一、引言

随着新兴信息技术的蓬勃发展，承担着现代经济与社会生活发展重要目标的城市，逐渐成为一种现代化、数字化、智慧化的复杂体系。我国顺应全球信息化发展趋势以及新型城镇化战略需求，提出了建设新型智慧城市。我国经济经历了高速增长阶段，当下更加注重经济质量的提高。新型智慧城市建设蕴含着经济与社会发展的无限生机和空间，是我国经济社会发展的重要战略安排。《国民经济与社会发展“十三五”规划》指出，要布局信息基础设施、信息惠民服务、“智能制造”“双创”、“互联网┼政务服务”等领域，辅以产业、人才、试点示范等相关政策的支持，全面推进我国经济社会各领域数字化转型和创新发展[1]。新型智慧城市建设不是城市信息化、数字化的代名词，对智能技术的使用只是塑造和建设城市的手段。新型智慧城市建设是新一代技术推动城市创新和发展的系统工程，强调在技术、数据、业务三者融合的基础上统筹、调配、利用要素资源，促进物联网、云计算等新型技术的灵活运用，实现城市经济社会环境可持续发展。

尽管古典经济学按照科学的规范建立起了看似完美的理论体系，但在面对现实问题时却不能给出可靠的解释。新制度经济学通过对古典经济学一系列严格假定的放松，以解决现实问题为导向构建理论体系，使得经济学在应用领域前进了一大步，在西方经济学界具有深远影响。通过对完全理性、信息完全、交易成本为零、制度外生等理想假设的改进，制度经济学陆续出现了产权理论、交易费用理论、意识形态理论等概念；同时诺斯等经济学家通过调整解释变量使得新古典理论模型更具说服力，集中于制度和结构本身的解释，分析制度结构、资源配置与经济发展的关系，强调制度安排是经济发展的重要因素。制度的组成有正式制度、非正式制度以及它们的实施，政府主要作为正式制度的制定者和执行者，在优化资源配置方面具有关键作用。

新型智慧城市建设是国家在新时期面对新挑战提出的一项制度安排，虽然我们已经在经济建设方面交出了满意的答卷，但是城市发展过程中制度滞后引发的社会和环境问题也不容忽视。因此，如何完成顶层设计的任务，实现区域经济高质量发展的目标，有必要从制度的角度出发研究新型智慧城市应该如何建设以及对我国经济社会的影响。

在之前的研究中，暂时没有学者在制度经济学领域解读新型智慧城市建设这一制度，因此本研究具有一定的现实意义。

二、文献综述

为深入研究新型智慧城市建设这一制度安排与经济社会发展的关系，本研究首先整理了新型智慧城市建设的代表性文献，并总结了主要观点。考虑到暂时没有学者从制度经济学视角对新型智慧城市进行研究，而新型智慧城市与新型城镇化存在相互借鉴的地方，本研究梳理了近年来有关制度经济学领域关于城镇化、新型城镇化以及区域经济发展的相关研究，进而对新型智慧城市建设中制度体制的动态变化进行理论分析。邓昭华等（2015）从“城镇化”的角度分析智慧城市建设[2]。刘芸等（2019）认为，智慧城市这一概念恰好符合城市治理理念创新的要求，为城市治理体制提供技术支持[3]。

智慧城市建设的效果更加得到大家的关注。蒋承杰等（2017）对5座建设中的智慧城市进行实证检验发现，科技创新因素以及金融水平对经济发展有显著正向作用[4]。黄建等（2019）根据中国智慧城市评估报告数据计量分析得到结论，目前智慧城市建设中对绿色低碳发展的协同性考虑不够充分，促进绿色发展的效果没达到预期目标[5]。然而，石大千等（2018）基于地级市的数据得到结论，智慧城市建设对不同城市的环境污染有不同程度的降低作用[6]。

人力资本、金融发展、信息建设水平都是新型智慧城市减污效应的重要因素。在双重差分方法的应用中，张卫东等（2018）分析得到结论，智慧城市建设能够显著提高城市的全要素生产率[7]。

