一、引言

近年来我国金融业的快速发展，尤其是多元金融、金融创新以及地方金融的兴起，对现有的金融业中央集权垂直式监管体制形成了巨大挑战，现行监管模式已不能完全适应金融环境的剧烈变化。世界各国都在着力应对系统性金融风险，关于如何对新型金融活动实施有效监管是目前亟待解决的问题。国内关于金融监管体制的研究大多集中于一行两会、财政部等中央一级政府部门间监管权限划分上，较少涉及到地方政府能否具有金融监管权的问题。随着市场的不断变化，地方政府实际上已在多领域参与了地方金融监管，承担着化解属地金融风险和维护金融稳定的第一责任，目前迫切需要解决金融监管权在中央和地方政府之间是否应该配置以及如何配置的问题。但各地金融监管模式存在较大差异，尚无统一的模式，而且在地方金融监管的法定权限、内容、定位等方面仍需进一步研究。

从国际上看，地方金融监管主要有分权型多层监管模式和单层监管两种模式。前者以美国、欧盟为代表，涉及联邦政府和地方政府两级金融监管架构，各自在金融监管事务中发挥了关键作用；后者以中央政府监管为主，以英国为代表，是大多数国家采用的监管模式。目前，我国地方金融监管还处于探索完善阶段，仍然缺乏系统明确的顶层设计，面临央地金融监管目标不一致、监管职责边界不清、基层监管权限与力量不足等诸多挑战，有必要对地方金融监管问题进行专门的深入研究。因此，本文深入分析了当前地方金融监管现状及面临的主要问题，梳理总结了国外主要国家的监管经验，提出了针对我国加强地方金融监管的建议，以期为完善地方金融监管相关体制机制提供参考。

二、地方金融监管的现状及特点

随着我国金融业向深度和广度两个维度快速发展，金融机构混业经营模式逐渐普及。正规和非正规的地方金融机构数量激增的同时，蕴含着较大的金融风险。随着金融业的这种发展趋势，现有金融监管体制的缺陷逐渐显现，赋予地方金融监管权的需求日益强烈。十八大以来，中央逐步授权地方政府履行部分金融监管职责1，特别是新一轮政府机构改革后，各省级政府地方金融监管局陆续挂牌，同时加挂省(市、区)金融工作办公室牌子，形成了中央监管派出机构“一行两局”和地方金融监管局互为补充、相互协调的工作现状。

从具体监管职责看，“一行两局”的纵向管理与地方政府金融监管局的横向管理，在机构设置、职能发挥与履职手段等方面存在一定差异。一是机构覆盖面、组织架构不同。“一行两局”均由总部归口管理，人民银行、银保监会在省、市、县三级设有派出机构，证监会仅在省级设有派出机构。相比之下，地方政府金融监管局的覆盖面较广，包括省、市、县三级，但不同地区的机构设置不统一，有的挂靠在地方政府，有的挂靠在地方发改委、财政局等部门。二是监管侧重点各不相同。人民银行分支机构负责贯彻落实宏观审慎监管政策，着力加强金融基础设施建设等，银保监会和证监会的派出机构主要职能为金融机构的准入审批和业务监管。而各地方金融监管局的职能，既涉及对准金融机构的监管，也包括促进地方金融业发展和保证地方金融稳定等。三是监管手段不同。人民银行分支机构通常采取现场检查、非现场检查和考核等手段履职；银保监会和证监会派出机构通过准入资格审核、高管任职资格审核和日常业务监管等方式履职。而地方政府金融监管局管理手段有限，主要以沟通协调、牵头制定议事规则为主。总的来看，“一行两局”的监管职责更明晰，传导落实中央政策更为有效。而地方政府金融监管侧重点在于促进地方经济健康稳定发展，防范化解重大金融风险[1]。

