党的十九届四中全会《决定》提出“到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，指出在教育领域致力于构建“服务全民终身学习的教育体系”，为实现中国教育现代化指明了方向。高等继续教育作为继续教育的主体与核心，在终身教育中发挥着承前启后的重要作用，既连接中等教育与高等教育，又沟通普通教育与职业教育，是衔接沟通各级各类教育的关键桥梁，对终身教育体系的建设至关重要。

高等继续教育是教育与经济社会发展联系最为紧密的区域，其改革发展以及培养质量对调整优化社会人力资源结构、促进产业转型升级具有非常重要的意义。在新时期，我国经济社会发展面临经济增长速度转换、产业结构调整、经济增长动力变化、资源配置方式转换等全方位转型升级，这对高等继续教育综合改革提出了前所未有的新任务、新要求[1]。但是多年来，我国高等继续教育改革往往是根据当时的教育领域总体发展要求进行局部性、观念性调整，或是针对突出问题采取相关对策，其实质是在旧有体制机制下“修修补补”，没有深入到核心层面进行根本性变革。在新时期，高等继续教育的功能定位转变，但体制机制、教学模式、管理模式、服务模式等方面还没有完成相应的变革，成为高等继续教育服务全民终身教育体系的障碍，必须找到并解决影响高等继续教育发展的关键问题，全面设计高等继续教育未来发展图景，系统化、全方位地深化高等继续教育改革。

一、终身教育与高等继续教育的内涵辨析

（一）终身教育的内涵

1972年，联合国教科文组织（UNESCO）发布了《学会生存：教育世界的今天和明天》这份具有里程碑意义的报告，“学习型社会”“终身学习”第一次呈现在各国政府面前[2]。报告指出：“把终身教育作为发达国家和发展中国家在今后若干年内制订教育政策的主导思想。”[3]从此，“终身教育”成为全球各国制定教育政策的普遍目标与规范[4]。

进入21世纪以来，随着终身教育理念的发展，国际组织政策文本中出现“终身学习”的频次远高于“终身教育”，意味着有可能迈向更宽意义的“学习空间网络”[5]。根据UNESCO在《国际教育标准分类法（2011）》中的分类，教育与学习方式可以分为正规教育、非正规教育、非正式学习、顺带学习或无约束学习[6]，并非传统的一次性学校教育能完全胜任，是贯穿于人的一生的、持续的学习过程。

（二）高等继续教育的内涵

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出，“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分”。高等继续教育是继续教育的最高层次，体现在两个方面：一是接受高等继续教育的对象具有中等教育水平；二是提供高等继续教育的机构应当是普通高校、独立设置成人高校等高等院校，以及其他正规教育机构[7]。根据定义与特性，高等继续教育涵盖初中后、高中后和大学后教育以及各类培训，既包括大众通常理解的学历继续教育，又包括专业技术人员、党政干部、企业经营管理人员的继续教育培训，也包括职工技能培训、农村劳动者实用技术培训和转移培训、社区教育、老年教育等。

因此，高等继续教育在终身教育体系中发挥着承前启后的重要作用，既连接中等教育与高等教育，又沟通普通教育与职业教育，是衔接沟通各级各类教育的桥梁，对于终身教育体系的建设至关重要。

二、高等继续教育在终身教育体系中的作用

（一）高等继续教育与终身教育的关系

现今社会，知识与技术的迭代速度远超以往任何一个时代，传统的一次性学校教育根本无法满足社会成员离开学校之后的持续性、终身性发展需求，终身教育成为这个时代与每个个体的一种“刚需”，而继续教育的涵义与功能在这一基本前提下得以重新界定。

1.在概念定义上，继续教育与终身教育是整体与部分的关系。

2010-2020年中长期教育改革和发展规划纲要确定了继续教育的概念与地位，明确指出继续教育是终身教育体系的重要组成部分，高等继续教育作为继续教育的一部分，与终身教育体系的关系自然不言而喻。需要特别提出的是，有研究通过比较我国地方层面已有的终身教育政策发现，各地对终身教育的理解存在概念窄化的问题，排除了正规教育，更侧重于成人教育与学习[8]，而实际上终身教育的内涵与外延更加丰富。

