一、引言

我国农业竞争力不强、农民收入水平较低等情况尚未得到根本改变(张海鹏等,2018),种种现实困境倒逼农业供给侧改革。农业供给侧改革核心目标是提高农业竞争力(党国英,2016),农村金融制度和保险制度不健全导致我国农业竞争力的整体性下降(万宝瑞,2016)。通过发展农业保险可优化小农户参与农业发展的环节,以增强小农户与现代农业发展有机衔接的能力(姜长云,2018)。农业保险作为农业抵御各种风险的“压舱石”和“定盘星”,在稳定农民收入、防范和化解农业生产经营风险、促进传统农业向现代化农业转型、促进农业农村经济发展等方面作用日益强化和显现。为加速农业保险发展,习近平总书记在2013年底召开的中央农村工作会议上强调“农业保险一定要搞好”。我国农业保险保费收入已从2007年的51.8亿元增长到2018年的572.65亿元;提供风险保障从2007年的1126亿元增加到2019年的3.6万亿元;服务农户从4981万户次增长到1.8亿户次,我国农业保险已成为仅次于美国的全球第二大农业保险市场(梁涛,2020),2019年在全面深化改革委员会第八次会议上习近平总书记强调“推动农业保险高质量发展”。农业保险已跨入收入保险新时代,收入保险作为农业保险的升级版集价格产量双保障,事前锚定农民收入已成为点燃农业农村发展的“新引擎”,更是美国、日本等发达国家重点实施的保险项目。收入保险落地中国具有重要的现实依据及理论意蕴,必将在助推乡村振兴中大有可为。

日本的农业共济制度在促进农业经营、农村社会稳定以及粮食安全等方面做出巨大贡献,但随着国内新农政改革下营造自主经营环境、贸易自由化进程中转变农业支持政策,以及完善农业保险体系分散农业经营风险的需要(王学君、周沁楠,2019),日本农业面临“内外双驱”压力,农业政策亟需从保守、防御型转变为开拓、进攻型。2014年6月24日,农林水产省修订《农林水产业·地域活力创造计划》对“进攻型农业”政策的目标及措施做出规定(苏杭、李智星,2017),“进攻型农业”政策将扩大日本优质农产品的出口作为提升日本农业国际竞争力的重要途径。随着国内外农业互动融合的加强,WTO国际规则的演变,日本“进攻型农业”政策需扩展辐射面,从农产品的优质优价延伸到农业的多领域、多角度。农业保险在稳定农民收入、保障国家粮食安全、提升农业竞争力方面具有先天优势,“进攻型农业”政策拓展、渗透到农业保险领域既满足现实需求又符合支农理论规律的演进。

日本推出收入保险制度,既丰富了农业保险体系,又强化了农业保险在农业安全网中的地位,推动农业政策从“防御型农业”到“进攻型农业”转变。现阶段,我国农业发展中同样经历着农户竞争力弱等日本曾经面临和经历的问题。2019年,财政部等四部门联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》,《意见》明确指出到2022年收入保险将成为农业保险的重要险种,我国收入保险目前尚处于试点阶段,可参考日本收入保险先进经验,不断完善和丰富我国收入保险理论与实践。

二、日本农业收入保险政策的形成背景

地少人多的日本,如何实现农民收入是美国的3倍?其农业保险政策影响至关重要。日本农业在享有多年的高强度保护后,面对经济全球化和贸易自由化的外部环境,传统农业收入保障政策已不能满足现实需求,农业保险亟需转型升级。较传统农业保险工具,收入保险锚定农民收入,具有“承保广、赔付高、适用性强”等特点,最大限度确定农民在经济增长中优先收益。

