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全面推进土地要素市场化改革的对策建议

2021-07-28 1309 上传者：管理员

摘要：要素市场化配置改革是形成国内统一大市场的关键，也是激发市场主体活力的关键，无疑成为新一轮全面深化改革的重要突破口。目前我国土地要素市场化改革中仍然存在着诸多问题和挑战，新发展格局下土地要素市场化改革应进一步打破城乡二元壁垒，构建城乡统一建设用地市场；完善产业用地政策，深化产业用地市场化配置改革；创新激励约束机制，引导存量建设用地盘活利用；强化平台服务监督，优化农用地资源市场化配置；健全市场配套机制，推进土地市场化改革平稳运行。

关键词：
土地要素
土地资源
市场化改革
新发展格局
资源配置
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面对复杂的国内外形势，中央明确指出加快构建国内大循环为主体、国内国际双循环互相促进的新发展格局。构建新发展格局是发展问题，但本质是改革问题，要素市场化配置改革是形成国内统一大市场的关键，也是激发市场主体活力的关键，无疑成为新一轮全面深化改革的重要突破口。在过去数十年里，我国土地要素市场化改革不断探索和前进，但改革步伐仍然偏于缓慢。当前，无论从外部环境变化，还是国内发展阶段性特征来看，都对土地要素市场化配置改革提出了紧迫要求，必须进一步深化土地要素市场化改革，提升土地要素配置效率，以满足日益高质量、高效率和高标准的发展要求，为我国高质量发展提供新的动力源。

一、土地要素市场化改革的作用意义

(一) 土地要素市场化改革是构建新发展格局的重要任务

当前世界正经历百年未有之大变局，国家适时提出构建双循环新发展格局，是应对国内外形势的战略决策。要素的市场化改革是促进新发展格局加快形成的重要支撑，通过扫清影响要素自由有序流动的各种阻碍，实现要素配置高效公平，能够使我国国内超大规模市场优势得以充分发挥，真正释放内需的潜力。土地要素作为经济社会发展的禀赋基础和空间平台，土地市场的合理安排对于生产要素的自由流动、供给潜力释放、经济增长和发展方式转变具有重要的微观激励和宏观调控功能。深化土地要素市场化配置改革，提高土地市场化配置效率，可以进一步加快建设高标准市场经济体系，提高国内经济大循环的效率，畅通国内大循环，推动形成国内国际双循环。

(二) 土地要素市场化改革是经济高质量发展的必然选择

长期以来，要素市场半市场化成为抑制全要素生产率的重要问题，特别是当前国内外环境较为复杂，经济由高速增长转向高质量发展的关键阶段，亟待寻求新的增长方式和潜能，通过要素等供给侧改革的深化，才能释放巨大的制度红利。在土地市场方面，完善土地供应制度，能够改善微观领域土地要素的获得条件，降低取得成本；调整决定不同行业或企业发展空间的土地供应结构，能够改进产业发展比例关系，从而优化产业结构。推进土地要素市场化改革，发挥市场对土地资源配置的决定性作用，保障土地供给与需求的动态平衡，促进经济中高速增长，是进一步激发全社会创造力和市场活力、推动经济高质量发展的重大举措。

(三) 土地要素市场化改革是推进经济提质增效的重要抓手

当前我国企业生产经营的高成本严重削弱了企业的盈利能力，土地、劳动和融资等成本成为影响企业发展和创新的关键约束。在土地市场方面，增进不同行业和企业间的土地配置效率，可以降低企业生产成本和交易成本，从而为企业提供良好的发展条件和环境，提升土地要素的使用效能。完善土地税费等收益分配制度，促进土地收益分配均衡发展，调控土地利益相关者的成本负担和发展积极性，从而激励企业发展、促进产品调整和优化产业结构。推进土地要素市场化改革，构建激励土地要素市场行为主体的利益均衡发展机制，提升高效合理利用土地要素的创造性和积极性，激发企业活力，对产业升级和经济转型发展具有特别意义。

