设施，还需要灵活配置、注重交流。所以在创新型产业园的配套设施配置上，还要综合考虑自下而上的需求，从产业园使用者的实际需求出发，选取配套设施的类型、规模和组织形式等。

3、用地发展策略

3.1 供前：差别化供给优先政策，需求为导向顶层设计

3.1.1 土地供给优先

创新企业在推动创新型经济过程中起到核心作用，其中起步阶段竞争力较弱的中小微企业众多，需对其进行政策倾斜，建构面向创新企业的差别化土地供给政策，通过优先政策可以培育、吸引具有更大产业带动效应的优质创新企业。

目前，国内各地结合自身产业特点和创新发展需求，相继建立了面向特定创新型产业项目的土地供给优先政策。各地在实践探索中更趋向于严格建立项目遴选论证机制与准入门槛，通过相应的政策倾斜实现定向激励。总体来看，主要有两种典型模式：一是与重点产业项目遴选机制衔接，重点产业项目在土地出让方式、地价设定等方面提供区别于一般产业项目的优先政策；二是衔接准入标准，严格设置用地新型产业准入门槛，同时提高土地供给扶持力度。如杭州地区已率先结合两类模式进行探索，具有一定的借鉴价值。通过指定设置产业准入要求或名目，遴选重点产业项目，探索土地供给优先政策，切实提升产业用地供给的精准度和有效性，确保政策红利推动创新产业发展。

3.1.2 明确配套类型

为了避免用地商业化，目前在新型产业用地探索中的大部分城市已明确规定，用地未经批准不得用于经营性用途，但是具体可配建的配套设施仍处于模糊地带。

新型产业用地与创新、研发、学习、交流等知识主导产业活动密切相关，大量知识型人才是推动发展的主体，也是用地的使用者。创新人群的生活模式及消费习惯与传统产业工人有显著区别，相关研究表明，创新人群对景观环境有较高需求，更倾向于集中在亲近自然，景观优美的地区[4]。从使用者需求分析，配套设施的多样性、景观环境品质、休闲文化氛围等要素与这类人群对生产、生活方式的追求密切相关[5]。未来可根据其人本化、生态化的需求特性，适当增加配套比例，同时明确配套类型，防止用地商业化。

3.1.3 强化规划引导

为契合创新产业经济发展的空间设计需求、促进产业用地集约利用，需强化对规划的引导。主要从用地开发强度、兼容配套比例和建筑形态方面调控。

在用地开发强度方面，对容积率设置下限，避免企业低价囤地留作商用；设置上限，为防止高密度开发。新型产业用地改变以往蔓延式开发模式，提高土地容积率，有效解决低效用地的问题，促进土地集约利用。目前，各地新型产业用地容积率普遍为2.0～5.0，较发达的城市会提高容积率的上下限，甚至有部分城市不设上限，如杭州等地。

在兼容配套比例方面，为满足创新人群的需求、推动产城融合，兼容配套服务设施，不同地区兼容比例各不相同，如南京除江北新区地区外，可以兼容15%的非经营性配套设施，广州地区则高达30%。具体可坚持“一地一策”机制，根据规划和产业需求对兼容配套比例进行适当调控。

在建筑形态方面，由于新型产业的特殊性，可将产业类型偏办公和偏工业的建筑分别参考现有办公建筑设计规范、工业用地建筑规范设计。为防止配套用房单独占地经营化，需在供后对其功能与形态等方面进行严格的监管。同时，新型产业用地的整体面貌应与传统工业厂房区不同，以高层楼宇为主，鼓励使用新的工艺和技术。

3.2 供时：弹性供地，多元化出让

3.2.1 健全混合利用规则

传统产业园区往往重产业而轻配套，随着人们生产、生活需求的提升，产城融合是必然趋势。创新产业具有自高技术、低污染的特点，办公与制造之间边界越来越模糊，能够更好地融入城市空间，与其他城市功能混合布局。

目前，已有多地探索土地混合开发模式，主要通过多种土地类型的有效搭配或单一用地类型配套比例的合理放松，实现多功能复合、多业态叠加，满足单一主体的多功能复合需求，同时设置差异化混合开发控制指标，适应日益个性化的发展需求。单一用地类型地块，可制定混合利用规则或提升特定地类的配建混合比例；混合用地类型地块，对不同地类分类管理，将地类分为宜混合、有条件可混合与不宜混合三类，并明确控规编制中不同建筑量比例。与此同时，对发展潜力存疑及不确定性较大的地区或项目，可相对放宽管制规则。

3.2.2 多元化弹性出让

创新企业初创需要大量资金投入研发，用地成本成为企业成长的制约因素。此外，不同建设规模与业态类型的企业对土地年限的需求也存在差异。随着城市发展的转型升级，传统的一次性的土地出让方式不利于企业的成长发展，以可持续的税收收入进行替代，通过弹性年期、多元化土地出让等方式降低用地成本，实行差别化地价修正，可达到对创新企业扶持的目的[6]。