1.传统农业收入保障政策效果有待提升

日本农业在饱受争议的政府极力保护之下生存并发展,政府十分重视农业发展和保护农民利益,从农业共济政策、收入减少影响缓和政策、蔬菜价格稳定政策、加工原料乳生产者补助金制度到收入保险,日本农业保险政策不断深化和完善。收入保险符合“进攻型农业”政策改革方向,直击农业发展薄弱环节,全面推广收入保险为日本农业打造牢固的“安全网”,实现提升小农竞争力的目的。

(1)农业共济制度。

1947年日本颁布《农业灾害补偿法》,提出农业灾害补偿制度即农业共济制度,农业共济制度通过以国家和农户共同出资为基础的保险金来补偿农户因各种灾害造成的损失(王彦、田志宏,2020)。农业共济制度在推动日本实现农业现代化、促进农业经济增长方面起到重要作用,但随着日本农业老龄化问题的严重、农业共济主体减少以及对价格风险的防范弱化等问题的出现(穆月英、赵沛如,2019),只针对产量减少的农业共济制度不能涵盖整个农业经营,难以满足农户多样化需求。农业保险风险保障亟需实现由“产量”向“收入”过渡,以稳定收入激发小农种植热情。

(2)收入减少影响缓和政策(国家对策)。

2007年日本制定“品种横跨性经营安定对策”,由旱作物直接给付政策以及稻米、旱作物收入减少影响缓和政策组成。收入减少影响缓和政策作为“品种横跨性经营安定对策”中的一项,主要是为了减少收入变动给生产经营带来不利影响而设立的收入减少补偿政策,以区域收入数据弥补投保者损失,主要针对大米、麦类、大豆、甜菜、淀粉原料等作物。2015年,该政策将适用对象由认定农业者、村落营农中具有一定经营规模的农户,全部调整为认定农业者、村落营农、认定新从事农业人员(没有面积规模要求)(阙澄宇、潘希迁,2016)。收入减少影响缓和政策主要是按照基准收入减去保险当年收入的差额九成进行补贴,稳定稻类经营者的收入水平(张永强、蒲晨曦,2018),日本农业政策由价格政策开始向收入所得政策转变(潘希迁,2020),开启日本农业保险收入保障新纪元。收入减少影响缓和政策理赔测算以地区历史数据为依据,将地区历史数据作为测度标准可有效降低道德风险和逆向选择,但难以真实反映单一农户种植情况。

(3)蔬菜价格稳定政策。

20世纪六七十年代,日本政府制定《蔬菜生产销售稳定法》和《批发市场法》两部法律,实现了对蔬菜生产和销售的有效管理,有效稳定蔬菜价格和种植者收入(王志刚等,2013)。蔬菜价格稳定政策以蔬菜种植户为参保主体,补偿蔬菜价格下降所带来的收入减少,补偿品种有限。蔬菜价格稳定政策不仅对蔬菜品种和产地有要求,且仅对种植者发货运输后所产生的价格风险进行补偿,一旦因自然灾害如水灾导致的无法运送出的蔬菜,不在此法律制度下予以理赔。品种单一、特定条件下不予理赔等约束,让蔬菜价格稳定政策实施效果大打折扣。

2.收入保险符合“进攻型农业”政策改革方向

作为一个自然资源极度匮乏、自然灾害频发的国家,日本如何提升农业竞争力成为政策制定者亟需解决的问题。日本政府近年来不断优化农业政策规划,将提升小农竞争力作为提高本国农业竞争力的核心指向(胡凌啸、周应恒,2018),农业政策从社会政策转向产业政策(平力群,2018)。农业风险具有显著的系统性,面对产量、价格、资源等不确定性,收入保险作为农业保险4.0,综合产量和价格两因素,在风险防范、稳定收入等方面具有显著优势。农业保险政策目标要与国家农业政策目标保持一致,日本农业保险亟需转型升级,日本收入保险经历了数据收集、模拟实验和法制化三个阶段,完成前期周密的系统维修和必要的准备后,政府决定于2019年1月1日开始,在全国范围内实施农业经营收入保险(以下简称收入保险)。收入保险是以整个农业经营为对象的保险制度,不仅仅是自然灾害带来的损失,还包括价格下降,帮助农业经营者降低创新经营风险,收入保险的提出符合“进攻型农业”政策方向。

