作为地球上最重要的生态系统之一，耕地生态系统不仅能够为人类创造巨大的经济效益和社会稳定价值，承担保障国家粮食安全的重任，还能够发挥多种正向生态服务功能[1-4]，在维护生态平衡和可持续发展方面发挥着至关重要的作用。然而，受到粗放型经济发展模式与人类不合理的土地利用行为的影响，我国耕地资源的数量和质量不断下降，生态系统服务价值持续流失。从长远来看，这将给整个生态系统带来严重破坏，进而威胁区域生态安全，危及国家粮食安全与社会稳定[5]。根据资源与环境经济学理论，外部性是导致资源不合理开发利用和生态环境恶化的主要原因[6]。外部性的存在使得耕地保护与经济利益关系扭曲，阻碍生态保护建设向更高层次推进，影响区域间及利益主体间的协调发展[7]。对此，庇古提出用征税或补贴的办法来解决外部性问题，使得私人利益与社会利益趋向一致；科斯则主张通过明晰产权来纠正外部性。二者观点虽有不同但都以外部效应内部化为解决手段，生态补偿就是此类手段在资源与环境保护领域的应用。耕地生态补偿作为连接自然生态系统与人类行为活动的纽带，在保护耕地生态系统、促进耕地可持续利用、保障粮食安全方面发挥着至关重要的作用。因此，必须加强对耕地生态补偿问题的科学研究，建立耕地生态补偿标准体系，健全耕地生态补偿机制。同时，强化耕地生态补偿实践，在实践中发现问题并通过研究解决问题、总结经验，从而进一步推动补偿工作的落实与相关政策措施的完善。

本文试图从耕地生态补偿的概念与内涵、补偿机制构建、补偿实践探索三个方面对相关文献进行梳理，以对耕地生态补偿存在的主要问题及未来研究方向形成一个较为清晰的认识。

1、耕地生态补偿内涵界定

1.1 耕地生态系统服务识别

生态系统通过自身功能为人类提供服务[8]，服务具有价值，服务的消费者、破坏者、受益者理应为其行为向服务的提供者、修复者、保护者支付代价。因此，生态系统服务是生态补偿产生的基础[9]。EHRILICH等[10]首次整理了“环境服务”“自然服务”等概念并将其统一为“生态系统服务”，该术语在学术领域渐获认可并得到广泛使用。COSTANZA等[11]认为，生态系统产品(如食物)和服务(如废弃物处理)是人类从生态系统功能中获得的直接或间接收益，并将产品和服务二者合称为生态系统服务。基于此，欧名豪等[5]认为耕地生态系统服务即人类在耕地资源开发利用过程中，凭借耕地生态系统功能所得到的产品和服务。具体而言，耕地生态系统通过其生产功能供给人类生活所必需的粮食和其他生物产品，同时又提供了一种新的生物生存环境，为生物多样性的存续与发展创造条件；并利用物质和能量的传递与转化功能来调节气候、净化环境；此外，还可起到涵养水源、休闲娱乐等作用[12]。根据联合国《千年生态系统评估报告》[13]并结合耕地资源实际，本文将耕地生态系统服务归纳为四大类型：供给服务、调节服务、支持服务和文化服务(表1)。

表1 耕地生态系统服务分类

全面辨识耕地生态系统服务，并据此多方面构建耕地生态价值评价指标体系和技术方法，开展耕地生态价值评价，既是确定耕地生态补偿标准的重要依据，也是建立耕地生态补偿的重要基础性工作。

1.2 耕地生态补偿的基本内涵

生态补偿概念是动态变化、不断发展的。1991年版的《环境科学大辞典》[14]将“自然生态补偿”定义为：生物有机体、种群、群落或生态系统遭遇干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或生态负荷的还原能力。这一阐述从自然主义视角对生态补偿进行了诠释。随着人类活动空间和能力的拓展，人类积极参与到生态系统治理当中，生态补偿作为一种有效措施被用于特定区域的生态环境和生态功能保护之中[7]，即强调人对生态系统的补偿。20世纪90年代以来，生态补偿被引入到社会经济领域加以研究，其经济激励属性得到更多重视[15]。目前，生态补偿问题呈现多学科综合交叉研究的趋势，如粟晏等[16]认为生态补偿能够有效整合社会矛盾、利益分歧和认知差异，通过调节成本与收益的关系来促进社会公平与正义；潘佳[17]则对我国生态补偿概念进行了法学界定。可以发现，目前各学科对生态补偿的理解有趋同趋势，并为了共同目标而服务：实现人与自然和谐共生。

