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化解地方政府债务危机的对策

2021-10-28 90 上传者：管理员

摘要：21世纪以来，世界经济蓬勃发展，社会面临新的挑战。在我国经济高速发展的背景下，地方政府的各项支出大幅增加。在地方政府本级财政收入有限的情况下，地方政府举债进行建设以及维持各项开支的现象较为常见。但近年来，我国一些地方政府的债务规模不断扩大，且具有存量规模大、结构复杂的特点，存在着不可忽视的潜在风险。地方财政面临着以减税降费为主要特征的新一轮积极财政政策带来的巨大压力和挑战。本文以地方政府债务为研究对象，通过分析其现状与成因，来提出解决对策。

关键词：
债务风险
减税降费
地方政府债务
财政收入
财政政策
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我国幅员辽阔，受地理位置、区位优势、国家政策等多方面因素的影响，各区域经济发展水平存在较大差异，各地区地方政府的偿债能力以及抗债务风险能力也有所不同。经济发展水平相对较低的一些内陆省份，在当地政府大规模举债进行建设发展的过程中政府的债务风险问题要更为明显。地方政府的债务风险如果不加控制，可能会给当地社会经济发展、社会稳定带来不利的影响。所以，分析地方政府债务的成因、影响，并找到控制债务风险的对策极为重要。

一、地方政府债务的内涵、现状及特点

（一）地方政府债务定义

地方政府债务是指各级地方政府作为债务人，根据协议、合同、法律规定应向债权人支付的债务。目前，我国地方政府债务主要包括省（或省级政府）、地（或地级市）、县（或县级市）乡（镇）四级政府负债。

（二）我国地方政府债务现状

2017年至2019年，我国地方政府债务处于高位运行的状态。截至2017年年末，根据各级地方政府官方网站公布的数据，各级地方政府总债务余额有18.82万亿元之多；截至2018年年末，经过一年的控制、完善、调整等政策手段，我国各级地方政府债务余额仍达18.39万亿元。截至2019年年底，虽然从中央到地方都加强了债务风险防控，然而各级地方政府债务余额仍不容乐观，甚至增长到了21.33万亿元。上述地方债务数据仅仅是记录了各级地方政府纳入统计口径的债务，诸如地方政府担保债务、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等隐性债务并未被记录其中。由此可见，解决地方政府债务问题已刻不容缓。

（三）我国地方政府债务的特点

1. 我国地方政府债务规模庞大

截至2019年11月末，我国地方政府债务余额为21.33万亿元，并且偿还期大都集中在2020—2024年的五年之内，清偿过于集中，资金周转压力巨大。经IMF测算，截至2018年年末，我国地方政府隐性债务余额多达30.9万亿元，虽然增速已明显放缓，但规模依旧庞大。

2. 我国地方政府债务关系复杂

首先，法律中对地方政府债务主体并没有明确规定，这在一定程度上造成了各级政府竞相举债的后果。由于各级政府的财政环境不同，各级政府偿还债务的能力也各不相同，这就致使我们很难去准确评价以及保证各级政府的财政能力。其次，多元化的融资方式也使得借贷关系更为错综复杂。随着地方政府举债这一方式的兴起，各个地方融资平台虽然为各级地方政府提供了隐性担保，但这些地方融资平台的复杂性也在一定程度上增加了债务风险。

3. 部分地区和行业偿债能力弱。

鉴于各个地区的经济发展水平良莠不齐，财政收入较低的地方政府偿还债务的能力也较低。据统计，某些省份的地方政府的负债率已接近风险警戒线，不少地方政府为此甚至开始借新债还旧债，“借新还旧”这一行为已成为很多地方政府填补债务黑洞的主要途径，但是这种行为本质上并没有彻底消除债务风险，而是将债务风险向后移动，这种行为不只会导致债务余额增大，同时也会导致债务风险不断累积。当遇到资金吃紧，或市场不稳定因素时，资金链很有可能直接断裂，引发债务危机和系统性风险。

二、我国地方政府债务的成因

（一）财政体制因素

1. 财政权力与行政权力分配不合理

1994年实施分税制改革后，地方政府收入少，被指派的任务却又多又重，这成为地方政府负债累累的一个重要原因。分税制改革在增强了中央政府的财政汲取能力的同时，导致财政权力向上转移，行政权力向下转移，地方政府为了完成行政任务，承担的财政压力越来越大，举债规模也越来越大。并且，当时我们国家正处于经济转型的重要时期，地方政府不仅需要考虑自身财政，同时还要承担我国资源配置和经济发展方式改变过程中的费用。

