一、问题缘起

近几年，我国各地纷纷出台人才引进政策，加大人才吸引力度促进地方发展。一方面，通过改革出入境政策吸引外籍人才。2015年7月至2017年5月，上海、北京、福建等5省市纷纷向公安部申请出台支持外籍人才出入境政策，以促进当地创新发展；2019年7月，鉴于前期试点结果，公安部在全国推广复制12条移民与出入境便利政策（见图1）。另一方面，通过调整户籍政策吸引国内人才。2017年3月至2019年10月，西安、武汉、南京、上海、北京、天津等10个城市纷纷出台户籍政策，通过给予落户优惠吸引人才（见图2）。

通过梳理政策发现，当前人才政策有两个明显的特点。一是政策跟风明显，一个地方改革出入境政策吸引外籍人才，其他地方纷纷跟进；一个城市降低落户门槛吸引人才，其他城市纷纷效仿。二是政策内容相近，很多内容是从先行政策中直接复制过来，如上文提到的5个省市的外籍人才出入境政策，其中“外籍高层次人才‘绿卡’直通车通道”“外籍华人永久居留和停居留政策”，在北京、上海、广东、四川等省市政策内容中基本相同。又如上述10个城市通过户籍政策改革吸引人才的主要措施，内容大同小异，如长沙、南通的“零门槛”落户政策与武汉的“零门槛”落户政策基本一样；成都、广州、南京、天津吸引高校毕业生落户的政策与西安有很高的相似性。

图1近5年外籍人才出入境政策试点推广进程

图2部分城市出台户籍政策吸引人才的进程（2017—2019年）

那么，政策复制到底有没有理论基础？从当前文献看，与政策复制相关的概念如政治学的政策移植、科学哲学的实验可复制性及知识的标准化等，相关领域的文献较多，但是从政策移植和实验可复制性等视角讨论人才引进等具体政策的文献较少。本文试图在这方面做出一些探索。下文先对人才引进政策相关概念进行界定，然后试图通过案例分析人才引进政策制定的特点，从政治学和科学哲学的视角去探讨人才引进政策复制的概念及复制需要注意的问题。

二、人才引进政策概念界定与案例分析

（一）人才引进政策概念界定

“人才政策”的概念相对笼统，对其进行解析，需分析“人才”和“政策”的含义。《新编人才学大辞典》中将人才界定为“在一定的社会历史条件下，具有一定的知识和技能，能以其创造性劳动，对社会或社会某方面的发展，做出某种较大贡献的人”[1];2010年颁布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》将“人才”定义为“具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会做出贡献，为社会创造价值的人，是人力资源中素质较高的劳动者”。[2]本文将人才界定为有知识或技能，从事专业工作，具有较高的创造能力或创新能力，能为社会创造价值、对社会做出贡献的人。

关于政策，政治学家哈罗德·拉斯韦尔（HaroldDLasswell）与亚伯拉罕·卡普兰（AbrahamKaplan）认为，政策是一种含有目标、价值与策略的计划，其主要的构成要素是目标价值取向和策略计划手段。[3]戴维·伊斯顿（DavidEaston）认为，公共政策是对全社会的价值进行权威的分配。[4]陈振明认为：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行动准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。[5]

基于现有研究基础及实践经验，本文将人才政策界定为：国家机关等在一定时期内为促进人才发展而采取的一系列谋略、法令、措施、办法、条例等，涉及人才引进、培养、使用、激励、流动等方面。人才引进政策是为促进人才引进的人才政策。国际上，人才引进政策涉及调整移民制度吸引人才、招收留学生等方面政策（见表1）。

表1国际上引进人才的政策措施

（二）人才引进政策制定案例分析

随着国际形势的变化，我国积极借鉴国际经验，探索接轨国际的通行做法，通过促进出入境便利化、创新停（居）留及永居政策等措施提升人才吸引力。这些政策最早在我国国际化程度较高的一线城市的高新区、自贸区试行，然后逐步复制至沿海及内陆发达省市，最后全国推广复制，是人才引进政策制定与复制的典型案例。本文选取某个较早试行外籍人才出入境政策的区域A，对该区域制定外籍人才出入境政策的过程特点进行分析。

选择区域A作为案例，主要有三个方面的考虑。一是区域A是我国一线大城市的高新区，在经济发展、产业配套、国际化环境打造、本地人才匹配、政策服务等各方面都走在全国前列，是典型的标杆区域；二是随着区域快速发展，区域A对国际化人才的需求急剧增加，近年来持续推动各项政策吸引国际人才；三是区域A的政策制定过程相对比较开放，是其他同类区域学习复制的典范。

