党的二十大报告提出要全面推进乡村振兴,深化农村土地制度改革,赋予农民更充分的财产权益[1]｡农村宅基地制度改革是农村土地制度改革中的一项重要工作,通过腾退､盘活､用好宅基地,能有效增加农民财产性收入,改善村容村貌,激发乡村产业发展的活力,拓展乡村建设和发展空间,促进乡村振兴｡习近平总书记强调,“要稳慎推进农村宅基地制度改革试点,聚焦保障居住､管住乱建､盘活闲置,在试点中不断探索完善集体所有权､农户资格权､宅基地使用权等权利内容及其分置的实现形式｡”[2]

近年来,围绕农村宅基地退出制度,全国各改革试点都各有不同举措,如嘉兴市､无锡市的“两分两换”模式､天津市的“宅基地换房”模式､浙江省湖州市吴兴区的“房票”模式等,均取得了明显的成效｡但在全面推进乡村振兴的背景下,仍需继续探索农村宅基地退出的有效模式和机制,保证农村集体土地资源的有效分配和使用｡

1、目前农村宅基地退出的现状及分析

1.1违法隐性交易数量上涨,交易双方利益无法保障

根据《中华人民共和国土地管理法》规定,“宅基地和自留地､自留山,属于农民集体所有”“农民集体所有的土地的使用权不得出让､转让或者出租用于非农业建设”[3],法律规定严禁农村宅基地流转,导致了我国农村宅基地隐性交易市场的产生｡“自20世纪80年代就开始萌芽的农村隐形地产市场进入发育期,突出标志为农村宅基地交易趋于活跃”[4]｡此种流转方式多为私下交易,政府监管难度极大,一定程度上已成为推进农村宅基地有序流转的障碍｡首先,交易双方利益均无法律保障｡订立合同时,村民可能会由于经验､视野受限而遭受利益损失;发生纠纷后,即使诉至法院,由于无法可依,承租人的利益也难以保障｡其次,随着大量农村青壮年人口流入城市,城市增长的土地资源需求与农村大量宅基地资源闲置使私下交易成为可能｡最后,隐性市场的存在使农民的宅基地仍在自己手上,并带来了一定收益,滞缓了农村宅基地的有序退出｡

1.2超标宅基地留置成本较低,退出补偿不符合心理预期

首先,村民对于有序退出宅基地的心理获利预期较高,出于对退出时评估面积的考虑,跟风而上,盲目搭建､扩建｡其次,多个地区严格甚至停止宅基地审批,村民分家立户所需的新增宅基地需求无法解决,导致部分农户在原有住宅范围外私搭乱建｡最后,缺乏对违规违法占用行为的有效监管｡我国当前土地管理侧重于新增宅基地审批,根据现行法律不能强拆违规建筑,导致超标宅基地的留置成本极低,既迟滞了农村宅基地的有序退出,也影响了乡村整体布局的规划和实施｡

1.3农村人口流动造成资源闲置,宅基地利用率低

近年来,我国农村人口流动性增强,部分外出务工人员在城镇购置房屋后,受传统观念影响或出于利益角度考虑,仍希望保留宅基地,对农村原有宅基地的退出意愿不强,导致农村内部建设用地面积占比较高｡资料表明,全国村庄内部用地中农村宅基地面积占比最高,约占村庄建设用地的62.9%[5]｡这种农村流动人口“双向占地”的情况,一方面导致农村宅基地闲置,利用效率低,造成农村土地资源浪费;另一方面加剧了对城镇和农村土地资源的双向挤压,造成城镇化建设土地资源紧张,成为城镇化建设和乡村振兴亟待解决的问题｡

2、当前我国宅基地退出机制典型试点分析

2.1各宅基地退出试点典型模式简述

2008年,国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》提出,“要在坚持尊重农民意愿､保障农民权益的原则下,依法盘活利用农村集体建设用地……对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的,当地政府可给予奖励或补助”[6]｡随后,全国各地陆续建立起农村宅基地退出试点区,总体可以归结为开发经营型､置换型､改造建设型三种退出模式｡