从地方金融监管协调机制看，各地积极探索构建监管协调机制，主要是“一家牵头、多家参与”形式。比如，上海制定了金融稳定协调联席会议制度，领导小组办公室设在地方金融监管局，重点负责打击处置非法金融活动、治理互联网金融风险及整顿交易场所交易秩序等工作。又如，贵州推行金融监管会商协调机制，办公室设在人民银行贵阳中心支行；再如，福建赋予地方金融监督管理局“履行地方金融稳定发展委员会日常工作”的职能。在此基础之上，国务院于2020年印发了《金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》，明确了“人民银行牵头，办事机构设置在人民银行分支机构”的模式，不改变各成员单位的职能分工，不改变中央与地方之间的事权安排。同时，在一定程度上借鉴了“双牵头”机制，加强与地方政府金融工作议事协调机制之间的分工协作。

三、地方金融监管面临的主要问题

(一)地方金融监管缺乏法律依据和法律授权

从法律层面看，地方金融领域相关法律制度缺失，金融业基本法律中没有地方政府金融监管职责的规定。虽然全国第五次金融工作会议提出了“地方政府负有金融机构的风险防范监管职责”，但目前尚未从法律层面界定地方政府的金融监管职责。由于缺乏上位法依据，我国地方金融监管职权长期处于不明确状态。从法规层面看，中央层面仍未出台《地方金融监督管理条例》，针对“7+4”机构的监管依据中，也只有《融资担保公司监督管理条例》属于行政法规2。虽然部分省结合地区实际制定了地方金融条例，但立法较为碎片化，覆盖也不全。从规章制度层面看，地方政府金融监管权限主要来自国务院及其部委的授权，立法层次和法律效力偏低，在实际开展地方金融业管理时难以作为地方金融监管的法律依据[2]。如对于小额贷款公司的监管，目前主要依据是银保监会制定的《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》(银保监办发〔2020〕86号)，在法律效力和对地方的指导作用上存在不足。另外，部分金融新业态仍存在监管真空，如近年来数字货币、互联网众筹、第三方支付等行业发展迅速，目前能够借鉴的国际监管经验不多，而且在很多领域我国处于领先地位，这些都对构建地方金融监管法律框架带来了挑战。

(二)地方金融监管协调机制不健全

一是尚未形成完善的金融委办公室地方协调机制。虽然广义上讲，央地金融监管协调机制的内涵很广泛，但在具体操作上，通常是构建金融委办公室的地方协作模式。该模式目前国际上尚无现成经验可供借鉴，我国需在实践中逐步完善，关于组成成员、办事机构设置、牵头单位、约束机制等具体内容仍需细化[3]。二是地方政府在促进监管协作、形成监管合力方面的力度仍需加强。各金融监管部门之间以及与地方金融监管职能部门之间的沟通不畅、信息共享机制尚未形成。三是由“一行两局”牵头建立的业务协调机制存在较多的局限性，大多是基于专项工作成立的临时性工作组，具有“一事一设”的特征，信息共享的深度、广度以及频次不足[4]。

(三)基层监管权限和力量不足

一是人员相对较少，大多来自地方政府机关，缺乏金融监管相关的专业知识和专业能力，监管手段和力量较为薄弱[5]。尤其是部分欠发达地区的金融监管较为落后，高端金融人才缺乏，阻碍了地方金融监管总体水平的提升。二是地方金融监管力量主要集中在省市两级，县级政府监管资源较为匮乏，部分区县政府金融监管局挂靠在财政、发改委等政府部门，难以满足地方金融监管需要。三是金融科技监管手段落后，缺乏针对大数据、云计算等新兴技术的监管模式，也未构建起全国统一的监管综合信息共享平台及风险预警系统，难以对新金融业态形成有效监管。

四、地方金融监管的国际经验及启示

(一)美国双层分权监管经验

1.监管体系

在美国金融联邦主义下，联邦和州均设立了监管部门，分别针对不同金融领域实施监管，分工各有侧重，重叠不多。其中，在美国联邦层面，呈现出多头监管的特点，涉及美联储、货币监理署和联邦存款保险等10余家监管部门；在地方层面，各州分别设立了针对银行、证券、保险等行业的金融管理部门，按照各自制定的金融法规，对注册在本州的银行和其他金融机构进行监督管理，虽然名称和设置有所区别，但主要都侧重于行为监管和消费者保护。相对于联邦层面的监管，各州对金融业的监管权限相对较大。其中，最有代表性的是保险业，按照《麦克卡兰—弗格森法案》规定，由各州对保险业实施监管，联邦层面主要是对各州的法律及监管制度进行协调，并未设置专门的监管部门[6]。