在讨论政策复制之前，首先需要了解被复制政策本身的制定过程与特点。人才引进政策属于公共政策范畴，从公共政策制定的四个过程阶段（议程设定、政策设计、政策择定、政策实施)[7]来看，区域A的外籍人才出入境政策的制定过程很完整（见表2）。

表2区域A外籍人才出入境政策制定过程

区域A外籍人才出入境政策的制定过程有如下特征。

第一，外籍人才出入境政策的制定过程涉及多方面主体，与外籍人才出入境、居留、就业、永久居留以及创新创业相关的部门及机构均主动或被动参与其中。如上级部门决定哪些政策能出台；政策试点区域提出政策需求，开展需求调研、提出政策草案、制定细则；组织部门、侨务部门、人社部门、科技管理部门等参与调研，审定政策中涉及自身部门的政策条款是否准确，并提出修改意见；政策研究机构协助开展前期研究，协助完成政策草稿，配合开展调研、完成政策细则；各类外籍人才反映在出入境、永居、居留、创新创业方面的问题和需求；各种人才服务机构反映服务外籍人才过程中遇到的问题和需求等。

第二，政策议题的提出水到渠成。区域A本身高度重视人才引进，持续开展人才相关研究，不断探索更开放更适合区域发展的人才政策。同时，在持续研究的基础上，根据形势变化适时出台促进国际人才发展的相关政策。外籍人才出入境相关政策需求在该区域长期酝酿和扎实研究的基础上提出，同时获得上级主管部门的肯定，进而提出了政策议程。

第三，政策设计与政策择定的过程经历了漫长的沟通、讨论、协商过程，在各方诉求得到较好的满足、各方达成共识的基础上形成政策，为各方合力推行政策打下基础。例如，政策中涉及的华人停居留政策，政策内容的形成过程中各方意见不同，争执比较激烈。从以往经验来看，在华申请停居留证件的外籍人才中90%以上为华人，该政策直接关系海外6000多万名华人华侨，相关政策本身就是舆论关注的焦点，这方面的政策研究与政策制定者均面临巨大的舆论压力。而华人停居留政策，涉及多方面的不同部门。因此，区域A的政策制定过程中就华人身份认定标准等内容进行了反复讨论，最终各方达成共识才确定政策内容。

第四，政策正式公布并实施过程中，前期研究基础以及过程协商的内容并没有完全展露出来，外界看到的只有政策内容文本。其他省市纷纷前来学习借鉴，并试图将政策复制到本地。部分省市不仅关心政策内容，还想方设法了解政策制定的过程以及制定过程中重要细节；部分省市则直接复制，或将相关条款内容做少量修改后直接纳入地方政策文件，迅速出台自身政策，并未考虑所复制政策内容形成过程中没有展露出来的内容。

基于这样的案例背景下，人才引进政策复制应该如何理解？其可复制性在理论上如何解释？

三、人才引进政策复制在政治学中的内涵

（一）政策复制与政策移植

在政治学里，政策复制通常表述为政策移植（policytransfer）。关于政策移植的研究是基于比较政治学研究逐渐形成的。20世纪60年代末以来,部分西方学者开始关注政策从一个政府机构转移到另一个政府机构的原因。近年来，随着经济全球化的发展,从其他政府部门学习和移植政策的现象层出不穷,这一现象引起政治学家的浓厚兴趣。[8]早期研究以杰克·沃克（JackL.Walke）对政策扩散过程的研究为主，他主要试图去解释时间、地理接近和资源相似的政策扩散的相关问题。[9]

戴维·多洛维茨（DavidDolowitz）和戴维·马什（DavidMarsh）认为，“政策移植是模拟和吸取教训的过程，即将某个时间、地点存在的政策、行政管理措施或机构的知识用于另一个时间或地点有关政策、行政管理措施或机构的过程”。[10]从学术上讲，政策移植过程就是一个政治系统的政策或实践被纳入并应用于另一个政治系统的政策制定领域的过程。[11]多洛维茨认为，一个政策制定者就是一个学习者，能够吸取两方面教训，一方面是政策改革本身，另一方面是在政策制定和执行过程中发展的成果。[11]