通过总结现有城市的探索经验，未来可以针对有明确创新价值的项目，探索类似“有限竞争”、“限价竞争”等土地供给模式（见表1），可以在满足创新企业用地需求的同时降低用地成本。此外，地方政府可以结合项目评价结果和企业实际需求，分时段弹性化出让土地，将续期变成激励政策，对绩效评价好的项目，在土地首次出让年期和总租期上给予更大支持。

3.2.3 限定分割转让条件

为了推动新型产业用地集约利用，加快创新产业的培育和发展，原则上要求用地单位不自持。如要进行分割、转让，必须在供时明确分割比例、转让条件等。

从目前各地相关政策看，最多可以分割转让50%的产业用房，并对全部自持的单位给予优惠，配套设施用房不可分割转让。同时，分割、转让的对象应当是符合各要求的事业单位或创新企业而非个人，并对不动产登记的条件和分割转让的最小单元面积等进行限制，防止产业用地类房地产化。

3.3 供后：动态、精细化治理，使用后反馈循环设计

3.3.1 完善项目动态监管体系

为实现全生命周期的动态监管，各地主要探索出两大供后监管体系。首先，建立、完善双合同出让方式与管理制度。土地成交后签订“土地出让(租赁)合同”与“产出监管协议”文件，限定越界违规行为的出现。其次，构建绩效综合评价体系和差异化“激励—倒逼”相结合的治理方式，进行常态化监管。其中，最典型的是长三角地区进行试点探索，针对企业绩效构建综合评价体系，将最终的结果与未来引导产业发展、配置资源和监管体系等方面挂钩，充分发挥政府和市场的合力，推动创新、淘汰落后。

总之，未来监管将逐渐向动态化、精细化的方向转变。建立双合同监管出让方式，完善绩效综合评价体系。通过严格的供后监管保障土地使用效益的最大化，结合绩效综合评价引导资源要素的精准配置，推动用地企业加快发展，从而有效推动城市转型和发展。

3.3.2 多元主体盘活低效用地

创新产业的发展带来对存量用地更新与再开发的需求，盘活城市中既有的低效工业用地，能够在带动创新型产业集约高效发展的同时，促进城市品质提升。尤其在我国土地资源紧缺的情况下，未来内涵式发展将逐渐代替扩张式发展，如何对原有生产关系改造升级、实现闲置低效产业用地的有效盘活更凸显其迫切性。

目前，各地政府开始鼓励企业、园区等多元主体共同参与新产业、新业态的存量再开发过程，改变原有政府主导开发的模式，复合政府管理与市场化运作（见表2）。同时，通过细化企业参与产业用地更新的流程及要求，鼓励国有园区平台主动作为，强化优势企业带动作用，实现多元主体参与的政企合作与开发，将政府战略意图和企业需求相结合。

3.3.3 使用后反馈循环设计

由于以往不少建成项目在投入使用后缺少与规划设计预期进行客观反馈式评估，逐渐导致项目使用效益下降。使用后评价（POE）理论在传统规划设计过程中增加了设计过程循环的关键环节，体现的是以人的需求为中心的设计思想，形成“策划—设计—反馈”的循环规划设计。目前，新型产业用地的发展还在探索中，更需要在土地供后定时通过建成环境设计反馈评价对使用者需求进行分析，通过定性评价的方法对使用者进行观察、访问及调研，了解他们的使用情况反馈及使用需求，指导未来新型产业用地的规划设计。

4、结语

本章基于现阶段新型产业用地标准及需求不明、批后监管环节薄弱、需求与供给不匹配三个突出问题，从创新产业发展实际需求出发，对新型产业用地的“供前、供时、供后”三个阶段提出了策略：供前差别化供给优先政策，需求为导向顶层设计，吸引创新企业落地；供时弹性开发、多元化出让，满足企业需求、降低用地成本；供后动态、精细化治理，使用后需求反馈循环设计，盘活低效用地的同时指导未来新型产业用地的发展。

参考文献:

[1]陈秉钊.当前城市建设中的关键问题——土地财政[J].城市规划学刊,2012(1):98-101.

[2]严若谷,周素红.产业升级背景下的城市存量产业用地再开发问题与路径[J].上海城市规划,2015(3):20-24.

[3]郑德高,卢弘是.上海工业用地更新的制度变迁与经济学逻辑[J].上海城市规划,2015(3):25-32.

[4]张惠璇,刘青,李贵才.刚性:弹性-韧性"--深圳市创新型产业的空间规划演进思考[J].国际城市规划,2017,32(3):130-136.

[5]闫岩,陆容立,康弥等.创新地区公共空间设计探索--基于杭州城西科创大走廊的规划实践[J].城市规划学刊,2020(4):90-96.

[6]唐爽,张京祥,何鹤鸣,等创新型经济发展导向的产业用地供给与治理研究——基于"人-产-城"特性转变的视角[J].城市规划,2021,45(6):74-83.

文章来源：李梦莹,方遥,袁嘉彤,张鹏.需求导向视角下新型产业用地发展研究[J].智能建筑与智慧城市,2021,(12):51-53.