2. 法律制度的不健全

由于地方融资平台公司是独立且自主的企业法人，其债务融资与财务运作等不属于地方人民代表大会预算审查的范围，因此地方政府可以利用地方融资平台融资获得资金，而且不受地方人民代表大会的监督与约束。

（二）政治体制因素

1. 以GDP增长率考核政绩

在这种考核方式下，地方政府官员为了获得晋升机会，会通过大幅度的公共投资，加大激励力度，增强地方政府对其辖区经济发展的影响力，实现地方政府经济的短期快速发展，这就导致出现了很多形象工程、面子工程，这些面子工程投资回收期长、流动性差、投资回报率低。以GDP增长率作为考核地方官员政绩的方法，会引发地方政府之间无休止的恶性竞争。中央政府主要的思维方式是在保持社会稳定与经济发展的前提下，着重整体的规划，但地方政府为了其自身的政治资本，希望经济能高速成长，只注重微观与局部。

2. 问责体制的不完善

改革开放以来,我国政府的问责机制建设不断完善,但是依然存在着一些亟待解决的问题。我国地方官员的任期一般为5年，当现任官员到期离任后，留下的政府债务需要由下届政府来承担，在没有强调有权必有责、有责要担当、失责必追究的情况下，地方政府的离任债务审查制度有很大的不足，事后问责机制的缺失更是使许多官员有机会继续举债投资甚至加以利用而不必担心后果，这进一步加剧了地方政府过度举债的严重性。

（三）政策性因素

城市化是我国的一项重大发展策略，而城市化往往会伴随着基础设施配套需求的大幅增加。根据纳瑟姆曲线，当城市化水平超过30%时，出现第一个转折点，经济发展进入高速发展阶段。我国的城市化进程已经进入这一阶段，社会对公共服务、基础设施以及公用事业的需求迅速扩大，政府需要进行大规模的投资。但是绝大多数基础设施建设项目除了具备一般项目的特征外还具备投资规模大、建设周期长、投资回收期长、收益率低的特征。过度建设可能会导致地方资金流动不畅，也有进一步扩大财政缺口的可能性。

理论上来说，政府性债务形成的机制主要有财政制度内部因素与外部因素。从财政制度内部因素来看，地方政府的道德风险是造成债务规模不断扩大的重要原因。地方政府的道德风险，简单来说就是地方政府盲目举债，并认为在发生债务危机时上级政府部门会施以援手，下级政府对上级政府的过度依赖使得下级政府在发行债务时不必过多考虑债务违约责任，从而造成债务规模不断扩大。

三、地方政府债务对社会的影响

（一）扭曲了信贷市场

地方政府债务八成来自于银行贷款，主要用于投资基础设施建设等项目。但是如前文所述，为了完成地方政府官员的政绩工程，会出现很多形象工程、面子工程以及超前工程。比如某个城市可能还没有达到人口规模经济，却已经开始修建地铁等基础设施，它的收入必然取决于未来的宏观经济状况，而不是项目本身的回报率。也就是说，如果中国未来继续以过去的速度增长，地方政府将从税收和土地中获得预期的收入。大量资金流入政府支持的大规模工程建设当中，这在一定程度上造成了大量中小企业融资难的困境，高利贷市场借机发展，众多的民间资本涌入高利贷当中，全民借贷成了一种特色，高利贷风险一触即发。

（二）中央货币政策可能受到限制

为了控制通货膨胀，政府需要采取紧缩的货币政策，但是顾及地方政府的债务承受能力和偿债负担，又不能采取过紧的货币政策，所以简单地提高贷款利率是不可行的。因此，调和各方面的意见以达到折中的方式是采取一种改进的货币政策，以此来稳定货币供给量和信贷在国民生产总值中的份额。

（三）破坏社会诚信体系

政府信用是社会信用的基石。如果地方政府债务到期却不偿还，会使得信用市场定价扭曲，动摇投资者与消费者的信心，使得投资和消费停滞不前。

四、化解地方政府债务危机的对策

（一）解决分税制的体制问题

1. 减少层级

财政“省直管县”改革势在必行，财政先行，行政为辅，最终达到降税的效果。税收分为中央、省、市县三个层级，税基配置为三级。

2. 明确公共品供应边界

到目前为止，我国政府还没有制定出一个明确的哪级政府该负责哪些事务的法律与法规。其结果是各级地方政府间行政职能的重叠，中央政府和地方政府的政治权力和财政权力分配不够清晰。在某些时候，关于支出的决策比如何增加政府提供公共产品的需求更具有政治性。