也有不少学者分析认为，智慧城市建设必然会推动产业结构转型。赵建军等（2019）发现，产业结构高级化、合理化也受到智慧城市试点政策的推动[8]。王以华等（2017）认为，智慧城市建设对促进城市的产业结构升级发挥着重要作用，是资源型城市可持续发展的机遇[9]。

而在制度经济学的研究中，与智慧城市建设相关的主要有：黄建军等（2005）阐述了制度对城镇化机制的作用路径[10]。林毅夫等（2006）通过模型构建指出，要实现经济赶超就要根据比较优势选择与要素禀赋相适应的先进技术[11]。周春平（2005）认为，因诚信和道德缺失导致的市场交易成本会限制我国民营经济的发展[12]。

以往的文献主要集中在城市规划角度看新型智慧城市建设，然而新型智慧城市建设是一种把以人为本、服务为民、实现经济可持续发展作为指导方针的新型城市发展模式，不应该只关注基础设施建设、固定资产成交量等指标。本研究主要贡献在于，首次从新制度经济学的视角对智慧城市建设进行研究，对智慧城市相关研究做出边际贡献。

20世纪90年代后期，一些国家因为城市扩张，经济发展导致城市病日益严重，在此情形下，“新城市主义”和“智慧增长”运动崭露头角，智慧城市理念由此诞生[6]。智慧城市是通过现代信息技术与城市系统的相互融合，完成全面互联互通、以可持续创新的形式，实现城市智慧化目标的制度安排。

智慧城市建设经济效应的相关文献，主要集中在2012—2015年大量涌现。2012年，我国第一次提出智慧城市建设试点城市名单，吸引了众多学者对智慧城市的研究和思考。2013年和2014年，国家再次增加智慧城市试点地区，并明确提出新型智慧城市概念。与原先的智慧城市不同，新型智慧城市建设的关注点不仅仅在大量的基础设施建设和投资、硬件设备的供给，而是要切实贯彻新型智慧城市的发展理念，满足以城乡一体、人与自然协调共处为长远目标，体制创新的建设思路，以人为本的基本含义，以信息开放共享为原则，以分级分类为基本方法五项建设要求。

三、制度经济学视角下的新型智慧城市建设分析

新型智慧城市建设实质上是对城市发展模式的创新，是为了降低社会成本、创新政府治理体制、提高经济效率和改善人们生活居住环境而产生的一种制度安排。下面从新制度经济学的相关理论对新型智慧城市建设进行分析。

（一）新型智慧城市建设完善了市场竞争机制

新型智慧城市建设通过降低交易成本和企业内部管理费用、增加违约风险和塑造信用生态、促进要素的优化配置三方面完善了市场竞争机制。

1.降低交易费用成本

新型智慧城市运用互联网、物联网以及区块链等技术，能够减少信息不对称的程度，降低市场交易成本，使得市场交易更方便和频繁，同时减少企业管理费用，提高生产运营效率。智慧城市建设需要大量的资金、技术、人才的支撑，能够形成产业的集聚，有利于相关企业的技术溢出以及降低企业间交易费用的不确定性。交易的不确定性可以分为外部和内部两方面。外部不确定性主要指消费者偏好、政府政策等能够被明显观察到的不确定性，而内部不确定性集中体现为市场交易行为的不确定[13]。

从外部不确定性来说，新型智慧城市建设进一步增加信息的公开，降低了交易双方的不透明性和波动性，降低了协商成本。同时，智慧城市建设给市场提供交易的机会，使得交易数量增加。当产业整体交易量上升时会降低企业自身的平均生产成本，有利于企业效益的增加，形成外部规模经济。从企业内部来说，智慧城市建设既提高了生产效率也“倒逼”运营管理方式的变革，降低企业内部的管理成本。智慧城市建设促进产业集聚和企业的沟通合作，生产技术和生产设备的学习使用，不仅能够降低企业的平均生产成本，也能够促进生产效率的提高。专业化的生产协作，能够促进资源优势共享，弥补企业人才技术等软实力的缺陷，搭上先进企业的便车，共同发展，实现经济实力的提升。