基于已有研究，可将耕地生态补偿定义为：以保护和可持续利用耕地生态系统为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的公共制度安排[18]。关于耕地生态补偿的内涵，一是对耕地保护和利用的外部性进行补偿。对于耕地保护带来的正外部性，应由享用者(外部性受体)对保护者(外部性供体)维护和提升耕地生态效益的行为进行奖励；对于耕地利用造成的负外部性，如对耕地过度垦殖和掠夺式经营而带来土地污染、生态环境破坏等问题，破坏者应为其行为对受害者进行赔偿。此时的补偿依据都是因外部性而外溢的耕地生态系统服务价值。二是对受耕地生态保护责任制约的耕地利用主体进行补偿，例如对实施耕地轮作休耕、退耕还林还草的农民进行经济补贴[19-20]等。此时的补偿依据则是发展的机会成本。总体而言，耕地生态补偿就是把外部的、非市场性价值转化为经济或其他形式激励，进而推进耕地生态建设，实现耕地生态保护。

2、我国耕地生态补偿机制研究

作为一种利益协调机制，耕地生态补偿机制以调节人地关系和利益相关者之间的关系为目的，主要通过制定相关法律、政策和制度来规范、引导和激励耕地利用过程中相关利益主体行为，在实现耕地生态保护目标和利益再分配上发挥着重要作用[21]。其现有研究主要集中在补偿主客体、补偿标准、补偿方式以及补偿绩效评价等方面。

2.1 补偿主客体研究

明确补偿主客体是进行补偿机制设计的前提。基于“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则，现有研究多从宏观和微观两个层面展开。从宏观来看，一方面，代表公共利益的中央政府是耕地生态补偿的主要主体[22]，中央政府对地方实施耕地生态补偿给予财政支持[20]，地方政府作为地方利益代表成为受偿主体[23]；另一方面，区域间的地方政府实施耕地生态补偿横向转移支付，且转移支付资金在省际呈现出从东部沿海、西南地区向东北、华北、西北地区流动的格局，在省域内部呈现出从经济发达地区向耕地资源较丰富、质量较高的欠发达地区(粮食主产区)流动的格局[24]。概括起来，此时的补偿主客体涉及耕地赤字区和耕地盈余区的地方政府[25]。从微观来看，市民免费享用了耕地资源提供的生态服务，理应作为补偿主体，但因缺乏强制性规范导致大多数情况下是由地方政府代偿。而耕地生态补偿最终还是要落实到耕地保护的实际贡献者(主要是农民)的身上，因此农民应被视为耕地生态补偿的客体[26]。

近年来，伴随对多元补偿主体的探索逐渐增多，学界对补偿主客体的划分更为细化。如赵亚莉等[27]提出，在农地“三权”分置背景下，构建按照耕地所有权人、承包权人、经营权人生态系统服务贡献程度的耕地生态补偿体系。张树峰等[28]认为集体经济组织以及农业企业等也应作为受偿主体得到重视。

2.2 补偿方式研究

科学合理的补偿方式是确保补偿机制高效稳定运作的重要因素。现有研究多集中于政府补偿、市场补偿和综合补偿。政府补偿是我国耕地生态补偿的主导类型[29]，具体包括公共财政转移支付、依托耕地生态补偿管理平台的省际、市际、县际横向财政转移支付[24,30]、建立中央与地方耕地生态补偿专项基金[31]等。市场补偿是相对于政府补偿的另一重要方式，旨在通过自愿交易的形式将受保护的、潜在的耕地资源资产和生态产品转化为实际经济价值，具体包括碳汇交易[32]、产权交易[33]、生态银行[34]等。考虑到政府补偿在实际运行过程中可能存在效率不高、针对性不强以及部分违规操作等问题[35]，而市场的逐利性与耕地生态服务的无形性又使得市场机制不可能主动调节各方的利益[36]，因此，将政府补偿和市场补偿相结合，发挥政府宏观调控的作用与市场高效率的优势是可行思路。

另从补偿支付形式上来看，现行补偿方式本质上都属于经济补偿[36]。综合运用多种补偿方式既能在一定程度上缓解政府财政压力，还能满足部分受偿主体尤其是农民在技术技能、社会保障、就业渠道等方面的需求，保证补偿工作的有效开展[27]。因此，越来越多的学者开始探索将经济补偿、政策补偿、实物补偿、智力补偿等有机结合的多元化补偿方式。方丹[37]认为，经济和实物补偿具有简单、快捷、便于推广示范的优势特点，而政策、技术、智力补偿则有利于实现从“被动输血”向“主动造血”转变，更能够在推进耕地保护和建设的同时提升被补偿地区的可持续发展能力。当然，对补偿方式的选择应充分考虑耕地生态补偿主体的实际情况，根据其具体需求因地制宜[38]。例如，李海翔等[39]通过对农户补偿方式偏好的影响因素研究，认为在广西环江建立农田生态补偿应以经济补偿为主，并在政策保障和种植技术普及方面实施进一步激励。