3.收入保险弥补聚焦传统农业保险产品“短板”

从农业共济政策、收入减少影响缓和政策、蔬菜价格稳定政策到收入保险政策,农业收入保障制度的演变是以农业农村发展目标为导向,农业政策不断调整、多元利益主体不断博弈和斗争的结果。在历经无数次具体且微小的变革和完善后,农业保险经多年实验实现了从低层次到高层次的创新和变革。日本收入保险参考个人历史农业收入状况并事先锚定农户的收入,较传统农业保险,承保范围更广、保费更低,从自然风险到市场风险,甚至将农户身体疾病原因所导致的收入的减少纳入承保范围。保险赔付基于每个农户历史销售额,并随农户实际营农计划调整基准收入,即使投保人收入为零也可享有保险赔付,此外,如投保人在保险期间发生重大灾害,考虑到对临时资金的需求,投保人可获得无息过渡性贷款。收入保险针对每个经营者的整体收入制定保险计划,不受品种限制,有效弥补传统农业保险不足,提升农业经营者尝试生产高效农产品和积极开辟农产品新销路的决心。收入保险以其“承保广、赔付高、适用性强”特点,弥补传统农业保险产品“短板”,为日本农业打造牢固的“安全网”(见表1)。

表1主要收入保障政策对比

三、日本农业收入保险体系:基本框架和典型做法

日本收入保险从最初方案设想、数据收集、模拟实验到最后全面推开,在制度设计、覆盖范围、保障水平等方面进行了科学、规范的设计。

1.收入保险的基本框架

(1)运营体系。

收入保险由2018年4月新成立的全国农业共济组合联合会(以下简称全国联合会)统一协调和监管,联合会由47个都道府县的农业共济组合或共济联合会组成。全国联合会可委托农业共济组合、市町村、农业协同组合、保险公司等办理收入保险的申请、保险金支付等相关手续及业务。全国农业联合会除负责收入保险的监管和统一协调外,还积极与保险公司开展技术合作以提高对投保人的服务质量。作为政策性农业保险,政府对收入保险提供再保险服务(图1),以分散农业自然灾害和农作物价格下降带来的超额赔付风险。收入保险落地日本,完善了多层次农业保险体系(图2),丰富了“进攻型农业”政策内涵。

图1收入保险再保险体系

图2日本现行主要农业保险安全网运营流程

(2)参保主体。

收入保险适用于进行蓝色申报(包括简易方式)的农业生产者(个人和法人),但考虑到目前采用蓝色申报的农业生产者数量有限,政府灵活调整参保条件,即只要有一年的蓝色申报就可以申请加入收入保险项目。蓝色申报采取复式记账的正式簿记法,复式记账下农户详尽记录其日常的农业生产行为,可有效防止和降低投保后的道德风险和逆向选择。

(3)保障范围。

收入保险将农业经营者的农业收入作为保险对象,主要承保自然灾害造成的产量减少和市场原因导致的价格降低,并补偿投保人在尽职经营过程中,因伤病、买方破产、盗窃、运输事故和汇率变化等原因导致的销售收入的减少。具体承保对象涵盖种植业、饲养业1,以及出售的农作物、家畜和农产品(包含简易加工品,如精米、年糕、粗茶、精制茶、香菇干等)。收入保险是集多因素于一体的农业保险,但对于故意压低价格导致的收入减少、未制作、未保存农耕日志、未及时通知变更农耕计划以及未按时缴纳保费等情况,收入保险不予理赔。2020年,因新冠病毒导致农户无法正常种植、直营店人数减少所引起的销售额下降所导致的收入减少均可获得赔付。