我国对“policytransfer”的翻译，有的学者按照字面意思翻译为政策转移，如朱德米[13]、娄成武[8]等；有的学者翻译为政策移植，如黄健荣[15]、向玉琼[16]、何江[17]等，使用政策移植的概念来说明政策在不同政府主体间的移植现象。从政策转移到政策移植，用词的转变体现了对“policytransfer”的理解愈加深入，政策复制的程度也有所加深。政策转移的概念突出政策的空间位置变化，强调政策知识和政策信息的位置转移和流动；政策移植不仅关注政策转移过程，更重视政策转移的结果，强调移植来的政策知识等对受体组织和应用地域的植入情况以及发挥效用的结果。[15]从实践来看，政策复制的目的是让被复制政策在目的地发挥作用，因此，用政策移植更为契合政策复制的意图。

（二）人才引进政策移植的发展脉络与内涵

表3大致勾勒了我国人才引进政策的发展脉络，由此看来，我国人才引进政策的移植现象主要随着全国各地对人才政策的重视逐渐出现。中华人民共和国成立初期，以钱学森、李四光、邓稼先等杰出科学家为代表的海外留学人才回国后，为我国的科研、教育、工业和国防建设事业做出了卓越贡献。基于此前提，改革开放后至20世纪末，人才引进对象以留学人才为主。当时人才引进政策的实施主体为国家相关部门，各部门基于自身特色出台人才引进政策，人才引进政策的移植现象较为少见。21世纪初，随着我国加入WTO，改革开放进一步加深，人才战略上升为国家战略，人才引进对象从留学人才扩展到各类外籍专家，人才引进政策的实施主体从国家部门扩展到地方政府部门。各地积极探索，人才引进政策形成了明显的地方特色，如北京、上海注重产业政策配套和环境打造，江苏、广东注重经费、项目支持等，为其他地方复制政策树立了标杆。

表3我国人才引进政策发展脉络

党的十八大以来，各地纷纷效仿北上广苏等地政策探索，加强人才引进政策创新，以实现“聚天下英才而用之”的目标，人才引进政策移植蔚然成风。上文提及的A区域的外籍人才出入境政策也成为各地移植的重点对象，但是各地更为注重“移”，对“植”的关注还不够。多洛维茨和马什认为政策移植是一个过程，是结合本地情况进行政策完善和改进的过程，并提出了政策移植的8个对象,即政策目标、政策内容、政策工具、政策计划、机构、意识、思想态度、负面教训。[19]从实践的角度来看，A区域的外籍人才出入境政策，如被移植到其他区域，通常最受关注的对象是政策内容、政策工具、政策计划与机构。政策目标是经过多年实践逐步演化而来，与A区域的发展需求紧密结合，虽然政策目标本身容易辨识，但是其背后依赖的政策气候和政策土壤却不容易移植。意识、思想态度等对象贯穿于政策制定和实施的整个过程，一般不直接体现在政策文件中，是政策过程的环境型因素，其他区域难以详细了解，更难以移植。对于负面教训而言，很多地方尚未等到A区域政策实施效果显露即开始移植，更遑论吸取教训了，这也为后续政策难以植根埋下了隐患。因此，移植人才引进政策，不仅要移植政策工具及政策内容等直观内容，更要注意政策目标、计划、意识、态度的“带土移植”，同时吸取被移植政策实施过程中的负面教训。

四、人才引进政策复制的科学哲学内涵

（一）被复制政策的实验特征

从上文的案例分析及对政治学中政策移植的概念梳理来看，被复制的人才引进政策本身是试验性政策，具有试验特征。部分学者将政策试验解释为社会科学领域的“实验”，认为政策试验与实验有相似之处。如宁骚认为，政策试验就是把自然科学实验方法加以复制和引入，以其本来的或经过修正的样式，应用于政策研究和公共决策实践。[20]韩博天将政策试验解释为“分级式试验”，对于想要改变经济运行的政策制定者而言，政策试验是一个处理不确定性和分歧的可靠方法。[21]从“实验”的视角来看，政策试验是在一个地方推行实施某项政策，以期获得某些政策效果的过程。如果政策试验成功，则该政策试验可复制到其他地方。由此看来，实验对象是政策本身，实验结果是政策实践结果。而政策复制，是把某个地方的政策复制到其他地方，并期待在该地方产生类似实践结果的过程。由此看来，人才引进政策复制涉及科学哲学领域的两个重要概念：实验的可重复性及地方性知识的标准化。

（二）从实验的可重复性探讨人才引进政策复制

在自然科学中，实验的可重复性（repeatability）或可复制性（replicability）常被用来捍卫实验发现的理论。判定一个实验成功与否的标准是看其是否具有可重复性，这是科学研究中普遍认可的准则，波普尔等传统科学哲学家认为这是必然要求。[22]新实验主义代表人物哈金（IanHacking）认为，虽然没有人能真正重复一个实验，可重复性在科学实践中存在许多问题，但其在科学发展进程中依然扮演着十分重要的角色。[23]