2.提高信用度，增加违约风险

新型智慧城市建设离不开制度的实施。人类在经济和社会生活中的相互交往，都依靠秩序维系相互之间的信任。为维护这种秩序所依靠各种禁止难以被预测的行为和机会主义的行为规则被命名为“制度”[14]。

这种制度的作用，从外在制度和内在制度影响两方面分析。城市信息化使得个人相关资料能够实现全网联通，有利于构建信用机制。信用缺失的结果使市场交易成本上升；如果能够对任何违约行为进行记录以及予以惩罚，人们的违约风险大幅增加，因此会减少违约行为，降低违约成本和损失。从内在制度的角度来看，在中华民族的优秀传统道德观念中，诚信便是很重要的品德，能够约束和指导我们的行为。之所以能够挣脱内在制度的限制，大部分源自于机会主义心理：非诚信行为有一定的概率不会被发现且不会付出代价。而区块链技术的应用能够显著降低侥幸概率，提高机会主义成本，因此增强了内在制度的力量。

3.促进要素流动，优化要素配置

新型智慧城市建设的一个显著特点是技术创新。技术创新是经济发展的助推力，但是要想成功地完成创新技术，企业需要投入巨额的资金且会面临巨大的失败风险，这对中小企业来说更是致命的冲击。由于对市场信息的缺乏导致创新方向不明确，企业本身创新资源和水平的缺失等原因的存在，尽管企业明白创新的重要性也会选择谨慎创新。在新型智慧城市这个信息流动成本较低的环境中，市场供求信息能够得到较可靠的反映，企业有机会以较低的成本获得这些市场信息，减少盲目试错次数，促使创新要素的针对性集聚，提高企业创新动力，催化创新成果的产生。

舒尔茨强调人力资源是经济发展中重要因素，历史已经验证了这一观点。我国改革开放以来，人口红利带来经济的飞速发展便是最好的证明。虽然人口增长率逐渐下降，导致人口红利减少，政府多年来重视发展基础教育，提高对人力资本的投资，全面提高国民素质，形成新的工程人口红利。而新型智慧城市建设离不开信息、金融、环境、高科技等各领域高素质人才的大力支持，要充分把握工程人口红利的优势，实现人力资源的最大化利用。

（二）新型智慧城市建设变革了政府服务机制

新型智慧城市建设变革政府服务机制的主要表现为，政府体制机制以及参与市场形式的创新、树立非正式制度。

1.创新政府体制机制

信息技术的发展对政府社会治理提出了新的挑战。信息传播的新变化促使政府转变传统的治理方式，以微信、微博、B站等为代表的自媒体平台的出现，增加了群众表达意见的形式和渠道，也大大增加了信息扩散的速度，改变了由政府垄断传统媒体一家言的局面。政府为了更加贴近群众，也会增加自媒体的实用度和参与度，开放各级政府部门的自媒体通道，更加深入到群众当中。同时顺应信息化潮流，开创新的电子政务服务模式，数据和信息的集中共享分析将成为政府工作的新对象，政府势必要制定能够适应变化的管理制度和工作章程，改变传统的工作方式以保障工作的顺利开展。电子政务的实施降低了行政成本，减少无效率且繁重的文件工作，提高了政府服务为民的工作效率。

2.创新政府参与市场新形式

让城市的各个关键领域及参与者充分利用基础设施提高行动反应的效率，优化城市动态状态是智慧城市的特点之一。新型智慧城市的建设是一项复杂的工程，涉及的资金成本大、技术要求高，不可能仅仅依靠民间企业或者政府单方面完成，需要各方群策群力。国家提倡政府与社会资本深度合作，吸引更多的社会资本共同完成建设项目，PPP、BT、BOT等模式应运而生，促进政企合作模式的多样化发展，降低社会运行成本，提高建设效率。