(4)赔付方式。

日本收入保险最大的亮点是科学、合理和灵活的赔付机制。收入保险赔付方式采用“一次性保险方式”(简称“保险”方式)和“非一次性的积累方式”(简称“积累”方式)相组合的方式对投保人收入进行承保,其中,“保险”方式为必选方式,“积累”方式为可选择方式。“保险”方式类似于车险,如当年未发生理赔,其缴纳的费用不予返还,补偿限度根据蓝色申报年限划分,参加蓝色申报年数越久补偿限度越大,补偿限度越大,则需缴纳的保费越高。而“积累”方式下,缴纳的费用具有返还性质,在补偿保险损失后如有结余可返还给投保者。

基准收入、补偿限度和支付率是日本收入保险三个影响最终赔付金额的核心指标,其中:赔付金额=基准收入×补偿限度×支付率。基准收入以投保人购买收入保险之前最多5年(含参保当年)以蓝色申报的农业收入的平均值为计算依据,并根据投保人实际营农计划作出调整,“补偿限度”和“支付率”设置了多档标准供投保人选择。“保险”方式的补偿限度以基准收入的80%(5年以上的蓝色申报)为上限,共分为80%、70%、60%、50%四档(表2),“积累”方式的补偿限度可选择10%和5%两个档。“支付率”以90%为上限,其中,“保险”方式的支付率分五个档(每档为10%),即50%、60%、70%、80%和90%,“积累”方式的支付率分九个档(每档为10%),即10%-90%。

收入保险的赔付充分考虑投保人实际营农变化、支付能力等多种因素,在有效降低保费的原则下,为投保人提供尽可能高的收入保障。依据不同赔付方式、是否选择补偿下限等,收入保险的赔付分三种情况:一是基本类型赔付。该赔付方式下,投保人同时选择“保险”方式和“积累”方式,不规定赔付下限即实际收入为零也可获得赔付,该类型赔付金额高,保费高;二是选择补偿下限。该赔付方式下,投保人同时选择“保险”方式和“积累”方式,规定“保险”方式的赔付下限,低于赔付下限不予理赔,该类型赔付金额和保费均低于基本类型赔付;三是选择低补偿限度。该赔付方式下,投保人仅选择“保险”方式且取较低赔付限度,不规定赔付下限,该类型赔付保费进一步降低。

表2“保险”方式的补偿限度

以基本类型赔付为例,该类型不设置赔付下限即保险期间实际收入为零的情况下也可获得保险补偿。如投保人采取蓝色申报5年,选择基准收入的90%为补偿上限(图3),假设投保人基准收入为1000万日元,“保险”方式补偿限度选择80%,“积累”方式补偿限度选择10%,支付率选择90%。最终,投保人缴纳32.5万日元的保费,其中:保险费为7.8万日元2,积累金为22.5万日元3,事务费为2.2万日元4,获得810万日元的收入保险赔付5。