二、我国土地要素市场化改革面临的问题与挑战

(一) 推进城乡统一建设用地市场存在障碍

当前农村集体经营性建设用地入市还存在诸多问题，价格、收益分配和监管等方面的配套制度还没跟上，更多是由地方政府主观操作来推进，农村集体土地如果没有被征收国有，就不能转让或抵押融资，极大限制了集体建设用地产出水平，且农村经营性建设用地的入市会冲击地方垄断土地供应的局面，导致地方政府积极性不高，在具体流转实施中往往受到一定阻碍，政府作为规划管制和规则制定者，也可能滋生权力寻租、价格扭曲以及土地配置效率问题。此外，收益分配矛盾亟待化解。伴随着城镇化进程，土地增值收益迅速攀升，加上农村土地征收补偿制度的缺陷，引发的违法强拆等问题，都会加剧农民集体和政府间的利益分配矛盾。

(二) 产业用地市场化配置效率仍有待提高

首先，产业用地供需矛盾仍然突出。各产业和行业之间土地资源配置不平衡，传统的工业用地占比过高，而新兴产业的土地供需矛盾仍然紧张，产业结构和用地结构的配置不合理。其次，一些地方为了招商引资，对用地控制标准执行不严，部分地方土地价格低于规定标准，甚至出现价格倒挂等问题。此外，由于产业用地供地普遍采用“招拍挂”方式出让，出让方式相对缺乏弹性和灵活性，土地流转机制不畅，导致市场配置效率偏低。例如，一般工业用地使用权出让年限一般为20-40年，但由于企业土地使用年限不一，统一的出让年限导致土地供给和需求的时间错配，且一次性获取土地成本较高，加重企业负担，使中小企业获得土地使用权的难度加大。

(三) 存量建设用地缺乏市场化的盘活机制

目前我国城市闲置和低效用土地量较大。一方面，现行土地制度中工业和经营性用地的出让必须通过“招拍挂”，虽设定有用地期限，但对到期续费、逾期处置等情形没有做出清晰易操作的政策规定，土地退出还主要由政府主导，土地使用主体缺乏参与积极性。同时，企业普遍对土地未来转让收益有较高预期，且转让税费成本高，缺乏公开交易平台，企业转让存量建设用地积极性不高。另一方面，城镇低效用地再开发拆迁涉及多方利益主体，且土地增值收益量化困难，导致各利益主体诉求复杂、难以协调，拆迁难度大。此外，因用地企业的经营管理和规范标准等不尽相同，导致的入园或搬迁周期长，也造成了土地的闲置和低效。

(四) 农用地流转缺乏平台支撑和机制保障

首先，农地流转的交易场所和平台不够完善。政府的引导和服务不到位，没有为农用地流转搭建供给和需求信息交换的平台，信息的不对称影响农用地流转效率，且农业生产周期长大,经营主体普遍面临资金短缺问题，但交易平台大多不能提供农地使用权抵押贷款等金融服务。其次，农地流转市场仍然缺乏健全的市场机制，尚未形成规范的全国性指导价格标准，第三方土地估价平台还有待发展完善。此外，农地流转市场缺乏有效保障和监管机制。由于农民法律意识较为薄弱，农地流转大多为口头协议，缺少正规的流转合同，或合同签订内容及程序不规范，容易引发纠纷，而目前又缺乏完善的农地流转纠纷解决机制。

(五) 土地市场化相关配套体制机制不健全

我国土地要素供给机制不尽完善，地方政府作为土地要素市场供给方的唯一主体，对土地供应实行高度的计划管理，土地资源市场配置方式的本质依然是以行政审批为主，成为造成土地供求矛盾的重要原因，严重制约土地资源的配置利用效率。其次，土地用途管制制度弊端日益显现。由于原有的业态配比和用途设置的控制性详细规划已难以适应当前市场的发展需要，且土地用途变更程序周期长、难度大，约束了土地要素市场化配置，影响了企业根据实际发展需要对土地用途及时进行转变，阻碍了产业转型升级的进程。三是土地市场审批运作机制存在改革完善空间。目前，仍然存在审批环节较多、审批层次偏高，部门之间交叉重复审查的状况。