2.主要做法及成效

美国地方金融监管协作以分权为前提，并围绕信息互通、监管标准等方面实现了有限互动。一是注重信息互通。由于联邦和各州之间的权利边界相对清晰，地方层面的金融监管协作主要侧重于信息互通，即通过联邦政府部门本级与各州的金融业监管官或立法部门等实现。二是积极发挥行业协会的作用。行业协会通过提供“模板法律”，实现对各州立法和监管规则的指导，有效避免了因各州法律法规差异过大导致的监管效能降低和金融机构合规成本上升。三是强化各部门间的协调。国际金融危机后，通过设立金融稳定监督委员会(FSOC)，强化了中央和地方金融监管部门间的沟通协调力度。FSOC的15名委员中，10名委员拥有投票权，全部来自联邦各金融监管部门；5名委员没有投票权，其中有3名委员分别来自州银行监督官、保险监督官和证券监督官代表。虽然来自各州的委员没有投票权，但保证了各州层面的信息和监管诉求能够在FSOC中得到一定程度上的反映。总体而言，联邦和各州之间各司其职，地方层面受到的行政干预的压力相对较小，对于协作的需求、空间和力度较为有限。

(二)欧盟央地协作监管经验

1.监管框架

2010年欧盟成员国通过了《泛欧金融监管改革法案》，正式确立了欧盟现行的监管框架。在此框架下，欧洲央行的地位大幅提升，首先是在欧洲央行内部成立系统性风险委员会(ESRB)，承担宏观审慎管理的职责，并且负责各国政策间的沟通协调。其次是推行单一监管机制与单一处置机制，制定统一的欧盟银行业监管规则与危机处置机制，并确立欧洲央行对各国系统重要性银行的监管职责，由欧洲央行、欧盟委员会和各国处置机构共同组成单一处置委员会，对欧元与内银行作出关闭和重组的处置。这些制度框架基本确立了欧盟与各成员国之间的分工与权限[7]。

2.主要做法及成效

一是ESRB成员单位包含了各成员国的央行以及金融监管机构，内部协调机制较为健全。对于某项风险可以向各成员监管当局提出预警和建议，这些监管机构应作出“遵循或解释”的处置，即对不采取的建议给出合理解释，而且事后ESRB还会对该国的实施情况予以评估。另外，ESRB还提出各国应以法律形式规定宏观审慎监管机构，对金融市场宏观审慎政策进行指导，促进各国间的沟通协作。二是各成员国的分业监管机构均在欧盟银行业、证券业以及保险业专业监管委员会中具有投票表决权，有利于实现内部决策的协调统一。三是在单一监管机制中，各国银行业监管机构对本国的中小银行实施日常监管，但在必要时，欧洲央行可直接接管中小银行并采取应急处置机制对其进行早期干预。四是单一处置机制规定，如果某国处置当局不遵循单一处置委员会的决议，委员会可直接对违规银行进行处置。

(三)英国中央统管模式监管经验

1.监管框架

英国的金融监管采取中央统管模式，即中央直接向地方派出监管机构，或者中央机构直接对地方金融业进行监管，地方政府不具有金融管理职责，与中央不存在直接协作关系。但是该模式仅适用于面积较小，政府层级不多的经济体，英国就是典型代表，目前采取此监管模式的还有德国、新加坡和中国香港。金融危机之后，英国采取了金融监管改革，2013年颁布的新《金融服务法》明确提出，英格兰银行具有制定货币政策、实施宏观审慎管理以及微观审慎监管等法定职责，并内设金融政策委员会(FPC)，具体承担政策协调和逆周期调节等职能。另外，FPC专门组建了审慎监管局(PRA)，负责对金融业的微观审慎监管。