2.3 补偿标准研究

确定耕地生态补偿标准是建立补偿机制的关键环节。第一种思路是基于外部性理论，其核心在于量化耕地生态系统的服务价值。确定耕地生态系统服务价值的方法主要包括当量因子法[11,40]和功能价值法[41]。以耕地生态系统服务价值测算结果为基础，学者们运用能值生态足迹模型[42]、生态足迹模型[43]、三维生态足迹模型[44]等对市际、省际耕地生态补偿转移支付额进行测算。另有学者考虑到耕地资源利用产生的负外部性，将生态效益与环境成本综合考虑。如王欣等[45]将耕地生态系统服务价值减去环境治理成本来计算耕地生态补偿额，李颖等[32]通过计算粮食作物的碳源/碳汇来探求耕地生态补偿的标准。

第二种思路是基于发展机会成本，即以耕地生态保护者放弃的最大利益为标准进行测算。陈会广等[46]测算了耕地转为工业用地的土地出让收益与耕地农用收益之间的差额并按一定年期贴现得到年度补偿标准。大多数学者将机会成本法与对利益主体的问卷调查与访谈相结合，首先通过设置耕地保护发展受限损失问卷、设置耕地属性水平选择偏好问卷、采用支付卡直接询价等方式获得受益者的支付意愿和保护者的受偿意愿，再利用期望函数[47]、条件价值评估法[48]、选择实验法[49]、选择实验法中的潜在分类模型[50]等来进行补偿标准测算。

2.4 补偿绩效评价研究

耕地生态补偿绩效是指对耕地生态补偿的实施过程、结果、作用和影响进行全面分析与系统性衡量，以评价其实施结果及其对主体行为的综合影响，说明耕地生态补偿的实施效率、对既定计划的遵从程度、相关主体的接受程度以及生态补偿项目对环境和社会经济的影响[51]。作为耕地生态补偿“后研究”的重要内容，绩效评价对于优化和创新补偿机制具有重要意义。

关于评价内容，现有研究主要集中在实施耕地生态补偿所产生的生态、经济和社会效益上，可大致分为以下两个方面：一是耕地生态补偿单一效益评价，主要从补偿资金[52]、耕地生态状况[53]、耕地面积[24]、农户满意度[54]等方面进行单独评价；二是从经济、社会、生态等多个层面进行综合评价[55-56]。结合国情，也有学者以实现精准扶贫为最终目标展开评价[57]。关于评价方法，起步阶段主要为定性分析，即通过相关统计指标的对比分析来反映耕地生态补偿政策实施前后的变化情况，并得出概括性结论[58]。随着补偿绩效相关理论的丰富和数据收集手段的进步，补偿绩效评价向定量研究发展，主要以指标权重计算方法为基础，模糊综合分析法、层次分析法[59]、主成分分析法[60]、熵权法[55]等大量涌现，评价结果愈发精确。

3、我国耕地生态补偿政策与实践研究

3.1 耕地生态补偿政策研究

耕地生态补偿相关法律法规与政策对补偿实践工作的开展具有非常重要的指导意义，本文对此梳理如表2所示。当前，我国耕地生态补偿制度体系日趋完善，补偿范围和补偿对象不断细化，从保护基本农田到保护农村生态环境，补偿功能稳步提升，但同时也存在重修复轻预防、补偿方式单一、补偿标准低等一系列问题。2024年，中共中央、国务院发布《生态保护补偿条例》，首次以综合性、基础性行政法规的形式确立生态补偿基本制度规则，生态补偿机制工作进入法治化新阶段。然而，耕地生态补偿立法仍处于探索、起步阶段，真正意义上的、全国统一的专门针对耕地生态补偿的法律尚未形成。因此，当前耕地生态补偿政策供给与政策需求不相符，亟待进一步优化调整。

3.2 耕地生态补偿实践研究

耕地生态补偿实践研究以“差异性”为关键词。实践中有益于保护耕地、提升耕地生态系统功能的行为主要有耕地用途管制[61]、污染治理[62]、土壤改造、土地整治[63]等，耕地生态补偿是促进这些行为的重要激励手段。然而由于各类情形涉及不同耕地利用行为，生态补偿在补偿依据、激励路径、政策目标等方面存在差异，所以，应根据实际制定和采用差别化、分层次的耕地生态补偿标准与措施。在各类情形之下，又由于生态补偿具有社会性，因此还需考虑地块异质性、空间差异性、个体特征因素对构建耕地生态补偿机制的影响[64]。例如，崔艳智等[65]基于农业面源污染问题，综合考量污染成因、土地利用、资源禀赋、社会经济发展等区域性差异与公众意识觉悟、农户种植经营等个体性差异，提出了差别化的生态补偿方案建议。