新实验主义的另外一个代表人物拉德（HansRadder）认为实验的可重复性可分为3种类型。一是对实验的物质实现（materialrealization）的重复。物质实现是一种操作过程，通过这种操作实践，科学的理论层面和概念层面可以在物质层面上得以实现。二是在固定理论解释下对某个实验的重复。三是对某个实验结果的重复。拉德将重复实验的人分为4种：由过去、当前或者以后的任何科学家或任何人重复；由当代科学家重复；由原始实验者重复；由外行操作者（layperformers）重复。对应于3种类型的重复和4种重复实验的人，实验的可重复性有如表4所示的12种可能。[24]

拉德指出，表中2、3、4、6、7、10和11都可以从实验史以及实验的社会学研究中找到相关案例。[25]具体到外籍人才出入境政策的复制，政策试验主体不可能是“由过去、当前或者以后的任何科学家或任何人”和“外行操作者”，比较可能的主体是“当代科学家”“原始实验者”，亦即其他地方的政策制定者，以及参与政策制定的相关研究机构。假设实验对象为外籍人才出入境政策r；实验验证的假说p是“外籍人才的数量随着外籍人才出入境政策的实施而增加”；实验结果q为“区域内外籍人才增加”。2和3这两种物质实现的重复，比较贴近政策移植的“移”的概念。根据拉德的分析，重复虽然有可能产生结果q，但不一定能验证p。从现实的目的来看，政策复制者并不关心是否有理论假说p，而是更关注是否能产生实验结果q，但由上述分析可知，现实中政策实施区域的条件不可能完全一致，而且政策r的产生过程充满沟通协商，由其他主体复制实验，将会缺失r形成过程的很多默会知识和过程，因此物质实现的重复是非常困难的，故在这样的情况下实现实验结果是很困难和偶然的。6和7两种重复，需要在固定的理论解释下推行政策并实现政策效果，这在现实中更加困难，因为政策复制者并不关心理论假说，因此6和7两种重复也非常难以实现。10和11两种重复情况则是希望通过不同的实验过程来获得同样的实验结果，即通过重复r或改造r等过程实现q，这可能更为贴近政策移植的“植”的概念。

表4可重复性的类型和范围

在科学知识产生过程中，重复实验有2种主要目的：一是将重复实验作为规范，以产生稳定可靠的知识；二是通过重复实验，试图验证假说或探索新知识。就政策复制而言，首先其实验对象更为复杂：一种情况是政策本身作为一种实验对象，其尚未得到实验结果；另外一种情况是，政策作为一种实验对象，已经有了试验结果。如果政策本身并没有得到试验结果，那重复试验就无法作为规范，也无法产生稳定可靠的知识；即使有了试验结果，政策复制是为了达到相应的政策效果，但单从2、3、10、11这4种重复来看，并不保证能产生稳定可靠的政策效果，尤其是2和3这两种情况，物质条件无法实现完全复制，因此很难获得相应的结果。

由此看来，人才引进政策复制需要三个方面的条件：其一，政策复制主体应是拥有相关知识的地方政策制定者，以及参与政策制定的相关研究机构；其二，政策复制对象不应只是政策条文本身，还应包括政策制定的步骤、过程；其三，由于被复制的政策本身仍是试验政策，具有巨大的不确定性，政策复制需要通过改进实践过程来获得同样的政策结果。

（三）从地方性知识的标准化探讨人才引进政策复制

政策从一个地方复制到另外一个地方，也是政策及政策制定过程中相关知识推广普及的过程。这可能涉及产生于某个地方的地方性知识如何标准化的过程。科学实践哲学的核心代表人物约瑟夫·劳斯（JosephRouse）认为，科学知识是地方性的知识，它体现在实践中，这些实践不能彻底抽象为理论，也无法独立于社会情境。科学知识的经验品格只有通过在实验室中把仪器运用到地方性的塑造时才能确立。科学家的知识取决于他们运用设备的技能知识，以及对实验室这样的地方性场合中如何行动的把握。[26]不仅科学知识具有地方性特征，大多数科学研究对象也仅仅存在于地方性的、有实用意图的情境中。[26]

科学知识在实验室之外的拓展就是地方性实践经过“转译”（translation）以适应新的地方性情境的过程。这并非是说科学知识没有普遍性，而是说它所具有的普遍性是一种成就，这种成就总是根源于专门建构的实验室场所中的地方性之能知。[26]这个过程就是一种标准化过程。科学问题、工具、程序和结果的“标准化”涉及两方面：事物自身的转换，这使得在原来的场景之外可以使用；发展更普通的解释，以便外行人接受。标准化并没有消除与事物获得可理解性的活动场所和地方性领域之间的指涉关系。[29]