2.主要做法及成效

在央地关系方面，尽管英国内部各王国都具有较大的自治权，如苏格兰和威尔士的议会及行政机构具有对地方事务的管理权，但监控总体经济运行和制定货币政策的权限仍属于中央政府，因此中央政府也全面负责金融领域监管。新修订的《金融服务法》提出，金融政策委员会负责对金融机构的准入审批和行为监管，审慎监管局负责对1500家金融机构进行审慎监管。在机构设置方面，二者均无地方分支机构，而英格兰银行在国内12个地区设立了小型办事机构，负责收集市场信息，加强与地方金融机构的合作，体现中央对地方的垂直管理。由此可见，英国的金融监管模式为中央统管，地方不具有对金融业的立法和行政权力，所以无需构建中央与地方政府的常设金融监管互动机制。当然，该模式实施的前提是国家或地区面积较小，政府部门设置简单。

(四)地方金融监管协作的启示

1.由于政治体制及政府职能的差异，各国在金融监管方面的权责划分与监管协作模式选择不尽相同，但共同点是都将金融业监管纳入中央政府的主要事权范围，并不排除地方政府具有的权限。此外，虽然有些国家央地在金融监管职能方面有明确的划分，但协作机制还不明确，缺乏法定机制和专职的实体机构进行监管协调。在欧盟的监管协作模式中，上下层级是彼此独立的，监管规则是一致的，欧盟层面主要关注系统性风险处置以及系统重要性金融机构的监管，各国主要负责对国内其他金融机构的业务监管和宏观审慎管理。在沟通协调方面已有较为成熟的平台和途径，且有完善的机制，效果较为显著。这种“纵横互通”的双层监管协调模式对我国具有一定的参考价值。

2.地方经济金融的差异化发展凸显地方金融监管的重要性。如美国、加拿大等地域广阔、区域经济金融发展具有明显差异的国家，均采取了金融分层监管模式，不单是其国家联邦制政体决定的，更是因为中央统一监管模式并不适合各地差异化的金融发展水平，地方政府掌握更多的地方金融发展需求方面的信息。而印尼、日本等国虽然国土面积较小，但由于产业发展需要，不同地区出现了差异明显的金融业态，这就增加了对地方金融监管的需求。在上述采取金融业分层监管的国家，中央政府的监管重点在于法规的制定与风险体系构建，地方政府则侧重于保护消费者权益和提升金融服务水平。

3.金融监管职能划分时可以运用权力制衡思想。金融监管权划分是金融监管模式的核心问题，而监管权分立的目的主要是为金融市场发展提供助力，制衡权力的运用，而不是形成阻力。美国经历了多次金融危机之后，不断对金融监管体制进行改革，最终确立了双层多头式金融监管模式，在权力制衡的思路下，美国的金融监管机构之间既有分工合作，同时也在监管目标和监管职能方面存在交叉重叠，这种双层多头式金融监管可防止监管真空的出现，有利于监管者及时发现市场中存在的问题，同时监管机构之间可以相互监督、相互制约，防止由于接受贿赂而滥用权力的现象。虽然我国与美国的国家体制不同，中央监管部门拥有较大的监管权，但是在设计监管制度时可以考虑权力制衡的思想，可以有效减少监管套利行为，防范道德风险。

总体而言，国际金融监管央地分权模式对于我国的启示，主要在于权力配置方式和监管依据的法制化。现阶段，我国地方政府并非完全不具有金融监管权，但只有个别地区是以地方法规的形式明确地方政府的金融监管权，其他均是行政式的，法律效力较低。此外，国际经验的启示还表明，无论采取何种央地配置模式，没有明显的优劣之分，只需符合本国国情即可。央地分层模式与中央集权模式，受国家体制影响较大，但二者并非绝对的一一对应，最终选择何种模式，主要取决于本国金融市场及金融制度赖以存在的本国国情。