图3基本类型的赔付

2.日本实施收入保险的典型做法

收入保险锚定农户经营收入,以高效灵活的运行体系,提升收入保险适应性。收入保险与其它支农政策配合使用,并得到政府大力扶持,成为有效提升小农户竞争力的重要工具。

(1)政府多维度参与,助推农业收入保险落地实施。

政府全方位多维度参与是保障收入保险得以有效实施的关键。一是完善法律法规。日本收入保险坚持立法先行,2017年6月,日本修改了《农业灾害补偿法》,将其更名为《农业保险法》,强化收入保险法制化运行。收入保险政策实施后,政府在收集和积累数据的同时兼顾农业经营者的实际需求,以收入保险政策实施四年为一阶段,根据实际实施情况对收入保险进行全面评估和总结,在必要时对收入保险相关制度进行调整和优化。二是强化宣传力度。农林水产省网站以通俗易懂的简报形式普及收入保险专业知识、分享收入保险实施案例并对收入保险优秀活动进行表彰。政府对收入保险的宣传效果明显,2019年4月,农林水产省对21110名投保者进行收入保险实施效果调查,实际收回13170份问卷(回复率约62%),72%的受访者表示加入收入保险项目是受到农业共济组合的宣传和引导。三是保费补贴和再保险。实行保费补贴是收入保险发展壮大的重要一步,是得以持久运行的关键所在。政府对收入保险进行保费补贴,其中:保险费和事务费补贴50%,积累金补贴75%。2019年,日本收入保险中仅事务费就得到16亿日元的补助。四是信息基础设施保障。日本收入保险全国推开得益于日本多年积累的强大、完善的产量与价格数据信息,此外,农林水产省开发操作性强、易理解的收入保险录入系统,投保人通过该系统可大大提高投保效率。

(2)建立高效灵活的运行体系,提升保险适应性。

日本实行收入保险政策时间不长,但呈现出强劲的发展势头,灵活高效的机制设计是核心。收入保险以蓝色申报为前提,但考虑到实际中申报数量有限,为扩大参保人数,采用更为灵活的方式即蓝色申报一年者即可参保。一是保费缴纳上,保费的支付分两种情况即首年购买支付方式和次年继续购买支付方式,为减轻投保人负担,可选择一次性支付或分期付款,其中,分期付款情况下可选择分期付款的具体月份和次数。二是保险赔付上,收入保险设有三种不同的赔付方式供投保人选择,以降低投保人保费负担,多选择、低保费,提升收入保险吸引力。基准收入的确定重点参考投保人历史收入情况,如出现投保人未来种植面积扩大、历史农业收入有明显上升趋势、更改种植品种以及从重大灾害中恢复等情况,致使投保人在投保年度实际农业收入可能会上升,因此仅以过去历史平均收入为标准,不能充分反映投保人近期实际经营状况,需对“基准收入”进行适当的上下修正,以确保收入保险真实反映投保人收入状况。科学、灵活、合理的运行机制使日本收入保险保障能力和服务水平不断提升,提高了收入保险适用性。

(3)加强国内政策协调配合,提升财政资金使用率。

实施收入保险前,农业共济制度、收入减少缓和政策等传统收入保障政策在稳定日本农民收入、保障粮食安全、带动农民种粮积极性等方面发挥了重要作用。自2019年全国范围推行收入保险后,农民可根据种植需求,在收入保险和农业共济、蔬菜价格稳定政策等类似制度中选择一个加入,此措施既避免重复投保加大投保人保费压力、又节省政府财政负担。农林水产省积极进行制度创新,从2021年1月起,作为特例,投保人第一次加入收入保险可同时参保蔬菜价格稳定政策(1年)。收入保险与其他支农政策协调配合,增强支农政策措施之间的灵活性、协调性和配套性,提高财政资金使用效率。

(4)强化收入保险“刚性”条件约束,降低信息不对称风险。

农业保险相对于其他财产损失具有成本高、风险大的特点,更易发生道德风险和逆向选择。蓝色申报是加入收入保险的必要条件,完善、健全的会计账簿可降低道德风险和逆向选择发生概率。政府为防范和降低道德风险与逆向选择的发生率,对投保人需履行的义务做出规定:投保人在保险期间需要制作农事日记,详尽记录播种、施肥等具体务农事项的时间和内容,保险期间务农计划发生变化要及时告知。强化“门槛”约束,加强“事中”监管,极大压缩了农业保险逆向选择和道德风险的空间。