3.有利于形成非正式制度

正确价值观的培养和树立，是非正式制度约束的重要举措，对社会稳定和国家富强具有重要意义。新媒体的运用不仅推动政府改革管制方法，对政府来说同时也是一条弘扬社会主义核心价值观等优秀品质的渠道。与传统纸质媒体相比，网络群体的受众更年轻，是社会建设的主力军，以网络形式进行国家政策以及价值观的宣传，更容易被大众所接受，效果更显著。

（三）新型智慧城市建设有利于经济可持续发展

新型智慧城市建设能够推动产业结构优化升级、转变城市发展模式、改善城市生态环境，进而实现可持续发展的长远目标。

1.新型智慧城市建设推动产业优化升级

资源型城市通过智慧化建设能够走出资源困境，摆脱路径依赖，推动产业结构升级，促进区域经济高质量发展。资源型城市的特点是依赖自然资源的开采、加工等形成主导产业，产业结构单一、产业比例失衡以及资源不可再生等问题，使得城市发展陷入困境。根据路径依赖理论分析，资源型城市的人力资本、基础设备、经验知识等软硬件条件都是围绕自然资源而存在，没有其他的制度变化，人们仍然会按照原先的路径走下去，进入无效率甚至负效率的经济发展状态。

新型智慧城市建设追求高效、可持续、和谐的动态目标，呼吁创新的特点能够给城市带来动力和活力，打破资源型城市发展的固有思维，推动城市实现信息化、数字化、智能化、智慧化的自我创新，催生城市新兴产业的发展，增大城市新的发展空间。智慧城市建设能够吸引创新资源的集聚，对城市创新起到良好的激励和示范效果。智慧城市本身作为新技术、新理念、新政策的存在，能够激发民众创新的热情，为产业转型提供坚实的基础。城市信息技术得到推广，必然会推动新兴产业的形成。智慧城市建设对于物联网、云计算等现代化手段的运用离不开信息产业的成长，同时也带动了传感器等高新技术产业的发展。技术的革新也会促进传统产业进行自我升级，淘汰改进过时的设备、管理方式，最终实现新旧产业的恰当融合。产业内部研发设计、生产制造和经营管理以及社会服务各个重要环节，都具有智慧化的标签，在物流系统和信息技术的保障下，新旧产业能够形成新型、灵活机动的产业生态圈。上下游产业以价值交换为导向相互带动、协同发展，以高新技术企业带动传统制造企业发展，并深入医疗、交通、教育等社会服务领域，提高第三产业的比重，推动产业多样化发展。

2.新型智慧城市转变城市发展模式

改革开放以来，我国逐渐塑造出制造业大国的形象。虽然我国凭借着廉价劳动力成本和人口及自然资源优势参与到全球产品制造中，实现了经济的飞跃发展，然而这种方式是不可持续的。我国企业长期处于产业链的低端，无法获得制定价格的主动权和话语权，付出了自然资源的殆尽和生态环境被严重破坏的巨大代价。面对经济转型需求，首要进行的是经济发展模式的转变，而新型智慧城市建设创造了更多的新型产业，知识技术资本代替了原先的劳动资本，转变了以往“以环境换发展”的旧有理念。智慧城市原本是由IBM公司为解决城市病等问题率先提出的概念，环境也是其中重要的考虑指标。地方政府官员的实际政绩考核机制中也增加了环境相关的评价。新型智慧城市建设有利于从劳动密集型经济发展方式转变为资本密集型发展方式，从粗放式向集约式发展。

新型智慧城市分布在全国东中西三个区域，对经济不平衡发展问题有一定程度的缓解。东部地区劳动力成本逐渐上升，环境政策的逐渐收紧，不再具有发展低端制造业的优势，因此多数东部城市出现产业空心化问题。而新型智慧城市建设为就业提供更多的岗位和机会，部分承担了产业优化升级的压力，实现经济转型的平稳过渡，促进经济可持续发展。

3.新型智慧城市改善城市生态环境

新型智慧城市建设对绿色经济的作用路径主要体现在两方面：环保技术的更替以及环境信息的流通和利用。智慧城市的最终目的是使城市更好地为人服务，为居民提供优质的居住环境，宜居的生态环境也有利于人才引进，增加居民的幸福感，促进绿色经济的发展。