目前，国家层面耕地生态补偿实践做法包括农田建设补助资金、耕地地力保护补贴、高标准农田建设、耕地轮作休耕试点、农业资源与生态保护补助资金、跨省补充耕地资金等，北京、苏州、成都、中山、上海等地区层面也积极开展了耕地生态补偿探索并积累了有益经验做法。关于耕地生态补偿的实践研究可以为我国耕地生态补偿政策机制的构建提供参考和遵循，并进一步促进实践的发展。

4、我国耕地生态补偿研究中存在的问题

纵观现有研究，学者们已对耕地生态补偿问题进行了广泛而深入的探索并取得了一定成效。但由于该问题本身极具复杂性，目前尚未建立起完整的理论体系，在耕地生态补偿的内涵、补偿主客体的界定、补偿范围的划分、补偿标准与年限的确定、补偿方式的选择、补偿的事后评估等一系列基本问题上还缺乏共识。理论不足进一步制约了耕地生态补偿的实践进展，补偿政策的针对性也有待提升，成熟的补偿机制亟待建立。

表2 我国耕地生态补偿相关法律法规和政策文件

本文将目前研究存在的主要问题总结如下。

(1)耕地生态系统服务完全价值体现不充分，核算难度大。

从我国理论研究和实践探索中可知，耕地生态系统供给服务价值已经受到社会各界关注与重视并被采取相应措施加以保护，而调节服务、支持服务和文化服务因存在明显的外部性，其价值尚未得到充分识别和体现。现有研究多仅针对供给服务价值进行量化，而忽略其他，且量化方法的科学性与合理性存在争议[5]，加上时空分异规律的存在导致对差异性评估要求较高[66-67]，量化方法的普适性还需进一步验证。概括起来，目前作为耕地生态补偿标准制定基础的耕地生态系统服务完全价值核算面临精度不足、核算结果的真实性有待验证等问题[29]，制约了耕地生态补偿相关研究及实践的推进。

(2)补偿标准与补偿年限有待深入研究。

补偿标准与补偿年限分别回答了“补偿多少”和“补偿多久”两个问题。“补偿多少”是补偿利益主体最关心的问题之一，直接影响其参与的积极性[68]。目前，学者们对生态补偿标准影响因素的理解与测算方法的使用存在差异，测算结果各不相同且与分析区域的吻合性有待检验[69]。此外，由于我国生态产品市场交易机制尚未健全，耕地生态产品价值实现较为滞后，导致对耕地生态补偿价值的估算只能接近真实值而无法达到真实值[70]。实践中，补偿标准的确定多由政府直接设立“一刀切”的标准数字，其合理性有待商榷，补偿实施进展和效果不佳。“补偿多久”是影响补偿利益主体积极性的另一重要问题，而该问题在现有研究中却鲜有体现。欧名豪等[5]认为补偿年限与补偿效率、地区财政支付能力等因素密切相关。补偿年限过短可能导致补偿效果低于预期，间接降低补偿效率；而年限过长又将对地区财政支付能力造成严峻考验。因此，如何形成科学合理且具有可操作性的补偿标准与补偿年限判定体系亟待深入研究。

(3)补偿资金来源渠道亟须拓宽。

我国现有的政府主导型的耕地生态补偿模式面临资金来源单一、政府财政压力较大、补偿效力不足等问题。一方面，目前的耕地生态补偿资金主要从新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等财政资金中列支，资金主要用于高标准农田建设、农田水利建设等建设性保护工作[71]，激励性保护并未纳入财政预算，资金缺口较大；另一方面，由于种粮效益较低，现有补偿远低于耕地农转用带来的收入，但如果大幅度提高补偿标准，中央和地方财政将难以为继，面临补少不起作用、补多没有来源的困境。因此，补偿资金来源渠道亟须变“输血型”为“造血型”，实现可持续性发展[72]。尽管中央有关部门正积极推进市场化、多元化生态补偿机制建设，鼓励通过产业转移、园区共建、人才流动等方式推动生态保护地区和受益地区间建立生态补偿关系，但在实践层面上成熟且可复制、可推广的经验做法仍相对匮乏[29]。