四、日本收入保险政策的作用及影响

日本以“进攻型农业”政策为契机,巧用“收入保险”这一“绿箱”政策,在完善日本多层次保险体系和厚植农业发展创新环境等方面效果明显,起到稳定农民收入、保障国家粮食安全、提升农业竞争力的作用。截至2020年8月,全国农业生产蓝色申报者(46万人),其中个人43.7万,法人2.3万,35616个(约7.7%)农业经营主体已购买收入保险,其中个人经营主体为31775个,法人经营主体3841个。相比农业共济制度、收入减少影响缓和政策和蔬菜价格稳定政策,收入保险项目的参与者呈明显上升趋势,自2019年至2020年8月,收入保险参保人数上升了56%,明显高于其他传统收入保障项目。参保者的基准收入平均为1600万日元(个人平均为1300万日元,法人平均为4000万日元),共发放769笔无息过渡贷款(36亿日元)。全国农业共济联合会计划到2022年实现参保人数达10万人,收入保险已成为日本农业“安全网”的重要组成部分。

1.价格产量双链条,有效保障农民经营收入

保障农民经营收入是有效提升小农户竞争力的最终落脚点。精耕细作为日本农业带来较高的土地生产率,但在地少人多资源禀赋面前,小农户竞争力弱化问题成为牵制日本未来农业发展的要害。在“农林水产·地域活力创造计划”中,提升小农户竞争力成为日本农业政策目标新指向,日本积极探寻分散农业经营风险且有效保障农民农业收入新工具,以提振小农户发展信心。收入保险集产量与价格风险于一体,在稳定小农户农业收入方面具有无法比拟的优势。2019年4月的调查,在问及为何选择收入保险时,“补偿自然灾害和价格下降带来的收入减少”,“可有效补偿包括受伤、生病、收获后的事故”以及“收入的减少会得到广泛的补偿”三项成为投保人参与保险项目的重要原因。收入保险锚定收入,以“产量+价格”加强双链条风控实现农业经营收入能保、可保。

2.多层次保险体系,满足小农户多元化保障需求

“全方位、多层次、立体化、宽领域”的农业安全网是提升小农户竞争力的必要条件。日本现已形成农业共济政策、收入减少影响缓和政策、蔬菜价格稳定政策和收入保险等在内的多层次农业保险体系。农业共济政策以大米、小麦、果树、大豆等旱田作物为对象(蔬菜和花卉除外);收入减少影响缓和政策以认定农业者、村落营农、认定新从事农业人员为主;蔬菜价格稳定政策以蔬菜生产农业者为对象;收入保险则以所有农产品为对象,对因自然灾害、价格下降、疾病和受伤等农业者基于努力经营但不可避免的收入减少给予赔付。功能完善、运行规范、基础完备、覆盖面广的农业保险体系满足小农户多元化风险保障需求,与日本农业农村发展阶段相适应,与农民对收入保障的现实需求高度契合。以收入保险为契机,为提升小农户竞争力织密织牢一道农业安全网。

3.厚植农业创新土壤,激发农业农村发展新动能

农业农村发展新动能是提升小农户竞争力的有效途径。较传统的收入保障政策,收入保险优势明显,与农业共济制度相比,收入保险覆盖所有品种,保费更低。与收入减少缓和政策以地区历史数据为理赔测算依据相比,收入保险以投保人历史收入为测算依据,更能真实反映投保人实际经营状况,且即使投保人当年收入为零,收入保险仍赔付。调查中,被问及加入收入保险后,未来营农计划有哪些变化时,“维持现状”、“引进新品种”和“扩大经营面积”是投保人选择最多的三项。收入保险无法比拟的优势使其成为投保人抵御各种风险的“压舱石”和“定盘星”,为农业新品种、新模式、新技术等农业创新的尝试化解后顾之忧。

4.巧用WTO“绿箱”政策,丰富“进攻型农业”政策

日本在国内新农政策改革和贸易自由化内外约束下,亟需破解政策支农难题。农业保险是WTO规则中的“绿箱”政策之一,收入保险作为农业保险的升级版,以投保人整体的农业收入为承保对象,与特定农作物的种植面积和产量脱钩,在保险机制的设计上遵循“绿箱”政策的要求。以目前实施效果来看,日本以农业保险补贴为手段,充分借助收入保险对投保人农业收入进行补贴,在稳定日本农民收入、保障国家粮食安全、提升农业竞争力方面效果凸显,以收入保险破解现实难题,丰富“进攻型农业”政策体系。