城市快速发展过程中出现了一系列环境问题，包括废气排放污染、生活污染、工业污染等。环境信息则主要指政府及民众所关注的环境污染的程度，对污染的解决方案以及应对所需要的环保资源等信息。新型智慧城市建设不仅能够促进环境信息的收集和披露，还能对环境信息进行有效的分析和利用。通过城市中分散安装的智能设备进行信息的全面收集，对企业排污及环境相关的各个方面都能实现时时监控；动态监测环境状态并及时发送至相关部门进行专业分析，从而进行有效应对。先进技术在传统设备中的应用降低了企业排污量，同时对传统企业生产技术进行培训和指导，能够减少资源的浪费和污染物的产生，进而改善城市生态环境。

四、结论与建议

（一）结论

新型智慧城市建设作为一项正式制度安排，有效降低了市场交易成本，优化信用生态，促进要素的优化配置，进而完善了市场竞争机制。同时为了适应新的变化新的需求，新型智慧城市建设迫使政府进行体制机制创新，并促进非正式制度的建立。智慧城市是让城市更加智慧化，能够灵活地分析和解决城市发展的经济社会问题，因此能够促使资源型城市摆脱资源依赖，优化产业结构，改善生态环境，走上健康的可持续发展道路。

（二）建议

新型智慧城市建设是推动经济高质量发展的内生推动力，关键在于要落实以人为本、创新开放、协调共享的发展理念，促进创新成果的转化与落地，优化要素向高效率部门流动配置，加速产业的转型升级，转变城市发展方式，提高城市生活的幸福指数。具体提出以下建议：

1.加强新型智慧城市的创新体系建设

创新技术是新型智慧城市建设的动力源泉，因此，要全面推进智慧城市技术的研发与突破。既要注重科研院所的创新成果转化，也要激励和帮助企业进行自主创新，加大研发投入，为创新企业提供一定的政策和资金支持。同时，要加大对知识产权制度的实施力度，提高创新的积极性，为创新打造良好环境和基础。

2.完善相关配套机制

各地区应根据自身规划，加快完善财税、金融、教育等领域配套政策，加大财政资金投入和运作，创新投融资机制，为更好地与企业合作创造良好的制度基础。进一步完善社会保障制度，改变目前城镇社会保障制度的封闭性，吸引更多的优质人才，促进人力资本的流动。同时，进一步改革户籍制度以及医疗和教育制度，不仅要吸引人才更要留住人才，让新移民能够稳定自由地在城市建设中贡献自己的力量。

3.增强政府运用新型技术服务能力，提高服务水平

提高对新事物新技术新思路的接受能力，努力学习了解高科技知识并加以运用，更好地融入到政府服务当中。新媒体对政府机关部门的原有治理形式产生了极大的冲击，政府部门应当主动适应时代的变化，利用信息平台发布资讯，推出更多问政议政参政的多样化方式，更好地完善政府工作。

4.分级分类实现新型智慧城市建设

各地区有各自的特点和优势。林毅夫等（2006）通过模型构建指出，要实现经济赶超就要根据比较优势选择与要素禀赋相适应的先进技术[11]，强调了比较优势原则对战略选择的重要性。在建设新型智慧城市中也应该遵循这一原则，了解城市要素禀赋，选择优势领域重点优先支持发展，打造鲜明的城市特征，形成品牌效应和示范效应。

5.重视非正式制度的形成和利用

新型智慧城市建设是渐进式的长远工程，它不仅在技术层面改变了我们的日常生活习惯，更是在思想层面影响着我们。要想彻底解决城市发展带来的一系列问题，要培养公众对环境和社会的强烈责任感，将节能减排等环保意识与社会道德紧密联系，运用非正式制度的力量约束公众的行为，才能实现可持续发展的长期目标。因此，要以包容开放的态度看待新媒体的出现，并加以恰当利用。

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