2.1.1开发经营型退出模式

宅基地开发经营型退出模式是指村民退出宅基地,以村民或投资方为主体盘活宅基地财产资源的模式｡自主开发经营是指村民自行修整建设宅基地,如经营民宿等｡与投资方合作开发经营是指村集体回收村民宅基地后,与投资方合作开发土地资源,如成都市郫都区的多利小镇｡2016年郫都区多个村内土地被村集体回收统一整理,与多利公司合作开发成都多利农庄项目,农民以确权后的宅基地入股并分成｡当年销售额首次突破5亿元,次年销售额突破10亿元[7],充分表明了这种开发模式具备极大的经济潜力｡

2.1.2置换型退出模式

宅基地置换型退出模式中比较典型的有房票模式､地票模式､两分两换模式､天津换房模式､经济适用房政策等｡

首先,房票模式和地票模式｡这两种模式可概括为农民以宅基地换取经济指标,即房票或地票｡实施主体均为社会经济组织,对宅基地资源进行开发,农民可凭指标入股｡其次,两分两换模式｡其主要内容为“将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以土地承包经营权换股､换租……以宅基地换钱､换房”[8]｡最后,天津换房模式与经济适用房政策｡其主要内容均为宅基地置换房屋,即村民按照一定的置换标准,可将宅基地有偿或无偿置换一套住宅,村集体收回宅基地后复垦｡

2.1.3改造建设型退出模式

宅基地改造建设型退出模式试点地区多为远离城市､土地增值空间较低､青壮年流失较多的乡村｡该种类型退出模式主要有“中心村”建设､农村社区建设､旧村改造等方式｡该模式回收空闲宅基地只是第一步,其主要目标在于加强农村基础设施建设､多渠道发展农村经济,通过改造住房和公共浴室等改善农民居住条件;通过宣传教育､文化活动等满足农民精神文化需求,力求建设美丽乡村｡

2.2各宅基地退出典型试点模式比较分析

2.2.1开发经营型与部分置换型退出模式的“资金回流”共通点

宅基地开发经营的自主经营和合作经营两种模式､房票模式以及地票模式,这几类模式最大的特点便是“资金回流”,即在资金来源方面可以通过市场(指标､股份等)来补贴退出所需资金｡例如,天津市的换房政策,在完成耕地指标后,多余土地资源可以进入市场来贴补小城镇建设[9]｡这些政策虽然在一定程度上减轻了对政府经济的依赖,但对土地条件以及村民条件有着较高的要求｡在土地条件方面,较为适合拥有优秀资源的地区,或者城乡接合部等土地增值空间较大的地区｡在村民条件方面,较为适合村民对宅基地依赖性较弱的地区,例如地票模式就直接规定农民申请复垦的前提条件是同时具备其他固定居所和稳定收入来源[10]｡

2.2.2保留土地承包经营权的部分宅基地置换型退出模式

天津换房模式､经济适用房政策以及两分两换模式各有千秋｡经济适用房政策的房屋､社保加资金补偿模式较为受农民欢迎,适用门槛较低,但增加了政府的经济压力｡天津华明的换房模式与两分两换模式具备“资金平衡”的特性,对土地条件有较高要求,与上述的宅基地开发政策较为相似,普及难免受限｡两分两换模式的主要特色便是政策灵活,为农民提供了多种补偿方式,农民可以自由选择是否换､如何换｡这三种模式的区别在于退出后农民仍继续享有土地承包经营权或可自主决定是否继续享有｡对于经济不发达的地区而言,承包地可为农民生活提供保障;但对于农民非务农化较为普遍的地区,承包地大量闲置,土地承包经营权是否保留仍需讨论｡

2.2.3以建设美丽乡村为目标的宅基地改造建设型退出模式

宅基地改造建设退出补偿为原村内新房屋,根本目标是完善村庄整体规划,建设美丽乡村,而非盘活宅基地财产资源,或促使农民进入城市等｡该模式主要的问题是对政府依赖性较高､资金需求大､公共设施建设周期长､村民退出意愿较低等｡在对河南省三门峡市张村的调研中了解到,村内平均年龄偏高,多为依靠子女赡养的留守老人,且仍在务农｡对于村内2014年便基本建设完工的农村社区普遍积极性不高,仅有40%左右的村民入住｡村民不愿入住的主要原因有村内安保水平较低､退出宅基地后农具无处可放､不了解退出补偿､不愿改变现状等｡