五、日本经验对我国农业收入保险制度构建的启示

我国收入保险尚处于试点阶段,目前主要有两种模式,一是政府牵头,试验区试点模式。如苏州市承接了国家级农村改革试验区重要农产品收入保险试点任务,推出了水稻收入保险。二是期货交易所牵头,保险期货对接模式,如大连期货交易所依托“大商所农民收入保障计划”,开展县域覆盖项目和分散项目的“保险+期货”试点。两种典型模式并行发展,试点中,收入保险如何定价、谁来监管、如何补贴等问题凸显。日本与我国在资源禀赋、农业经营制度上高度相似,虽然收入保险在日本运行时间不长,但已展示出蓬勃的生命力和潜力,结合我国现有收入保险试点,参考日本收入保险政策目标和典型做法,本文得到如下几点启示。

1.聚焦乡村振兴,把准农业支持政策转型方向

以增产为导向的农业支持政策体系向以竞争力为导向的农业支持政策体系转型乃大势所趋(叶兴庆,2017)。党的十九大报告提出,建设现代化农业,需要“实现小农户和现代农业发展有机衔接”,如何提高小农户发展现代农业的能力,全面提升小农户竞争力,是实现产业振兴和生活富裕的关键突破点和实现路径。当前,我国农产品价格面临“天花板”封顶而生产成本面临“地板”上升的挤压困境,小农户竞争力日趋弱化。农业保险可增强小农户抵御风险能力,成为小农户和现代农业有机衔接的重要纽带。日本农业支持政策从“防御型”调整为“进攻型”,农业政策目标的改变,需要具体支农政策予以体现和配合,收入保险锚定收入属“绿箱”政策范畴,日本借“收入保险”之名实现提升小农竞争力的政策目标。我国农业支持政策转型需瞄准“农业现代化”,实现从“增产导向”到“竞争力导向”转变,而小农户竞争力弱化是实现农业现代化的短板。未来我国农业支持政策转型可参考日本经验,将农业保险作为政策转型的重点,深入挖掘农业保险支持农业多功能发展新途径,助推小农户和现代农业发展有机衔接,既符合国际WTO补贴规则又提高财政资金使用效率。

2.锁定政策目标,精准研判收入保险政策定位

农业保险政策目标要与国家农业支持政策目标保持一致,日本农业保险政策锁定“进攻型农业”政策目标,加速农业保险转型升级,精准研判收入保险政策定位。收入保险集产量价格双重保障功能为小农户尝试农业新品种、新模式、新技术等农业创新活动化解后顾之忧,借收入保险实现稳定农户收入、提升小农户竞争力的政策目标。收入保险落地我国需聚焦乡村振兴战略,精准研判收入保险政策目标,以政策目标为导向,全力推进收入保险试点工作。收入保险是农业保险的高级形态,从理论和现实角度均可证明是保障粮食安全、稳定收入、促进产业发展最有效的手段和工具。锁定“进攻型农业”政策走向可精准研判收入保险政策目标,微观层面以稳定农民收入、鼓励农户不断尝试农业生产创新,最终实现提升小农户竞争力为目标;宏观层面以稳定粮食安全、防范和化解农业生产经营风险、促进传统农业向现代农业转型、促进农业农村经济发展,最终实现提升农业整体竞争力为目标。