2.在发展阶段上，发展继续教育是构建终身教育体系的先导[9]。

1976年，UNESCO第19届总会闭幕时，通过了《关于发展成人教育的劝告书》。文件较为明确地阐释了“终身教育”的概念，并特别提出：“实行终身教育，首先就要实现成人教育的发展。”[10]20世纪60年代，中国因历史原因错过了终身教育在全球范围的第一波推广高潮，终身教育理念的引入比其他国家迟滞了20年。但是，清末民初的通俗教育、民国时期的社会教育、建国初期的工农教育和扫盲教育、20世纪80年代的成人教育，这些都可以被看作是现代继续教育与终身教育的雏形[11]。

（二）高等继续教育的未来发展定位

当前，我国高等继续教育基本完成学历补偿的历史任务，继续教育的功能定位、主要任务都发生了转变。根据《2019年全国教育事业发展统计公报》，我国高等教育已进入普及化阶段，18-24岁人口接受高等继续教育的需求下降，继续教育面向的是全体社会成员的多元化、个性化教育需求。新时期，党和国家对继续教育提出了新的明确定位：推动继续教育从稳中向好到为全民终身教育提供重要支撑。为了实现这一定位，国家层面应加快推进高等继续教育改革，推进继续教育高质量发展；各级行政主管部门要真正将继续教育摆在重要位置，提高重视程度和投入支持，有效统筹协调继续教育发展；高校层面要将继续教育作为学校办学重要内容，与全日制学历教育同等对待，不能再将继续教育简单作为全日制办学的补充或是作为学校办学经费的渠道之一。

需要补充的是，尽管学历补偿已不是高等继续教育最重要的目标任务，但是仍有较多的社会成员需要通过高等继续教育提升学历，学历继续教育依然有存在和发展的必要。根据《中国劳动统计年鉴2019》，我国近80%的技能劳动者和90%以上的农业劳动者只受过高中以下教育。要提高我国从业人员的劳动素质和技能水平，接受继续教育是重要途径和有效举措。

三、影响高等继续教育服务全民终身学习的问题

（一）供需结构失衡

要办好服务全民终身学习的继续教育，首先是解决“量”的问题，为所有有继续教育需求的社会成员提供继续教育机会。当前，人们对继续教育的需求呈现出多元化发展的局面，单一的学历教育已不能满足不同层次、不同年龄、不同性别的个性化需求，我国社会对各类非学历继续教育培训有旺盛的需求和较高的期望。然而，继续教育目前没有根据社会需求的变化进行有效调整，供需关系失衡[12]。

一是继续教育的参与率低。经济结构的调整，对人力资源带来了新的需求，极大地激发了劳动者通过继续教育获取新知识与新技能的需求，而相对的继续教育需求供给却明显不足，供需结构矛盾突出。教育部相关数据显示，我国16岁及以上劳动力人口有8亿多，其中接受过大专及以上教育的比例约为20%，远低于英国的46%、美国的48%、日本的52%，以及经合组织国家平均水平的38%[13]。

二是机会供给非常不平衡。区域间、行业间、社会群体间等接受继续教育的机会、质量存在较大差异。其中，中小企业、民营企业，劳动密集型行业和岗位、生产服务一线人员，临时聘用员工、灵活就业者，低学历者、低收入者、低技能者，农村户籍人员，以及女性培训机会较少，说明我国继续教育公平状况仍有待改善。

（二）教育质量不高

从国家发展需求看，高等继续教育学历补偿的历史使命基本完成，但高等继续教育的办学模式、管理模式、教学模式还没有扭转过来，突出表现为缺乏继续教育特色，无法满足社会需求，教育质量的社会认可程度低。

一方面，学历继续教育与普通学历教育相比，缺乏特色，质量难以比拟；非学历继续教育质量更是参差不齐。继续教育与学前教育、特殊教育一样，是一种特定类型的教育，具有特定的规律和特点。但目前无论是学界还是业界，对继续教育的人才培养规律、办学规律、管理规律、发展规律等仍然研究不够、把握不足。当前，高校仍习惯于照搬普通高等教育的教学模式，缺少专门的继续教育顶层设计，教学内容仍然偏重于基础知识和理论的传授，忽视了职业技能的训练，实践环节不足或实施力度不够，继续教育的教材、教法、教学模式基本上是全日制普通教育的翻版。