（二）纠正现有的考核制度

首先，应该抛弃“唯GDP论”政绩考核方法。自改革开放以来“唯GDP论”饱受诟病，GDP成了考核政府政绩最核心甚至是唯一的指标，在这种不正确的政绩观下，部分官员过分追求经济发展，忽略了环境保护等一系列社会民生问题。地方政府应更关注社会民生问题，而不是国民生产总值；应更加注重科学发展、长远发展。GDP作为统计指标本身就存在内在缺陷，它既不能衡量社会成本、效益、质量、增长的代价和方式、资源配置效率、实际国民财富，也不能衡量分配、社会公正、快乐和幸福等价值判断。其次，建立政府性债务评估问责机制，把政府性债务作为政绩考核的一项重要指标。要加强对各级人民政府任期内举债、用债、管债的考核、审计和问责，纠正不正确的政绩观。对有关责任人虚借、违规借款或提供担保、非法使用债务资金、恶意逃废债务等行为进行查处。最后，对地方政府领导干部的任用和业绩的评价应以维护和提高国有资产价值为基点。评价应根据当地经济发展现状，从当地产业结构、生态结构、资源配置、人才综合配置等方面综合进行。

（三）建立强化的资本预算约束机制

几乎所有的地方政府都具有突破预算限制，进而扩大财政支出规模的强烈冲动。不少地方政府在把大量资金长期投入经济建设领域的同时，忽略了基础教育、医疗卫生以及生态环境等方面的投资需求。公共基础设施建设项目的规划需要审慎的制度规划，应建立强有力的投资预算约束机制。从论证到实施的各个阶段都要有广泛的公众参与和严格的投资预算，使城市总体发展规划与地方财政预算相适应，有效控制地方政府债务规模。

（四）大力发展市政债券市场

构建基于市政债券市场的地方公共资本融资模式是解决城市化融资问题的重要途径。首先，地方政府直接发行债券，纳入地方预算，地方财政偿还债务，可以改善现任政府官员不负责任的过度负债。其次，市政债券的发行有助于地方政府主动安排债务。市政债券具有长期偿债能力强的特点，这可以充分缓解地方债务压力，促进地方财政的灵活安排和配置。鉴于市政债券的高安全性，其成本可能低于其他融资工具，地方政府可以发行市政债券来替代其他负债，以节约成本。再次，市政债券可以扩大市场参与，确保借款透明度，限制地方政府过度借款。最后，建立健全债券市场监管机制和信息披露机制，可以加强对地方政府的约束和对地方财政的监督。

（五）大力发展实体经济

发展和壮大实体经济是我国新时代中国特色社会主义建设的必然要求，是为国家和人民创造财富的必由之路。一个国家的发展繁荣，实质上取决于实体经济的发展壮大。振兴实体经济，是改革开放以来中国发展经验的总结。可以说，振兴实体经济构成了探索中国特色社会主义发展道路上的“中国经验”“中国模式”。实体经济是一个国家的主要经济动脉，只有大力发展实体经济，才能在应对金融危机中占据有利位置，推进经济结构向合理化发展，撑起国民经济的脊梁。加强对实体经济的建设，扩大税源，加强税基建设，保持一定的经济增长速度。这种发展不仅仅是对经济规模和总量的追求，更是有质量、有效率、可持续、没有泡沫因素的发展。只有在实体经济稳定发展、债务风险基础消除的情况下，地方政府债务危机才会失去发展的土壤和条件。在发展实体经济的过程中，各类企业都应高举“质量第一”的旗帜，全面开展质量提升行动，提高质量标准，加强质量管理，弘扬“工艺精神”，加强品牌建设，培育更多“百年老店”；坚持创新发展，不仅要大力发展战略性新兴产业，同时注重以新技术、新业态全面改造和提升传统产业，扩大优质产品和服务供应，满足市场和客户需求。

五、结论

综上所述，我国地方政府债务与发达市场经济国家的地方政府债务存在较大差异，我国地方政府债务的特点与形成因素密切相关。总结来说，我国地方政府债务形成的主要原因是过于追求GDP的增长导致政府债务快速膨胀；地方政府之间的政治竞争；事后问责机制的缺失使地方政府债务没有得到规范与约束，大幅度增加了债务风险；财政分权则是影响政府性债务的制度因素，财政权力与政治权力的不对等，使得地方政府没有足够的财政能力来进行其辖区内的建设，只能依靠地方债务来投资。要充分分析我国地方政府债券发行的危机，出台相关管理规定，促进地方政府债券发行有序进行，帮助地方政府接受更加科学的管理。只有遵守中央政府的各项规定，在科学的债务管理规范中举债，才能把地方政府债务控制在合理的范围内，真正服务于社会建设发展的大局。

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文章来源：滕菲.浅谈地方政府债务的成因与对策[J].河北企业,2021(11):32-34.