3、保障农民的主体利益,探索完善农村宅基地退出的有效机制

3.1坚持农民主体原则,探索建立农村宅基地有序退出协商机制

3.1.1农村宅基地退出应坚持以农民为主体的根本原则

农村宅基地对农民而言,既是住所的建造地,耕作､家庭经营与畜禽养殖的依托,也是养老等社会保障的主要依赖对象｡有学者指出,“在真正意义上的农村,宅基地制度形成的秩序性至今没有受到社会变迁所带来的冲击,也是农村社会相对安定要素之一｡”[11]由于我国农村宅基地具有社会福利的性质,此种权利不会被任何组织或个人剥夺[12]｡因此,对于农村宅基地的退出,必须尊重农民意愿,要在保障好农民合法权益的基础上建立和完善有序的退出机制,引导有条件的农民自愿退出宅基地,优化土地资源,提高农村集体所有土地利用效率｡

3.1.2加强政策宣传,明确农村宅基地有序退出导向

一方面,拓宽宣传渠道,加强政策宣传｡有学者研究表明,在换房先行者对宅基地换房影响的问题上,超过50%的农户对换房先行者的意见持肯定态度[13]｡因此,应加大宣传力度,提高村民思想认识,转变陈旧观念｡另一方面,要加强政策公开,为农民提供政策解读服务｡如置换房标准因地区不同而不同,农民在无渠道了解的情况下只会感到“被区别对待”;部分地区存在着个别人利用漏洞暗中操作,谋取更高退出利益的情况;宅基地审核､估价､补偿标准等受地区因素影响难以统一等｡对于这些情况,要加大政策公开力度,将衡量标准､补贴评定结果等向村民公开,保障村民的知情权｡同时,聘请第三方对村民进行合理建议､答疑服务,辅助村民充分理解政策,规范退出行为｡

3.1.3探索建立农村宅基地有序退出的协商机制

农村社区､公寓式楼房等涉及村民的方方面面,对于居住点的建设农民最有发言权｡因此,应以《中华人民共和国村民委员会组织法》为依据,以村(镇)为单位,构建政府､村民､开发商等多方协商机制,充分听取群众意见,制订详细具体的建设规划,例如何时建成､过渡期时长､落地地点､补偿标准､收益分配等,使村民能够在宅基地退出的决策过程中拥有充分的利益表达,保障村民的表达权､监督权,做到提高村民参与度,科学规划乡村建设｡

3.2依法管控违法行为,建立和完善宅基地有序退出保障机制

3.2.1建立和完善宅基地有序退出保障机制,多因素衡定补偿标准

首先,结合当地情况制订退出规划,不盲从成功经验｡当地政府应结合政府财政状况､土地条件､当地群众主要生活来源等因素,因地制宜,制定最适宜当地的宅基地退出政策,做好至少五年的详细规划,确保宅基地退出的后续实行｡其次,应逐步细化宅基地退出后续保障的相关规定｡例如关于教育方面,户籍是最大阻碍,应及时构建好城乡户籍对接制度,确保农民退出宅基地后子女可以按时就学｡最后,在确定补偿标准时,不应仅考虑当下的面积､资金数额等,也要考虑农民的未来收益｡例如开发农庄､修建水利设施等,土地未来增值空间较大,相应的退出补偿便应根据市场情况适当增加,以满足农民的心理预期｡

3.2.2建立土地管理惩治制度,依法管控非法占有､流转宅基地行为

《关于加强农村宅基地管理的意见》强调,“要进一步健全和完善动态巡查制度,切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管,及时发现和制止各类土地违法行为”[14]｡农村的私搭乱建现象以及隐形市场的存在本身便是违法的,看似个别农户获得了更多的利益,但实际上损害了其他农民的集体利益｡一方面,要通过宣传教育,强化村民依法用地的意识,加强领导干部的国土法治思想｡另一方面,应深化土地确权登记颁证工作,对违规实际占有宅基地的人进行罚款,通过经济压力迫使其主动退出,从根本上杜绝宅基地违法隐性流转的现象｡

3.2.3健全宅基地退出法律法规,保障农民合法权益

要完善农村宅基地退出法律法规｡以保障农民合法权益为导向,建议出台关于农村宅基地退出的实施办法,明确宅基地退出内涵､退出的基本原则､退出条件､退出范围､退出程序､退出补偿､农民权益保护以及法律责任等,逐渐推进农村宅基地退出立法工作;各地可以先行研究宅基地退出暂行办法｡在不与上位法抵触的前提下,各地应积极出台宅基地退出暂行办法,细化农民在宅基地退出中行使自治权的条件､范围以及方式等内容,明确宅基地退出申请审核的权属和责任划分,宅基地退出过程中对宅基地和住宅的面积测算､价值评估､补偿资金发放如何落实到位等,以保证农民自治权､参与表达权､监督权的有效实现[15]｡