另一方面，继续教育培养模式“千校一面”，高等继续教育培养模式单一，没有实现特色发展、形成优势布局。比如在专业设置方面，不顾学校优势和特色，以经济效益为导向，扎堆开设社会热门专业，无论学校性质和优势专业如何，纷纷举办经济类、管理类等专业；而社会需求缺口较大的，如生物工程、新能源等高精尖专业，开办学校却不多。除了专业设置重复的问题，人才培养模式同质化、课程设计雷同等问题也很突出[14]。尽管不少高校的继续教育学院也开始尝试以不同的教学模式来适应社会的个性化、多元化需求，但依然无法满足学习者的学习需求，教学质量得不到用人单位和社会的认可。

（三）保障机制不足

一是缺失灵活有效的资源共享机制。在高等继续教育体系内部，开展继续教育的各个部门之间的继续教育资源配置自成体系，没有共享机制，继续教育和培训的优质资源总体供给不足。同时，高等学校的丰富教育资源难以越过象牙塔围墙，让社会充分分享利用，继续教育资源公共服务平台还未建立，教育资源共享效率低。

二是缺失学习成果认证与转换机制。目前，我国还没有建立起学习者参与继续教育成果的认证与转换等制度，各种渠道学习成才的立交桥尚不畅通，继续教育成果得不到相应认可，各级各类教育还不能实现纵向衔接、横向沟通，无法构建灵活开放的终身教育体系。因此，社会成员参与继续教育学习的积极性没有得到有效调动。

三是缺失经费投入与成本分摊机制。一方面，我国继续教育学费标准过低、更新过慢。如江西（2000年）、重庆（2000年）、青海（2001年）、河南（2002年）、海南（2002年）、辽宁（2003年）、云南（2004年）、安徽（2006年）、陕西（2006年）、江苏（2007年）、河北（2008年）等地的收费政策长达10-20年没有调整过了。另一方面，由于资金供给不足，高等教育自学考试主办院校的办学意愿不断下降。自学考试的特点是“教考分离”，主办高校在这项业务上能获得的收入主要来自考生的报考费，而主办院校需要利用有限的经费去组织命题、试卷印发、考试和阅卷，成本和收益难以平衡。因此，近年来自学考试主办院校的办学意愿不断下降，不断缩减高等教育自学考试办学专业和办学规模，使得有效开考专业逐渐集中于少数主考院校[15]。

（四）质量评价缺乏

一是评价指标有待健全。作为评价体系的核心内容，评价指标是评价者的依据，是被评价者的行为导向。我国高等继续教育评估制度尚不健全，没有充分发挥好“指挥棒”的作用。《关于开展高等学校继续教育发展年度报告工作的通知》（教职成厅函[2018]15号）是教育部第一份面向全国所有继续教育办学机构和办学类型统一发布的质量评估政策。年度报告制度的发布，弥补了继续教育领域评估的制度空白，但也存在评估指标过粗、专家评审不严谨、关注办学过程多但关注人才培养质量少、监督与评估手段单一等问题，漠视了继续教育作为“成人教育”和“职后教育”的特殊性，忽视了培训后表现、职业发展等方面。

二是评价主体单一。目前，高等继续教育评估是政府主导型评估，由省部级教育部门组织、相关专家参与，起到了一定的积极作用，但这种单一“垄断”的评估机制存在制度上的先天性不足：一是不容易做到科学客观，发挥评价的作用受到限制；二是只对政府负责，无法满足用人单位和学生的需要；三是注重静态评估，评估所需的各种资料是事先预备好的，缺少对教学和管理过程的检查评价[16]。

三是缺失改进机制。高等教育机构在评估继续教育质量时，不能充分利用评价结果，发挥评估的激励约束作用。一是方法不到位，由于教学过程的评价指标体系和评价方法没有进一步丰富，教学基本状态数据库在教学质量常态化监控中的作用发挥不够、综合利用程度不高、部分信息收集不全，未能结合评价结果充分发挥激励约束作用；二是质量改进意识不强，思想认识上存在只重视评估、忽视结果运用的问题[17]。