3.倡导规范种植,促进小农户与现代农业衔接

2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》,《意见》指出新型农业经营主体是我国未来农业发展的主力和国家重点扶持的对象。我国收入保险试点中,赔付机制核心要素“保障价格”的确定主要参照期货价格、当地政府统计的销售价格、国家临时收储价格等,“保障产量”则采用历史平均产量,各试点尚未形成统一的赔付机制。日本收入保险准入门槛为蓝色申报,可参考日本蓝色申报制度,强化我国新型农业经营主体税务登记管理,健全新型农业经营主体财务制度,完善账务、报表,推进其合规、规范化经营,可有效降低逆向选择和道德风险且为收入保险规范化运行积累历史数据。对符合产业发展、优质优价的新型农业经营主体制定差异化的承保政策,提高其种粮积极性,激发其尝试新品种、新模式种植。以收入保险政策为契机促进小农户与现代农业衔接,倡导规范化种植,不断增强新型农业经营主体发展带动能力。

4.补齐农业保险制度体系短板,夯实收入保险高质量发展根基

从2014年数据收集阶段到2017年法制化阶段,日本收入保险历经多年模拟和实验,对具体运行、参保主体、保障范围、赔付方式等做出科学的研究、反复的比较、严格的论证,已构建完善的收入保险制度框架。收入保险“扎根”本土,需补齐短板:一是完善补贴和再保险制度。收入保险作为政策性农业保险理应得到国家财政补贴,目前,试点中保险期货对接模式,期货公司作为整个风险链条的末端承担了所有的风险,面临较大的风险敞口,但相应的收入保险补贴政策较匮乏。国家层面还没有明确的补贴政策,部分省采取“以奖代补”形式给予试点补贴,未来需加快出台收入保险补贴政策,实施保费差异化补贴,补贴向产粮大省倾斜。收入保险较传统产量险风险更高,政府需以再保险方式承担风险,构建“中央保地区、地区保地方”的再保险机制。需特别注意的是,在保险对象、保险赔付等方面,财政补贴需严格参考《农业协定》约束,保险规则的制定需密切关注《农业协定》相关规则的变化,严格遵循规则、有效规避违规,对收入保险的保费补贴以“基于特定产品支持”进行“归箱”;二是完善法律法规。日本为有效实施收入保险,政府修订《农业保险法》,强化收入保险法制化运行。我国中央一号文件已连续五年提及发展收入保险,但目前仍未出台针对性法规政策。银保监会需加快制定收入保险政策法规,充分发挥立法的引领和推动作用。国家层面制定《农业收入保险暂行办法》,实现收入保险在监管主体、投保对象、承保范围及具体运行机制上的规范化和法制化。省级层面根据各地区农业农村发展情况,制定符合本地区产业特色的具体工作实施方案,不断完善我国收入保险的制度框架,加快补齐农业保险政策法规短板;三是构建收入保险数据库。发展收入保险需强大的产量价格数据予以支撑,目前我国试点中产量价格数据多以县域数据为参照,可参考日本以单一农户历史信息为基准的蓝色申报。银保监会加快农业保险大数据库建设,构建保险信息共享与支持平台,横向集保险、银行、工商和税务等多部门数据,实现农业保险数据资料横向拓宽、信息共享;纵向集全国、省、县多年数据,开展空间数据深度挖掘,有效整合历史数据信息,丰富和完善的农业产量数据和价格数据可以有效降低逆向选择和道德风险。

参考文献：

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[13].王志刚､李腾飞､孙云曼:《日本蔬菜价格稳定制度探析》,《现代日本经济》2013年第5期｡

[14].叶兴庆:《我国农业支持政策转型:从增产导向到竞争力导向》,《改革》2017年第3期｡

[15].张海鹏､郜亮亮､闫坤:《乡村振兴战略思想的理论渊源､主要创新和实现路径》,《中国农村经济》2018年第11期｡

[16].张永强､蒲晨曦:《日本大米政策的演变及启示》,《现代日本经济》2018年第3期｡

王鑫,夏英.日本农业收入保险:政策背景､制度设计与镜鉴[J].现代经济探讨,2021(03):118-125.

基金:国家社会科学基金重大项目“马克思主义理论研究和建设工程重大项目‘实施乡村振兴战略研究’”(编号:2019MZD009)