3.3建立和完善宅基地退出激励机制,多渠道提高各地退出积极性

3.3.1设立宅基地退出专项补贴,拓宽筹资渠道

宅基地退出需求资金量大,且对于偏远地区的农村而言,很难实行房票模式等可以“资金回流”的政策｡因此,国家需给予当地政府一定的财政补贴来调动其推行宅基地退出的积极性｡当地政府也可以多渠道筹措宅基地退出资金,例如分步推进宅基地退出,缓解一次性支付全部资金的困难;可将满足耕地指标后余裕的土地资源用以引进地方企业,同时开设相关培训来提高农户非农职业技能,发展地方第二､第三产业｡

3.3.2建立连片退出奖励机制,加快节地目标实现

由于各种退出模式均为农民自愿报名,导致回收的宅基地多分布零散｡复垦对土地的大小区位有着严格的要求,此种情况下,当地政府既无法将其进行复垦,零散土地对投资方的吸引力也有限,不仅加剧了当地政府的财政压力,节地成效周期也会过长,难以适应我国的经济发展速度｡因此,可以建立连片退出奖励机制,按同时退出户数分梯度进行一定奖励,由有退出意愿的农民去说服周围的农民,既可有效提高农民退出意愿,也可加快当地政府盘活土地资源的进程,及早贴补退出机制支出[16]｡

4、结束语

在全面推进乡村振兴的背景下,推进农村宅基地制度改革创新,要做到集体经济经营建设用地入市和农村宅基地制度改革相协调､与土地征收制度相互协调｡要科学界定集体经济组织成员资格权,保障土地收益分配,建立有偿､自愿退出机制,合理地利用闲置､破旧的宅基地｡要积极探索宅基地三权分置的具体实现形式和实现路径,统筹一批能复制､可推广､能修法的宅基地制度创新实践成果,加强示范区实践经验成果的提取,为重构宅基地三权分置的实体内容与修改和调整相关法律法规提供支撑｡

参考文献:

[1]高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗———在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[J].党史博采,2023(22):46.[2]习近平.加快建设农业强国推进农业农村现代化[J].新长征,2023(7):4-11.

[3]中国政府网.中华人民共和国土地管理法[EB/OL].[2024-12-10].

[4]半月谈网.农民一生挣的钱六成砸在房子上农村隐形地产市场如何释放正能量?[EB/OL].[2024-12-10].

[5]《全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告》发布[J].城市规划,2016,40(1):6.

[6]中国政府网.国务院关于促进节约集约用地的通知[EB/OL].[2024-12-10].

[7]搜狐网.成都NO.1多利农庄示范区开放150亿打造最大有机小镇[EB/OL].[2024-12-10].

[8]石坚,刘兆文,郑卫.浙江省桐乡市龙翔街道“两分两换”政策实施困境及其原因分析[J].建筑与文化,2018(5):160-162.

[9]叶剑平,张有会.一样的土地不一样的生活[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

[10]张耀.浅析地票交易制度之法律属性[J].中国多媒体与网络教学学报(上旬刊),2018(10):167-168.

[11]成程,陈利根,赵光.农民非农化对宅基地福利性认同的影响分析[J].财经问题研究,2014(7):91-97.

[12]王利明.物权法研究(下卷)[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[13]魏凤,于丽卫.天津市农户宅基地换房意愿影响因素的实证分析———基于3个区县521户的调查数据[J].中国土地科学,2013,27(7):34-40.

[14]中国政府网.国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知[EB/OL].[2024-12-10].

[15]肖顺武,董鹏斌.中国式现代化视域下宅基地退出中农民权益保障的制度回应[J].西安财经大学学报,2023,36(3):109-119.

[16]王俊龙,郭贯成.基于文献计量的农村宅基地“三权分置”研究热点与未来展望[J].湖南社会科学,2023(3):84-93.

文章来源:梁玉雨,张禧.全面推进乡村振兴背景下农村宅基地退出机制探究[J].山西农经,2025,(03):137-140.