四、高等继续教育变革途径

（一）转变发展导向

一是高等继续教育功能从“补偿性”向“发展性”转变。我国高等继续教育肇始于中国人民大学1950年创办的马克思主义夜大学与夜校[18]，主要教学目标是为干部补习文化；改革开放以后，我国迈入经济发展的快车道，人力资源需求旺盛，但高等学校录取率大致只有25%[19]，无法满足国家发展需要。因此，高等继续教育在这一阶段的主要任务是满足人民学习知识、提升学历的迫切愿望，是对精英化高等教育的补充。但是随着我国进入高等教育普及化阶段，高等继续教育的补偿性功能应该适应当前学习型社会建设需要，服务于人终身的、持续性的发展。

二是高等继续教育价值从“工具性”向“教育性”转变。高等继续教育的补偿性功能在长期以来发生了异化，以学历取得为目的的工具性取向取代了获取知识、促进发展的教育性取向，而相关办学机构对经济指标的追求进一步放大了学历继续教育的工具性，扭曲了教育的本质[7]。因此，高等继续教育应回归到以服务和满足人的全面发展为价值追求。

三是高等继续教育地位从“体制外”向“体制内”转变。部分高校将继续教育当作“钱袋子”，没有明确继续教育作为一种类型教育的定位；甚至认为继续教育挤占了普通高等教育的办学资源，影响了学校的总体发展。《高等教育法》第二十三条规定：“高等学校和其他高等教育机构应当根据社会需要和自身办学条件，承担实施继续教育的工作。”高校有责任、有义务担负起服务高等教育大众化的社会责任，发挥办学资源优势，统筹继续教育与各类教育的关系，持续推动学校全日制学历教育与继续教育统筹协调均衡发展，为社会大众提供多层次、多形式的高等教育。

（二）提高教育质量

一是强化继续教育办学特色。高等继续教育随着发展定位的改变，应该更加强调应用型人才培养，与普通高等教育区别开来。高等学校必须深入研究成人学习特点，专业设置、课程体系、教育教学必须办出继续教育的特色，体现继续教育的育人规律。突出继续教育特色，一是要坚持自己的培养目标指向，以学生职业能力提升为主线，围绕学生职业素养提升进行培养方案设计、课程体系设计、教材编制、教学过程组织等，突出“应用型”特征。二是要创新继续教育办学机制与运行模式，引入行业、企业参与机制，增强学校与企业在师资共享、教育场景创设、培训项目研发与实施等方面的合作。三是加强对教育结果的关注，面向学生和用人单位定期开展非学历继续教育培训效果跟踪、学历继续教育满意度调查，根据服务对象反馈有计划地修订教学方案。

二是统筹发展学历与非学历继续教育。高等继续教育包含学历与非学历两大类别。深化高等继续教育改革发展，一方面要增加非学历继续教育比重，平衡学历与非学历继续教育办学规模，同时也要创新办学模式与运行机制，提高非学历继续教育满足多元化、个性化学习需求的能力，提升高等教育机构服务学习型社会建设的能力。另一方面要持续规范学历继续教育办学，提高声誉、提高质量。当前，远程教育试点高校中一批“高水平”大学发表声明停止或退出远程教育办学。这让追求高水平大学、高质量教育的在职人员失去了求学的机会。在当前普通高等学校分类管理的框架下，“高水平”大学不但要在普通高等教育人才培养、科学研究等方面拥有一流水平，也应该在高等学历继续教育、高层次培训和服务社会等方面担当起引领示范的社会责任[20]。

（三）完善保障机制

一是加大经费投入力度。高等继续教育在教育类型上属于继续教育，在教育层次上属于高等教育，其经费投入应纳入国家及地方财政中，并且制定相应的法律法规进行引导和规范。一是各级政府要把继续教育投入列入本级政府财政预算，实行按城乡居住人口拨付社区专项经费；进一步完善财政、税收、金融、土地等优惠政策，准予企业、社会组织和个人对于继续教育的捐赠支出，按国家有关规定在计算应纳税所得额中扣除；落实企业职工教育经费所得税前扣除政策，扩大继续教育学习者学费支出所得税前扣除额度[21]。二是要建立成本分担机制，根据高等教育成本分担原则，高等教育成本应遵循“利益获得原则”和“能力支付原则”[22]；按照这一原则，继续教育形式中由个人承担部分应当高于其他形式的正规教育。