三、全面推进土地要素市场化改革的对策建议

(一) 打破城乡二元壁垒，构建城乡统一建设用地市场

首先，明确入市对象范围与入市主体，探索收益分配机制。完善产权和登记制度，引导地方政府制定出台相关入市细则，明晰流转的产权、收益主体、流转路径以及收益分配方案。进一步明确政府的规则制定和市场监督职能，完善征收集体经营性建设用地土地增值税制度，防止出现地方财政收入骤降，调动地方政府积极性。针对宅基地，适度放开对宅基地的法律法规限制，加快落实农村闲置宅基地转变为农村集体经营性建设用地的政策。就征地制度而言，进一步提高区片综合地价的科学性和合理性，形成相对较为统一的参考标准，相对缩小征地补偿两级分化差距，同时可继续探索股权化处置征收补偿。此外，逐步引导城乡建设用地增减挂钩跨省域流转，打破市场化交易地域界限。

(二) 完善产业用地政策，深化产业用地市场化配置改革

一要实行差异化的产业用地年期确定机制，对处于不同生命周期的企业，设置差异化的土地出让年限，提高企业生命周期与供地年限的匹配性，满足企业的土地需求，降低企业成本，提高产业用地的流转和利用效率。二要加强产业用地调控，探索增加混合产业用地供给。鼓励开发区、产业集聚区多层厂房的规划建设，为中小企业的多功能复合利用提供便利；尝试开发区、产业集聚区用于商品零售、住宿餐饮、商务金融、城镇住宅等的规划建设土地安排，以发挥土地复合利用效益，整体降低用地成本，提高企业竞争力。三是推行多元化的租赁制度。积极探索以租赁方式供地，降低拿地成本，原划拨土地因发生用途转变的可以实行租赁，以促进工业用地及时退出和产业更新换代。

(三) 创新激励约束机制，引导存量建设用地盘活利用

一要完善存量建设用地退出机制。一方面，以市场为核心，通过自由竞争的要素环境，引导城乡存量建设用地的有序退出，快速实现资源的优化配置。另一方面，制定低效和闲置土地监督、评价和责令退出机制，明确续期费用、逾期处罚等相关规定。适当降低土地流转税费，提升土地长期持有的税费成本，以税收手段倒逼其有序退出。二要合理控制存量建设用地的盘活成本，积极创新激励手段引导存量建设用地盘活。适度放开法律法规限制，降低交易门槛，促进要素流通；创新激励手段，探索存量用地因积极改造、盘活等减免土地出让金、税收减免等契合发展实际的激励政策，降低再开发成本；建立增值收益共享机制，使得政府、开发商、个人同享因建设用地盘活产生的土地增值收益，调动各主体的积极。

(四) 强化平台服务监督，优化农用地资源市场化配置

完善农用地流转平台和中介服务。探讨建立全国性的农村土地流转中心平台，充分发挥平台资源汇集、资金融通、资产评估、信息公开、风险管理等中介服务功能。其中，尤应强化金融支撑功能，对接金融机构，为农户提供低息或免息贷款，以解决流入土地和经营农业的资金缺口。同时，政府部门应基于平台，做好与农地流转相关的监督和服务工作，规范土地流转。此外，充分完善农用地流转政府指导价建设，避免“价格陷阱”。依据科学合理的政府指导价，既可以避免价格过低损害农民权益，又避免价格过高影响农业规模化、机械化和现代化农业发展，从而优化农用地资源市场化配置，确保农民持续稳定增收、农业持续健康发展。

(五) 健全市场配套机制，推进土地市场化改革平稳运行

第一，优化政府治理机制。政府要明晰其主要职能，即执行宏观调控和监督，制定实施空间规划和相关政策，保护土地资源和规范土地市场运作。加大“放管服”改革力度,协调发改、自然资源等部门,优化审批程序,提高审批效率。第二，合理界定土地增值收益分配机制。一要客观中允地制定土地增值收益的合理分配政策，使权利、责任和利益相匹配，避免社会财富过度向某一群体集中。二要充分考虑完善土地增值收益社会分享机制，将增值收益更多地投入到城镇化建设，进而创造更大的土地增值收益。第三，完善土地市场运行机制，包括建立市场交易平台、完善建立中介机制、完善地价评估标准和基准地价体系、建立全生命周期城乡土地要素市场监测机制，推进土地要素市场化改革的平稳运行。

参考文献:

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文章来源：余露.新发展格局下土地要素市场化改革的思考及建议[J].商业经济,2021(08):152-154.