(4)补偿利益主体责任与义务关系模糊，利益分配混乱。

责任与义务相辅相成，并共同对耕地生态补偿相关利益主体形成一定制约。而现有研究并未明确界定补偿利益主体间的责任义务关系，补偿资金分配缺乏统一标准，导致补偿有失公平[5]。对补偿主体而言，我国关于耕地生态补偿的主要法律只是明确由国家作为生态补偿义务的承担者，而未规定代表补偿主体的具体补偿机关，正是这种不明确性造成当前受偿主体求偿无门，补偿机关相互推诿责任的局面[73]。对补偿客体而言，由于补偿资金采取财政转移支付的方式进行分配，因此区域政府作为区域整体利益最适宜的代表成为耕地生态补偿资金的直接受益者，但政府自利性可能导致实际贡献者(尤其是农民)的权益损失，影响生态利益的提供[23]。同时，区际耕地生态补偿协商平台和配套财政制度还不完善，区域不同尺度的协调运行机制未形成全局性、系统性的格局，加上国家层面的监管缺位，导致补偿资金在横向主体间依然无法公平有效分配，影响补偿效率的提升[5]。

5、未来展望

综上，经分析比较，本文认为今后应以法制化、多元化、市场化、信息化为核心开展耕地生态补偿相关研究，促进耕地生态补偿更好地在生态环境保护中发挥作用[74]。

(1)推动耕地生态补偿法制化建设。

耕地生态补偿法律法规是构建补偿机制的基本遵循，是保证补偿工作有法可依的关键[75]。在国家层面，应在最新出台的《生态保护补偿条例》的基础上，继续出台《生态保护补偿法》，以实现我国生态补偿法律制度的立法跃迁。同时，研究制定耕地生态补偿专门性法律及相关制度规范，明确补偿总体要求、基本原则、补偿标准、补偿方式等具体内容，提高补偿的针对性和可操作性。在地方层面，因地制宜制定切合地方实际状况的耕地生态补偿制度，并以相关配套措施作为补充[76]。此外，关于补偿资金的分配和使用，应出台类似《耕地生态补偿资金管理办法》等，强化资金监管，避免截留、挪用等情况的发生[77]。

(2)推动耕地生态补偿多元化建设。

一方面，强调补偿主体多元化。建议明确政府(强制性)和社会力量(倡导性)两大补偿主体，在政府作为法定补偿主体的同时，通过倡导性规范引导社会力量参与耕地生态补偿，鼓励公益组织、企业、个人等与政府及其部门合作，调动各方积极性，推动构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的补偿主体体系。这样既可以缓解政府财政压力，也有利于公众树立正确的生态观。在此情况下，综合平衡多元主体利益，提升耕地生态补偿的共同富裕效应[78]。另一方面，补偿方式也可多元化构建。在经济补偿等有形物质补偿手段以外，积极探索政策补偿、技术补偿等非物质补偿手段，加强农民科学文化教育，提升现代化耕地生态保护意识，重点支持受偿区现代农业和生态农业发展，培育现代农业产业链，增强内生发展动力。综合运用“输血”和“造血”并存的多元化补偿方式，从根本上促进生态保护工作的深入开展，实现耕地资源的可持续利用。

(3)推动耕地生态补偿市场化建设。

建议适当引入美国等发达国家的耕地生态补偿市场竞争机制，把政府“做不了”和“做不好”的领域交由市场处理，促进市场与政府的良性互动与协调。创新推广生态产品交易平台，完善市场交易体制，为建立市场化的耕地生态补偿制度提供保障。在此基础上，政府有关部门可依据地区资源环境禀赋，重点打造生态服务标签产品(绿色有机农产品)、耕地生态补偿精品项目(生态农业观光游)[79]等，建设区域绿色品牌[80]，激发公众对生态系统服务的购买热情，引导其主动选择有益于耕地保护的生态系统产品和服务，最终实现耕地资源生态价值的市场化转化[33]。

(4)推动耕地生态补偿信息化建设。

依托自动化、数字化和信息化手段对耕地进行全周期动态监测与评估，搭建面向耕地“三位一体”保护的生态补偿信息共享平台，形成生态补偿信息化治理体系，为量化补偿标准提供科学依据，为补偿绩效评估及预防、预警提供数据和技术支撑，进而实现耕地生态补偿的标准化、精细化管理[74,81]。

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基金资助:国家社会科学基金一般项目“程序性权利保障视角下的土地征收制度改革研究”(19BGL163); 江苏省自然资源科技计划项目“基于耕地进出平衡的农用地内部用途管制及政策保障体系研究”(2023042);

文章来源:刘向南,张若嫣.耕地生态补偿问题研究进展:运行机制与政策实践[J].生态经济,2024,40(09):104-111.