二是完善发展激励机制。一方面要加强继续教育制度与劳动人事制度的衔接，将继续教育与各类职业资格、技能等级认证相结合，把继续教育的学习经历和成果作为岗位聘用、职称评定、注册职业资格证等的参考内容。另一方面要建立学习成果认证、积累和转换制度，加强各类继续教育课程认证标准、学分计算标准体系建设。建设高等继续教育国家“学分银行”，建立权威的学习成果认证机构和公开的监管机制，探索学习成果认证收费和补贴机制，实现各级各类继续教育学习成果的认证、积累和转换。

三是做好两支队伍建设。一要做好师资队伍的建设。继续教育教师的体系化培养和专业化发展是办好继续教育的重要保障，应该整合行业（企业）资源，建立普通高校、职业院校、行业精英共同参与的多元化师资队伍。在教学过程中，要利用大数据等新技术，对教师的教学质量和效果进行追踪、分析和评价。二要做好管理服务队伍的建设。目前，国家正在编制在线学习服务师职业能力认证标准，这一举措有利于推动网络教育支持服务水平的提升。高等学校应当顺时而动，打造在线学习服务师专业化团队，确保校本部和校外学习中心从业人员全部持证上岗，并建立从业人员奖励与淘汰机制，做到优胜劣汰。同时，要完善从业人员的职业培训体系，不断提升其职业素养和专业化水平，确保学习者能获得个性化、精准化、专业化的学习支持服务[23]。

（四）健全评价体系

一是加快建立继续教育国家标准体系。质量标准是质量管理的基础和起点。继续教育是教育与经济社会联系最密切的教育领域之一，应当在建立教育教学标准时引入用人单位、学习者的多方意见，并将高等继续教育的学习内容与学业考核与行业、职业、岗位等考试的认定结合，不断提高继续教育与社会发展需求的适切性。

二是完善健全继续教育质量评估机制。我国尚没有形成像普通高等教育、职业教育那样完善的继续教育评估机制，对主办机构、教育质量的监督也并不完善。因此，要推动高等继续教育向内涵式发展转变，必须在现有监管制度的基础上，建立完善的高等继续教育评估机制。一方面，要突破单一主体的评估机制，形成政府相关行政管理部门、社会、高校与专门机构等多元主体相结合的评价机制。另一方面，应当建立动态的监督与评价机制，充分发挥大数据技术在质量监控和评估中的作用，形成由政府、办学机构、第三方评估机构、行业（企业）及用人单位、学习者等共同参与的外部质量评审制度。

三是完善评估结果运用与持续改进机制。要加快完善继续教育督导评估体系，让评估“长牙齿”，将督导评估制度切实落实到继续教育的办学和发展中。要通过督导评估、结果分析与运用，进一步强化高等继续教育全过程规范管理，推动主办高校建立健全专业设置、课程和数字化资源建设、教学过程、考核评价、学习支持服务等方面的质量标准和规范，完善招生、考试、收费、颁证等办学规范的规章制度。同时，要通过评估，促进高校落实办学主体责任，建立内部质量保证机制，设立内部质量保证管理部门和质量保证委员会，定期开展自我评估。

参考文献:

[1]马国刚，李红燕，孙姚同，高小军.教育改革新常态下高等学历继续教育的发展趋向[J].中国成人教育，2017,(18).

[2]张力.2020新时代继续教育论坛"构建服务全民终身学习的教育体系∶中国政策基本导向"[EB/OL].

[3]联合国教科文组织.学会生存:教育世界的今天和明天[M].北京∶教育科学出版社，1996.

[4]何思颖，何光全.终身教育百年∶从终身教育到终身学习[J].现代远程教育研究，2019,(01).

[5]张力.创新教育和学习方式开启建设学习型社会新征程[N].中国教育报，2020-02-27.

文章来源：马国刚.终身教育大视野中高等继续教育的变革[J].中国成人教育,2021(09):12-16.

基金资助：中国教育发展战略学会2019年重点立项课题“‘点击’决定前景——大数据背景下远程教育学生学习行为分析与干预研究”(项目编号:ZD2019001);