五、完善地方金融监管的建议

(一)健全法律配套体系

地方金融监管协作是建立在健全的法律法规基础之上的，因此提出以下建议。一是完善金融法律法规的立改废释程序。目前我国地方金融监管的职责划分基本明确，已具备了制定《地方金融监管法》的基础。在坚持中央主导金融监管的前提下，进一步明确中央与地方职责的划分，完善对“7+4”类机构的监管意见，提高原有规章制度的法律级别，并且健全监督机制。二是适当赋予地方政府一定的金融立法权，便于其根据当地金融发展实际情况制定监管法规，增强地方监管的灵活性和主动性。三是探索中央和地方在金融科技等新兴领域监管的深入协作，提升法律法规的覆盖范围，避免出现监管真空。另外，一些监管效果不明显的领域，可适当调整职责划分。如今年来出现的部分城商行运营风险问题，反映了中央和地方在相关风险管理方面职责分工有待优化，可考虑增加地方政府对非系统重要性城商行运营和风险控制方面的监管职责。

(二)完善地方金融监管工作协调机制

在监管协调方面，应考虑设计相应的机制以避免或化解各监管机构之间的矛盾，尤其是潜在的央地监管矛盾。一是加强央地金融监管沟通协调。中央金融监管机构应适当对地方监管部门提供指导，及时进行政策执行方面的沟通，提升国家宏观调控政策的效果；地方政府应定期将地方经济金融发展和监管情况通报中央金融管理部门，并且配合中央对跨地区、跨市场的金融业务的监管，防止监管套利和监管真空现象。二是构建争议调解机制，当监管机构之间出现分歧意见时，可采取集体民主决策的方式进行化解，形成一致的监管意见。

(三)落实地方政府金融监管职责

一是完善问责纠偏机制，通过加强事后约束来规范监管行为，提升监管协调效果。各方出现意见分歧时，可实行争议调解机制，如实记录各方意见，便于事后追溯，在此基础上，问责机制可更有效的发挥作用。由国务院金融委发出提示函、警示书，并通报地方政府，实现纠偏问责机制，形成了有效的监管协调，同时避免了各方越位。二是建立激励机制。可实行地区金融环境评级并予以公示，引导资本向环境较好的地区流动，以此激励地方政府优化金融环境。对于金融环境良好，等下防范体系健全的地区，中央可优先对其提供金融和信贷政策支持，如在存款保险费率方面的实施优惠政策、发放金融牌照等，实现政策的激励作用。

(四)强化基层监管工作协同

地方金融机构的设立以及业务发生大量集中于市县一级，因此应在省统筹监管的前提下加强市县监管职能。一是省级金融监管局应加大对下级地方金融监管局的业务指导与监督，明确市县一级政府对属地金融风险的监管职责。二是充分发挥人民银行县支行的作用，纵向承担中央金融监管部门施行的监管政策，横向配合地方政府进行风险处置工作，并且积极探索尝试委托监管、代理监管、信息共享、工作协调等创新模式，加强对县域的金融监管与服务。三是施行县域金融综合治理机制，综合利用人民银行、地方金融监管机构以及工商、公安等多方力量，加大对非法金融活动的打击力度，整治金融乱象，保护金融消费者的合法权益。

参考文献：

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[2]肖龙沧.完善地方金融监管协调[J].中国金融,2018(23):128-130.

[3]殷勇.进一步完善地方金融监管的几点思考[J].清华金融评论,2018(11):59-60.

[4]周逢民.加强央地金融监管协调的思考[J].中国金融,2020(1):30-32.

[5]刘新荣,陈波,陶钧.对建立完善地方金融监管工作协调机制的思考[J].西南金融,2017(4):60-63.

[6]陈冀,张伟.美国双层金融监管模式分析与借鉴[J].浙江金融,2013(2):47-50.

[7]陈盼.央地金融监管协作:经验、回顾与展望[J].西南金融,2020(4):22-30.

文章来源：董鑫.我国地方金融监管的现状、问题及对策[J].河北民族师范学院学报,2021,41(03):107-112.