在上文所述案例中，政策制定过程产生的知识、技术、规则等具有很明显的经验品格，并且处于地方性情境当中。由于政策出台过程充满了政策涉及的各方的协商、博弈，由此产生的政策知识具有明显的地方性特征。这样的地方性知识从一个地方复制到另外一个地方，政策拓展到其产生的地方性情境之外，不应是简单的知识转移，而是需要在实践过程中加以转译，以适应新的地方性情境，需要改造或重构政策实施的情景，即必须完善和改造政策产生的程序、策略等，重构或至少部分地重构政策得以应用的情境，实现政策的本地化，以求实现政策的复制推广。从这个意义上来说，人才引进政策的复制，同时也应该是政策创新过程。

五、主要结论及相关建议

（一）主要结论

上文从政治学和科学哲学的视角讨论了人才引进政策复制的内涵，结合人才引进政策的制定过程，可初步得到三个有待继续深入探讨的结论。

其一，人才引进政策复制是一个复杂、多元、过程性概念。从政治学的视角来看，人才引进政策复制与人才引进政策移植概念相似，政策移植是一个过程，不仅包括对政策内容、政策工具、政策计划、机构等显性对象的移植，还包括对政策目标、意识、思想态度等附带政策土壤、环境的隐性对象的移植，以及对政策实施过程中的负面教训的吸取。从科学哲学的视角来看，人才引进政策复制至少包括三个含义：政策复制主体具有复制政策的知识和能力，政策复制对象从政策内容扩展到政策过程，政策的本地化植入涉及在实践中改进。

其二，在复制人才引进政策前，需评估自身政策意识、思想态度是否到位，政策需求是否强烈，资源条件是否充分。政策的产生有其独特的生长土壤和环境，人才引进政策往往从最具资源优势、最有需求的地方率先开展，而学习和复制政策的地区资源条件远不及率先实施政策的地区，意识和思想态度也难以企及。例如，外籍人才出入境政策首先在上海、北京等地开展，其他地方政策需求、资源条件难以匹敌，政策土壤和环境不足以支撑政策存活发展，要移植相关政策将会存在很多困难，效果也大打折扣。因此，鉴于各地的实际情况不同，政策移植条件存在天生的异质性，能否移植相关政策，需要扎实地研究自身政策需求状况，充分论证自身的条件是否充分，评估被复制政策的实施效果，分析自身政策气候环境与生长土壤是否适合移植政策。

其三，在政策复制过程中，不仅要复制显而易见的政策内容，还要复制隐含的政策过程，推动各方在过程中形成共识，形成适合本地发展的政策。人才引进政策形成过程是不同利益相关方磋商、协调的过程，因此，政策复制所需条件比较复杂，不仅需要准备相应的资源条件、政策环境和政策土壤，并复制政策内容，还需要复制政策产生的建构过程，需要经历同样的多方磋商、协调与博弈过程，并对被复制的政策本身与环境进行调试，推动政策与地方性情境相融合，推动政策涉及各方在实践转译中达成共识，形成本地化政策。因此，完整有效的人才引进政策复制不应仅仅是政策复制过程，更应当是适合本地发展的政策创新过程。

（二）相关建议

综上，在各地人才竞争日渐激烈的背景下，要制定行之有效的人才引进政策，建议注意以下三个方面。

第一，建立政策研究团队，长期跟进研究。人才引进政策议程的设定需要在长期扎实研究的基础上，把握需求，适时提出。当前负责人才引进政策的部门，人员变动明显，难以跟进研究，政策设计相对随意。建议相关部门通过与相应研究机构合作等方式，建立稳定的政策研究团队，保障政策设计真正必要和必需。

第二，如需要学习或复制其他地方的人才引进政策，应把握政策涉及的各方主体，完整地推动政策制定的四个阶段，配套好政策移植相关要素，确保利益相关方参与到磋商的过程中，实现利益均衡，形成本地化政策。

第三，人才引进政策是长效政策，制定政策或学习、复制其他地方的政策，需要审慎考察和论证政策的效果。对于相对落后的地区而言，基础条件无法匹敌，学习和复制其他地区的人才引进政策，需要建立在慎重评估、积极完善和改进的基础上，避免盲目跟风，从而避免可能造成的巨大资源浪费和决策失误。

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